Inicio | Un diseño fiscal más equitativo es una buena idea

  • Un diseño fiscal más equitativo es una buena idea

    Autor: Ana Laura Martínez

    Ana Laura Martínez

    Ana Laura Martínez | @MrsIgualdad 

    Manuel J. Molano

    Manuel J. Molano | @MJMolano

    Luis Mauricio Torres

    Luis Mauricio Torres @MauAlcocer 

     

     

     

    En días pasados, se publicó en Animal Político el artículo titulado “Populismo fiscal ataca de nuevo” del blog Democracia Deliberada, el cual presenta una crítica a la propuesta hecha por el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) de eliminar el pago del impuesto sobre la renta (ISR) a los trabajadores formales que hoy ganan menos de 10 mil 298 pesos mensuales. El argumento principal del artículo es que el hacerlo debilitaría la base fiscal que “tanto nos ha costado construir”. Se indica también que lo que en realidad necesita México es subir el salario mínimo. Aquí presentamos una respuesta.

    No confundir la propuesta del IMCO con otras propuestas

    En primer lugar es importante mencionar que el IMCO en ningún momento expone en esta propuesta generalizar el IVA ni alguna otra reforma que implique un aumento en las tasas impositivas. Las propuestas presentadas por cualquier otra organización política o empresarial que utilizan como base las ideas del IMCO no necesariamente reflejan el punto de vista de esta institución. Las propuestas adicionales de Coparmex pertenecen a ese organismo y las propuestas de Margarita Zavala son suyas. De esta manera, nos limitaremos a hablar del 85 % restante del texto que sí se refiere a la propuesta hecha por el IMCO.

    Recaudar más, ¿para qué?

    En Democracia Deliberada (DD) nos recuerdan que en México, el total de los impuestos recaudados al año representan menos del 20 % del PIB y argumentan que es poco en comparación con otros países de un nivel de desarrollo similar al nuestro. Hay que recordar que la recaudación fiscal es un instrumento de política pública que no es un fin en sí mismo. Los ingresos del gobierno deben destinarse a generar desarrollo y aumentar las capacidades institucionales para hacer valer derechos, ejercer justicia y ofrecer seguridad.

    Restarle a la recaudación actual 3 % no es debilitar al Estado. El Estado mexicano no se encuentra en un momento de crisis fiscal. Los ingresos tributarios reportados por el SAT han crecido a una tasa de 12 % año con año en promedio desde 2005. En comparación con 2012, en 2013 esa recaudación aumentó 19 %, el siguiente año 16 % y 31 % en 2015. Por otra parte, los excedentes tributarios totales del SAT fueron 387 mil 445 millones de pesos en 2015 y 308 mil 749 en 2016. Los remanentes de Banco de México que terminan en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) han alcanzado niveles históricos. En 2016 el remanente ascendió a 321 mil 653 millones de pesos y en 2015, 239 mil 094 millones de pesos. En contraste, con datos de Banco de México, la deuda ha incrementado en 20 puntos porcentuales como proporción del PIB durante los últimos 10 años y la inversión pública ha caído de 6 % a 3 % desde 2008. Todo esto no se ha visto reflejado ni en mejores instituciones ni en más desarrollo. Sin embargo sí hemos visto un deterioro de la rendición de cuentas del gasto público y casos alarmantes de corrupción.

    Efectivamente, retirar 3 % de las arcas del gobierno equivale al financiamiento anual de Prospera y no es sostenible financiar ese déficit únicamente con exceso de recaudación. Sin embargo, reducir impuestos a los trabajadores formales que menos ganan no meterá en aprietos al gobierno, pero sí forzará a una evaluación más minuciosa de en qué se debe gastar y en qué se está tirando el dinero del contribuyente. En el presupuesto de egresos existen gastos innecesarios. Tan solo en 2016 se gastaron más de 10.8 mmdp en publicidad oficial, los fondos opacos del ramo 23 del presupuesto que rebasan los 100 mmdp y escándalos de corrupción como la Estafa Maestra y desvíos de Javier Duarte representan hasta 7.7 mmdp y 60 mmdp de acuerdo con datos de la Auditoría Superior de la Federación (ASF), respectivamente.

    En el IMCO creemos que se deben fortalecer los mecanismos de recaudación (y con ello también los de rendición de cuentas), pero no estamos de acuerdo en hacerlo a costa de incrementar los costos laborales a los trabajadores formales. Queremos fortalecer el ingreso de las familias, su capacidad de consumo y el mercado interno sin restar competitividad, y sí mejorando el gasto público.

    Disminuir presión fiscal, no aumentarla

    Dicho lo anterior, si bien, un análisis comparativo del esquema del ISR a asalariados en Latinoamérica (ver gráfica 1) muestra que hay espacio para fijar tasas diferenciadas para los que más ganan[1], en el IMCO estamos convencidos de que el momento actual caracterizado por alta incertidumbre en torno a la renegociación y posible terminación del TLCAN, un entorno de alta inflación y depreciación de la moneda no es el momento ideal para aumentar impuestos a los mexicanos que ya están en el sistema formal. No sólo eso. Nos parece un acto insensible argumentar que el gobierno necesita ampliar la base fiscal y fortalecer la recaudación con el bajo nivel de transparencia y rendición de cuentas que han mostrado las instituciones mexicanas en años recientes.

    Gráfica 1: Distribución de las cargas fiscales de ISR según decil de ingreso

    Fuente: IMCO con datos del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT).

    Por otra parte, aunque en papel el esquema del ISR a asalariados es altamente progresivo al ser los deciles 8, 9 y 10 los que cargan más del 80 % del costo impositivo, este hecho es en realidad una prueba del mal diseño del impuesto y de los incentivos que genera a la informalidad en los primeros deciles. En México, el salario promedio, según la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE), es 6 mil 500 pesos mensuales. El 74 % de los trabajadores formales de menores ingresos (del total de inscritos en el IMSS e ISSSTE) sólo cubren el 11.5 % de la recaudación del ISR a asalariados. La evidencia apunta a una dificultad del trabajador promedio para sortear los obstáculos que artificialmente hemos puesto en el mercado formal y de la consecuente evasión fiscal.

    De 2012 a 2016, el SAT logró casi duplicar la recaudación del ISR al aumentar de 759 mil millones de pesos a 1,427 mil millones de pesos, según datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP)[2]. Por muchos años nuestra preocupación principal era la baja capacidad del Estado mexicano para cobrar impuestos, pero hemos mejorado mucho en la materia. Sin embargo, el 56 % de la población se mantiene en la informalidad. Es momento de incluir a más mexicanos en el contrato social que se fortalece con regímenes fiscales incluyentes en donde la mayoría pague lo que puede (equidad vertical).

    Más allá del salario mínimo

    Probablemente la crítica más fuerte de los deliberados es calificar de populista la reforma propuesta por el IMCO. En DD no únicamente piensan que la propuesta del IMCO es populista, sino del tipo de populismo impulsado por Donald Trump. Existen dos explicaciones: o en DD no entendieron el tipo de política que se propone o no entendieron las propuestas del señor Trump. En ningún momento se beneficia a la clase alta (pero tampoco se les perjudica), ni se hacen recortes en tasas para empresas. Nos parece irresponsable utilizar a una figura como la del presidente de los Estados Unidos para calificar, sin más análisis, una propuesta que no tiene comparación.

    En esta línea, el colectivo argumenta que el verdadero camino para beneficiar a los trabajadores que menos ganan es el aumento al salario mínimo (SM). En el IMCO estamos convencidos que incrementar el salario mínimo no es la única manera de aumentar los ingresos de los trabajadores formales. Decretar un SM más alto en ley beneficiaría a poco más de medio millón de personas que, por cierto, pagan ISR (comparado con los 15.5 millones que alcanzaría la propuesta de IMCO). El aumento al SM impactará a muy pocas personas y no necesariamente mejorará las condiciones de vida general de los trabajadores formales de manera escalonada. Al final, lo que importa es regresarle a las familias parte del ingreso que han perdido a causa de un diseño fiscal que no toma en cuenta la inflación. Al parecer, para DD, si el ingreso no aumenta por la vía del SM, entonces no es un aumento legítimo del ingreso.

    Independientemente del método utilizado para que el salario suba, lo cierto es que al subirlo y no actualizar las tablas de tasa incremental para los niveles salariales, se está gravando con una tasa cada vez más alta a trabajadores cada vez más pobres en términos de poder adquisitivo. El IMCO propone que las tablas del ISR se actualicen con inflación todos los años, sin importar si la inflación fue del 1 % o del 10 %. Abogar en contra de esto es creer que hay que subirle los impuestos a los más pobres cada año. Aparentemente, los colegas de DD deliberan mucho sobre democracia, pero poco sobre economía.

    En la presentación de la reforma del IMCO argumentamos la debilidad del debate en torno al salario mínimo por al menos dos razones. En primer lugar es sospechoso que los políticos se suban al barco del debate a favor de aumentar el salario mínimo sin comprometer recursos públicos. Es muy fácil (y absolutamente populista) decir que el salario es muy bajo y que debe de subir por decreto. Al contrario, la propuesta del IMCO parte de coincidir en el diagnóstico en torno a la necesidad de un aumento del poder adquisitivo de los trabajadores que menos ganan, pero compromete recursos públicos para hacerlo. De implementarse nuestra propuesta, aumentaría entre 5 % y 11 % el salario de los trabajadores que ganan hasta 10 mil 298 pesos, sin afectar la finanzas de las empresas ni la competitividad del sector formal.

    En segundo lugar, es interesante que se crea que un aumento por decreto del salario mínimo va a aumentar el ingreso de los trabajadores más pobres siendo que la mayoría, como ya mencionamos, se encuentran hoy excluidos de la formalidad por el mismo diseño fiscal y de seguridad social que tenemos. Nuevamente, es fácil proponer que aumente el salario por decreto, pero no queda muy claro cómo puede el gobierno hacer cumplir la medida en el sector informal.

    Más aún, los argumentos de los anónimos demócratas deliberados respecto al salario omiten un punto fundamental: los salarios de los trabajadores más pobres en México dependen en buena medida de los salarios en China, Vietnam, Centroamérica, Sudamérica, y el Caribe. El salario final que perciben las personas no lo decide el Estado: lo deciden los mercados donde competimos. El tipo de trabajo que hacemos en México y las cosas que producimos para la exportación se parece mucho a lo que producen estos países, y en consecuencia los salarios en México se parecen mucho a los de esos países. El salario en China ha sido más alto durante algunos años (aunque la evidencia estadística granular de qué salarios y en qué ocupaciones es difícil de obtener). La explicación para el ascenso vertiginoso del salario en China tiene que ver con la saturación de inversiones en China, el espectacular crecimiento de esa economía y la apreciación del Renminbi. En nuestro caso, la abismal caída del salario tiene que ver con los fenómenos exactamente inversos. Sin embargo, ajustando por paridad de poder de compra, el salario en la manufactura[3] en México se parece al de China (entre 2.5 y 3.5 dólares por hora). Coincidimos con los DD (doble “D”, pero triplemente anónimos) en que es importante que la gente gane más en México, pero esto depende de políticas educativas, de capital humano y de mercado laboral exitosas, no de negociaciones sindicales, comerciales o de salario mínimo.

    Una crítica más interesante es la que hace sobre la excepción total y su impacto en el contrato social. Si bien los ciudadanos se forman justamente al pagar impuestos y corresponsabilizarse por el gasto público, el estado actual en donde la informalidad está altamente ligada con el quintil de ingreso al que pertenece una persona (según datos del Banco Interamericano de Desarrollo BID[4], la probabilidad de ser informal para los primeros dos quintiles es 88 % y 70 % respectivamente, contra 46 % y 32 % para el cuarto y quinto quintil). Esto nos habla de las altas barreras que hemos impuesto a los mexicanos de menores ingresos para cruzar el muro de la informalidad.

    Ser formal implica un premio, e informal un castigo, en términos salariales y de bienestar. El ISR de asalariados no recauda (el 70 % más pobre de los hogares aporta apenas el 8 % de la recaudación), pero sí distorsiona (la probabilidad de ser informal es mayor si eres pobre). No logra que la mayoría de los trabajadores paguemos la seguridad social, pero sí disuade a patrones de todos los tamaños, especialmente en empresas pequeñas, de contratar a las personas bajo un contrato escrito, formal y que cumpla con la Ley Federal del Trabajo. México tiene un nivel de informalidad de asalariados que no corresponde con el nivel de desarrollo del país, ni con el ingreso per cápita.

    Los señores de la D al cuadrado (denominación arbitraria por no poder llamarlos por su nombre y apellido) dicen que la propuesta del IMCO destruye la posibilidad de ampliar la base fiscal. Esto es absolutamente falso. Si hacemos menos costoso para las empresas apuntar el nombre, el RFC, la CURP y el NSS de trabajadores que hoy son informales, en una nómina formal, estamos haciendo exactamente lo contrario de lo que se nos acusa: estamos incluyendo a informales en la economía formal, y permitiéndole a ellos y a sus patrones concentrarse en pagar la seguridad social y las contribuciones de la AFORE, en lugar de otorgar los recursos al Estado mexicano para preguntar qué se les ocurrió hacer con ellos.

    Gráfica 2: Asalariados cotizantes a la seguridad social (en porcentaje del total de asalariados), por quintil de ingreso, México 2014

    Fuente: Elaboración IMCO con datos del BID “Sistema de Información de Mercados Laborales y de Seguridad Social (SIMS)” (junio 2016).

    El exentar a las personas que ganan hasta 10 mil 298 pesos al mes no significa que las borremos de la base de datos del SAT. Al contrario, la idea es generar incentivos que permitan incluir a más mexicanos en ese rango de ingreso al sistema fiscal, el mismo concepto por el cual se ha mantenido el subsidio al empleo, de forma que conforme transiten a mayores ingresos, dichos trabajadores ya sean visibles para el SAT. En la mayoría de los países del mundo se empieza a cobrar impuestos a quienes ganan más del PIB per cápita. Como lo muestra la tabla 1, México les cobra a estos trabajadores mucho antes, generando un sistema inequitativo e ineficiente.

    Tabla 1: Tasas mínimas y máximas ISR según ingreso promedio

    Fuente: Elaboración IMCO con datos del BID 2013.

    Un último punto tiene que ver con la fallida lucha del Estado mexicano en contra de la desigualdad, suponiendo que existe tal lucha. Aunque es el segundo país más desigual de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y consistentemente uno de los 25 países más desiguales del mundo, México no tiene una política pública de combate a la desigualdad. En el resto de los países de la OCDE, la política fiscal y de gasto público son herramientas poderosas para combatir la desigualdad. En general, las economías de mercado tienden a generar una distribución desigual del ingreso. El Estado debe contrarrestar esa tendencia con los impuestos y el gasto público. En México simplemente hemos renunciado al poder de dichas herramientas al grado de que el Gini —una medida de la desigualdad, antes y después de impuestos y transferencias— tan sólo cambia de 0.48 a 0.46 cuando el resto de los países de la OCDE (sin Chile) logra reducirla en 0.17 puntos de 0.48 a 0.31[5]. Esto nos habla de la incapacidad del Estado para disminuir los problemas de desigualdad en el país, y el potencial de disminuir la carga fiscal para los trabajadores en los mercados regulados.

    Adicionalmente, en el IMCO hemos planteado con anterioridad que no hay mejor política para combatir la pobreza y aumentar el bienestar de los mexicanos que la creación de empleos bien remunerados y formales con todos los privilegios de la ley. A juzgar por los últimos datos de pobreza del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL), la política social y el gasto público, en general, han alcanzado ya su límite. Aunque hemos reducido de forma considerable las carencias, —a excepción del acceso a la seguridad social, la carencia más común entre los mexicanos pobres— la pobreza por ingreso se ha mantenido muy estable y con una alta dependencia a los altibajos de la economía. El secretario de Desarrollo Social no es ni será capaz de diseñar políticas que realmente combatan la pobreza sin la ayuda de cambios en el mercado laboral, que de una vez por todas promuevan una economía incluyente en donde logremos ensanchar las puertas de entrada a la formalidad.

    Si a la autoridad hacendaria le preocupa mucho la medida, como parece preocupar a los ínclitos colegas que dicen deliberar sobre la democracia, hay una solución para su preocupación. México tiene una crisis de pensiones espantosa. Ni de cerca los trabajadores formales estamos ahorrando lo suficiente para el retiro. Una opción que manifestamos es que en lugar de entregar dinero efectivo al trabajador, los recursos que no entrarían en las arcas hacendarias podrían destinarse a duplicar el ahorro en la AFORE de los trabajadores. De esa manera, se reducen los riesgos de pobreza en vejez de los trabajadores que empezaron a cotizar en el sistema individualizado, y se reducen las preocupaciones del fisco en el futuro por un rescate de nuestros conciudadanos con el gasto público.

    Parafraseando a Barack Obama, hay de populismos a populismos. El que Democracia Deliberada califica como populismo fiscal implica en realidad un compromiso por parte del gobierno para generar un sistema fiscal más equitativo que fortalezca el contrato social y le permita el acceso a la formalidad a millones de mexicanos que hoy se encuentran excluidos de sus beneficios.

    [1] Ver: Campos, Raymundo, Emanuel Chávez y Gerardo Esquivel. Los Ingresos Altos, la Tributación Óptima y la Recaudación Posible, Premio Nacional de Finanzas Públicas, 2014.

    [2] SHCP, Informe Tributario y de Gestión SAT 2012 – 2016.

    [3] Disponible aquí y aquí.

    [4] Elaboración IMCO con datos del BID “Sistema de Información de Mercados Laborales y de Seguridad Social (SIMS)” (junio 2016).

    [5] Max Roser y Esteban Ortiz-Ospina, 2017 – Income Inequality. Publicado en líneaOurWorldInData.org.

    Publicado por Animal Político
    30-10-2017

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