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  • ¿Cómo evitar una mala programación en los municipios?

    Autor: Manuel Guadarrama

    Manuel Guadarrama

    Manuel Guadarrama | @ManuGuadarrama 

    Ramiro Suárez | @SuarezGalan 

    Establecer en un documento quién, cómo y dónde se gastará el dinero público es algo de suma importancia para los municipios. Al igual que los consejos de finanzas personales, la mejor manera de organizar el dinero público es contar con un mapa financiero. Identificar los ingresos, los gastos y la pertinencia de cada uno de ellos es indispensable para la sustentabilidad de las finanzas públicas.

    En términos generales, el ciclo presupuestario de los municipios se puede resumir en cuatro etapas: planeación, programación o presupuestación, la etapa de ejercicio o ejecución y la de evaluación y control de los recursos públicos. Saber de dónde proviene el dinero y cuánto se tiene para gastar es el primer paso del ciclo presupuestal. Sin embargo, el momento clave es el de la programación/presupuestación. La relevancia de los presupuestos municipales radica en que en ellos se sustenta el desarrollo. Esto es, permiten realizar las acciones, proyectos, programas e inversiones en beneficio de los ciudadanos. En otras palabras, deben considerase los documentos de política pública más importantes de los gobiernos: sin dinero no hay gobierno.

    Los municipios y las delegaciones son la instancia de poder más cercana a la ciudadanía. Son el orden de gobierno encargado de proporcionar los servicios públicos necesarios para llevar una vida digna. En este diseño institucional, los sistemas de planeación democrática y demás mecanismos de acción pública no podrían llevar a cabo sus encomiendas sin un presupuesto asignado. Además de la importancia que en sí mismo tiene el contar con recursos para gastar, los presupuestos cumplen otras dos funciones: establecer las reglas básicas para el manejo y la disposición del dinero y dar legitimidad a las decisiones de asignación del gasto público. Recordemos que los presupuestos son aprobados por la máxima representación ciudadana en los municipios, los cabildos.

    Por su propia función, la administración pública y el presupuesto requieren de un margen para la toma de decisiones y adecuación a las necesidades. En consecuencia, el presupuesto de egresos no es un documento que deba contener toda la información puntual para el más mínimo gasto de recursos. Lo anterior no implica que deba existir arbitrariedad al momento de asignar recursos. El presupuesto representa una directriz legítima que permite conocer el destino general del dinero público. No hay argumentos válidos que justifiquen la falta de transparencia en este tipo de información.

    Lo que se evalúa se mide, y si se mide, es mejorable

    Desde 2009, el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) evalúa los presupuestos de egresos y leyes de ingresos de los municipios con el fin de mejorar la calidad de la información de las finanzas públicas locales. La revisión pretende hacer frente a la opacidad en el ejercicio de los recursos públicos, así como evidenciar prácticas de abuso y discrecionalidad en el manejo de los erarios.

    La evaluación y resultados se concentran en el Índice de Información Presupuestal Municipal (IIPM) que engloba una serie de criterios relevantes para las finanzas locales. Por ejemplo, se revisa si los presupuestos municipales publican los recursos destinados a la función de seguridad pública y policía o si informan sobre la situación de la deuda pública subnacional. Los criterios están construidos con base en la Ley General de Contabilidad Gubernamental, las leyes de transparencia y acceso a la información y a una serie de buenas prácticas de transparencia presupuestal.

    El primer Índice de Información Presupuestal en 2009 únicamente consideró 31 criterios y 142 municipios del país, el promedio de cumplimiento fue de 19% y ningún municipio superó el 60%. A partir de 2010, el número de municipios y criterios evaluados han aumentado consistentemente, no obstante, el porcentaje de cumplimiento continúa siendo reprobatorio. Los resultados promedio de 2009 a 2013 nunca superaron el 20% de cumplimiento. Para la última evaluación del IIPM 2014 se tomaron en cuenta 80 criterios integrados en nueve secciones, siendo valorados 394 municipios y las 16 delegaciones del Distrito Federal. El nivel de cumplimiento alcanzó el 28% y por primera vez un grupo de municipios evaluados superó el 90% de cumplimiento. Esto obedece a casos focalizados y no a un cumplimiento generalizado en términos de transparencia presupuestal.

    ¿Qué elementos hacen que los municipios sean exitosos en su presupuestación?

    La lógica indicaría que los municipios con mayor capacidad financiera, que albergan a las capitales políticas de las entidades federativas, que forman parte de áreas metropolitanas y en términos generales, cuentan con un desarrollo económico importante, serían aquellos que cumplirían con la mayor cantidad de criterios evaluados de manera positiva en el Índice de Información Presupuestal Municipal. No obstante, el hecho de que un municipio decida conducir sus finanzas públicas por un camino ordenado y transparente o por uno oscuro y turbio debiera obedecer a la exigencia de cumplir con las leyes correspondientes, independientemente de si es un municipio pequeño, grande o cuenta con mayores o menores recursos. Entonces, ¿existe una correlación en la calidad de programación de acuerdo al tamaño del presupuesto y/o a su población?

    En 2014, los egresos de los 10 municipios con los presupuestos publicados más grandes superó los 40 mil millones de pesos. Para dimensionar esta cantidad, dicha cifra es mayor al presupuesto de egresos del año en curso de 15 estados. Guadalajara encabeza la lista con egresos que ascienden a más de cuatro mil millones de pesos. Le siguen los municipios de Tlalnepantla, Zapopan, Acapulco, Monterrey, León, Puebla, Nezahualcóyotl, Ecatepec y Ciudad Juárez, este último con aproximadamente tres mil millones de pesos. [1]

    De estos 10 municipios, solo dos obtienen resultados satisfactorios: Puebla y Zapopan con 100% y 85% de cumplimiento respectivamente, mientras que seis ayuntamientos están entre los rangos del 38% y 57% en desempeño. Dos municipios se encuentran por debajo del 10% de cumplimiento con los criterios. El promedio de estos municipios es de 45.84%, arriba de la calificación promedio, pero aún reprobatoria. Además, es necesario mencionar que si se deja de considerar a tres municipios que colaboraron directamente con el IMCO, el porcentaje de cumplimiento tiene un descenso considerable, al llegar a un 29%. Lo que es prácticamente igual al promedio obtenido en su totalidad por los 410 municipios evaluados en el IIPM 2014.

    Municipios
    En el extremo opuesto, los egresos de los 10 municipios con el menor presupuesto publicado apenas superan los 150 millones de pesos y su promedio general arrojó 66% de cumplimiento. Sin embargo, en esta decena de ayuntamientos hay 6 municipios de Coahuila que colaboraron con IMCO y la Auditoría Superior del Estado. En este caso, si se deja de considerar a dichos municipio, el promedio baja a 24% de cumplimiento.

    De los resultados anteriores se desprende que la correlación entre la calidad de su programación e información presupuestal no corresponde con el tamaño del presupuesto. Sin considerar a los ayuntamientos que colaboran con el Instituto, la diferencia entre el cumplimiento de los municipios con más y menos recursos es de menos del 5%. La diferencia es mínima, pero la disparidad entre los recursos públicos disponibles es más que significativa.

    Más dinero se debería traducir en mayor capacidad técnica, tecnológica y de capital humano para facilitar la integración de los presupuestos, armonizarlos a la normatividad de contabilidad gubernamental y cumplir con las medidas de transparencia y acceso a la información. Sin embargo, conforme lo apuntado, el Índice de Información Presupuestal Municipal arrojó que el incumplimiento a las leyes y la negativa a adoptar buenas prácticas, no está relacionada con el tamaño del presupuesto. Esto es, tener más o menos dinero para gastar no es un factor determinante para contar con una buena programación.

    De igual forma, la correlación entre contar con un presupuesto armonizado y de calidad con el tamaño de la población que tiene un municipio sigue la misma suerte. Si bien la diferencia es más amplia, en ambos casos los 10 municipios más y menos poblados tienen un incumplimiento mayor a la media.

    Municipio 2

     

    ¿En qué consiste el éxito de algunos municipios?

    Sin duda alguna, el elemento que distingue a los municipios que obtuvieron una buena calificación en el Índice de Información Presupuestal Municipal es el apego y cumplimiento de la normatividad de contabilidad gubernamental, responsabilidad hacendaria y transparencia.

    La ley de ingresos y el presupuesto de egresos deben incorporar directrices para determinar: 1) los procedimientos de asignación de recursos en caso de reasignaciones presupuestales a servicios personales; 2) los criterios que deberán ser considerados para el destino y aplicación de los ingresos extraordinarios; 3) las reglas para aprobar fideicomisos y subsidios; 4) los montos para la realización de licitaciones o en su caso, asignaciones de contrato. En otras palabras, criterios de programación que tienen como fin clarificar los marcos jurídicos presupuestales, identificar los campos prioritarios de la administración pública municipal y acotar la discrecionalidad en el gasto de recursos públicos.

    Los municipios deberán brindar capacitación sobre calidad de información presupuestal a los responsables de elaborar el presupuesto de egresos; implementar una metodología precisa y detallada en la elaboración de presupuestos; basarse en un modelo presupuestal apropiado; sujetarse a un monitoreo que vigile el cumplimiento de los lineamientos presupuestales; invertir en el mejoramiento de los portales de internet de los municipios; y, reforzar un compromiso con la transparencia y rendición de cuentas. En conjunto, estas acciones que conducirán invariablemente a una buena programación, que más tarde, se puede traducir en una ejecución eficaz y responsable de los recursos públicos.

    Vencer los obstáculos en presupuestación

    El IIPM 2014 arrojó un cumplimiento promedio del 28% de los 410 municipios evaluados. Aunque ninguna de las secciones supera el 50%, existen áreas cuyos resultados merecen especial atención.

    El primer problema detectado es que en los portales de internet oficiales solo están  disponibles el 58% de los presupuestos de egresos y el 73% de las leyes de ingresos municipales. Este es un gran obstáculo para una buena programación de las finanzas públicas municipales, pues los instrumentos que permiten conocer información mínima del origen, destino y manejo de recursos públicos dejan de estar al alcance de los funcionarios y de la ciudadanía. Además, tales porcentajes ponen sobre la mesa la omisión de sus responsabilidades como sujetos obligados de las leyes de transparencia y acceso a la información, así como la inobservancia a la Ley General de Contabilidad Gubernamental.

    La peor presupuestación se encontró en aspectos relacionados con los Tabuladores y Plazas de las administraciones municipales con un promedio de cumplimiento de 16%. Dicha sección nos permite conocer los salarios de los servidores públicos, el número de personas que trabajan en el ayuntamiento y los recursos destinados a pensiones y prestaciones sindicales. Estos criterios tienen que ver con el concepto de servicios personales, que son las remuneraciones del personal al servicio del municipio. El IIPM 2014 señala, de acuerdo a datos del INEGI, que del año 2000 a 2012 el crecimiento de los servicios personales fue de 211% para 366 municipios, cifra que no tiene justificación y genera desconfianza de la ciudadanía en los gobiernos municipales. De acuerdo con el Informe País Sobre la Calidad de la Ciudadanía, la confianza en los municipios ronda apenas el 30%.

    Otro aspecto relevante para el ámbito municipal es la policía. Actualmente se debate si el municipio debe continuar a cargo de la seguridad pública en las demarcaciones o por el contrario, la función de seguridad debe trasladarse a los gobiernos estatales. Al respecto, el Índice incluye cuatro variables sobre la situación de los recursos asignados a la policía: tabulador de salarios, desglose e empleados de confianza y base en la policía, número de plazas y distinción de la plantilla policial estatal y municipal. La calificación de este rubro no llega a 15%. Contar con estos datos no solo significa garantizar la transparencia, sino también proporcionar información útil para la ejecución y eventualmente la planeación de recursos que permitan a los municipios contar con una mejor capacidad de respuesta.

    Finalmente, la sección del IIPM que evalúa los aspectos relacionados con las Obligaciones Financieras considera información sobre las condiciones de contratación y principales características de la deuda pública contratada. Los municipios evaluados únicamente cumplieron con el 19%. Los criterios menos observados se refieren a que menos de un 10% de los municipios informan sobre las garantías otorgadas por la deuda contratada, el número de créditos concretados, el tipo de instrumento de contratación de la deuda, las tasas de contratación y sus plazos. De acuerdo a información de la SHCP, de 2008 a 2014 la deuda pública municipal tuvo un crecimiento de  89% [2] para situar su saldo en casi 55 mil millones de pesos corrientes.

    Gráfica Deuda Central Municipal

     

     

    Ante el crecimiento desmedido y la falta de responsabilidad en la contratación de deuda de estados y municipios, el Congreso de la Unión aprobó una reforma constitucional en materia de Disciplina Financiera, encaminada a ordenar y sujetar la contratación de este tipo de deuda a la aprobación de los congresos locales y al cumplimiento de principios que aseguren la estabilidad de las finanzas públicas y del sistema financiero subnacional. Asimismo, la reforma faculta al Congreso de la Unión a la expedición de una ley general en materia de deuda pública y de responsabilidad hacendaria. De este modo, los municipios tendrán algunos candados para contratar empréstitos, pues deberán cumplir con las condiciones y restricciones establecidas.

    Consideraciones Finales

    De acuerdo con la OCDE, mientras los municipios generan 2.9% de los ingresos totales del país, gastan el 8.3% [3], y la recaudación del predial significa apenas un 0.13% como porcentaje del PIB [4], contrario al 1% del promedio de la OCDE. Asimismo, 70% de los ingresos municipales corresponden a las transferencias federales y estatales [5]. Es decir, los municipios no están generado los recursos necesarios para su gestión, dependen económicamente de la Federación, de los gobiernos estatales y del financiamiento.

    En este contexto, los municipios y las delegaciones se enfrentan a dos retos importantes para sanear sus finanzas: no dejar pasar más tiempo en la aplicación de la normatividad de contabilidad gubernamental y transparencia presupuestal, así como contar con un mapa financiero adecuado. Es decir, una programación que identifique los ingresos, los gastos y la pertinencia de cada uno de ellos para lograr el desarrollo económico y social.

    Para evitar una mala programación en los municipios es indispensable saber cuánto, cómo y en qué se gasta el dinero público. Esta información permitirá tener un punto de referencia sobre lo planeado y lo ejecutado. Los presupuestos y leyes de ingresos son instrumentos que permiten proveer de los elementos necesarios a las administraciones públicas para dirigir y encaminar los recursos públicos, de forma que cada peso que se gaste tenga un impacto en la calidad de vida de los ciudadanos.

    En este sentido, el Índice de Información Presupuestal Municipal no es únicamente la evaluación de información presupuestal, sino también el punto de referencia para las mejores prácticas en la calidad de programación y presupuestación de las finanzas públicas, por lo que representa información oportuna y útil para los municipios y delegaciones.

    Una democracia competitiva debe proveer elementos que permitan tener un diagnóstico de los problemas que la aquejan y al mismo tiempo la disposición de resolverlos. Atender el problema de la opacidad y falta de armonización en las finanzas públicas es indispensable para realizar las acciones, proyectos, programas e inversiones en beneficio de los ciudadanos.

    [1] El presupuesto de egresos de 2014 del municipio de Tijuana no se encontró publicado en los diferentes portales; sin embargo, con el presupuesto que tuvo en 2013 habría sido el 4° municipio con mayor presupuesto en el IIPM 2014.

    [2] SHCP. Indicadores de deuda subnacional y afectación de participaciones.

    [3] OCDE (2014). Fiscal decentralisation database.

    [4] OCDE. Revenue Statistics.

    [5] INEGI. Estadísticas de finanzas públicas estatales y municipales. (Datos al 2012)

    Publicado por Central Municipal 

    05-05-2015

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