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Abundancia mal administrada

El 2008 será el nuevo año de la administración de la abundancia. Nunca antes en la historia de México la Hacienda Pública había tenido tantos recursos como el día de hoy. El 12 de noviembre del año pasado, los diputados aprobaron el Presupuesto de Egresos de la Federación con un precio estimado de 49 dólares por barril. El pronóstico fue muy conservador; para fines de junio la mezcla mexicana por barril alcanzaba los 116 dólares. La recaudación fiscal también muestra un comportamiento más favorable de lo esperado. El nuevo Impuesto Especial a Tasa Única (IETU) ha recolectado un 18 por ciento por encima de lo esperado en la Ley de Ingresos.

Para ilustrar la prosperidad de los años de vacas gordas basta hacer un sencillo ejercicio aritmético: dividir en partes iguales el dinero del Presupuesto de Egresos de la Federación entre toda la población mexicana. En el año 2000, a cada hombre, mujer y niño nos hubiera tocado un cheque de 15 mil 912 pesos. Como muestra la gráfica 1, durante los últimos ocho años el valor de ese cheque ha crecido de forma constante. Gracias al aumento en el precio del petróleo y a un incremento importante en la recaudación de impuestos, el presupuesto federal per cápita llegó en 2008 a los 22 mil 371 pesos. Si consideramos la inflación, esto significa un crecimiento real del 40 por ciento. Por cada peso que tenían las arcas públicas en el año 2000, hoy tienen un peso y 40 centavos (gráfica 1).

  • ¿Quién administra la bonanza?

La gráfica 2 nos muestra de manera resumida la historia de la descentralización del presupuesto. En 1990 el gobierno federal concentraba el 66 por ciento del gasto público. En aquellos tiempos, el presidente de la República decidía cómo, cuándo y dónde se gastaban los recursos del presupuesto. La asignación discrecional del gasto en estados y municipios era una de las prerrogativas del viejo presidencialismo mexicano. Gracias a la descentralización se diseñaron fórmulas y criterios claros para que cada gobierno estatal conociera los montos de las transferencias del presupuesto federal. La descentralización del gasto erosionó los cimientos financieros del antiguo presidencialismo. Para 2006, el gobierno federal sólo controlaba el 43 por ciento del gasto programable. Este abundante caudal de fondos otorgó una enorme capacidad financiera a gobernadores y presidentes municipales. Los mandatarios locales ganaron independencia política y autonomía presupuestal para ejercer los recursos (gráfica 2).

Ahora son los gobernadores y presidentes municipales quienes deciden cómo, cuándo y dónde se utiliza el dinero público. Durante el siglo XX, el presidente de México tenía una amplia capacidad de movilizar a sus clientelas políticas con los generosos acicates del presupuesto. Ahora vivimos la descentralización del clientelismo. Los mandatarios estatales y los ayuntamientos tienen la discrecionalidad para proveer de favores y empleos con el gasto público. De acuerdo con datos del INEGI, entre 2001 y 2006 el gasto en servicios personales -el eufemismo que se utiliza para definir salarios, prestaciones y pensiones de la burocracia- creció un 34 por ciento en los estados. En esos años el gasto a nivel estatal aumentó en un 43 por ciento. Cuando crecen las transferencias para los estados, también crece la rebanada para las burocracias locales. En los ayuntamientos la situación es aún más preocupante, el crecimiento del gasto total municipal aumentó en 53 por ciento en el mismo periodo (2001-2006), pero los gastos en burocracia crecieron en un 69 por ciento (gráfica 3).

No es posible saber si este crecimiento se debe a salarios más altos, a la contratación de más personal o a la combinación de ambos factores. En México, en el año 2008, no existen datos confiables sobre el número de personas que trabajan en los gobiernos estatales y municipales. Ni la Secretaría de la Función Pública, encargada del servicio civil de carrera, ni la SHCP tienen una cifra aproximada para medir el tamaño de las burocracias estatales. La Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE) del INEGI tiene una categoría para cuantificar a las personas que trabajan en el gobierno, pero los datos no distinguen si estos empleados públicos laboran a nivel federal, estatal o municipal. En su presupuesto anual de 2008, sólo ocho entidades de la República presentan un tabulador de plazas sobre el número de personas que trabajan en los gobiernos estatales. Sobre el resto de las 24 entidades estamos a ciegas. Sobre las burocracias municipales en el año 2000, el Programa especial para un auténtico federalismo contabilizaba 487 mil personas que trabajaban en los ayuntamientos. Desde que ese dato se hizo público, el costo de la nómina municipal ha crecido un 80 por ciento en términos reales. Hoy no hay información disponible y actualizada que permita armar el rompecabezas del empleo público en estados y municipios.

  • La descentralización del clientelismo

Con datos del INEGI sobre las finanzas públicas municipales y estatales es posible realizar una comparación sobre la tendencia en dos rubros claves del gasto público: servicios personales y obra pública. De acuerdo con la definición del INEGI, el gasto en obra pública son las asignaciones para la creación de infraestructura física que contribuyen a la formación de capital en el país. No todo gasto en infraestructura es benéfico para el desarrollo, ni todo gasto corriente es un desperdicio de recursos. Se puede construir una carretera que no va a ningún lado o un puerto al que no llega ningún barco. Asimismo, el gasto en nómina incluye los salarios de médicos, enfermeras y maestros que brindan servicios fundamentales para la población mexicana. Sin embargo, un crecimiento desmedido de la nómina estatal genera compromisos de largo plazo sobre las finanzas públicas. Los asalariados de hoy serán los pensionados de mañana. En la gráfica 4 se muestra una comparación del porcentaje de crecimiento del gasto en servicios personales y obra pública entre 2000 y 2006. En promedio, el costo de la nómina estatal creció en 61 por ciento en el periodo de seis años.

De acuerdo con información del INEGI, el caso más dramático es Tabasco, donde el costo de la nómina estatal se multiplicó por seis entre 2000 y 2006. En Yucatán, durante el mandato del panista Patricio Patrón, el presupuesto de la burocracia se multiplicó por tres. En Tamaulipas y Chihuahua se duplicaron los costos de salarios, prestaciones y pensiones. Una hipótesis de esta investigación es que el objetivo de aumentar el gasto en burocracia es crear una base de apoyo electoral al servicio del partido del gobernador en turno. Desde el año 2000 hasta 2008 han ocurrido en México 40 elecciones para gobernador y 2 para jefe de Gobierno de la Ciudad de México. De estos 42 comicios, en 31 ocasiones el partido del gobernador se logró reelegir en el poder. La posibilidad de que un partido de oposición gane una elección a gobernador es de una en cuatro.

  • Tabasco: un desastre de causas presupuestales

El problema más serio es que la explosión del gasto en servicios personales ha venido acompañado de una caída o desaceleración en los fondos catalogados por el INEGI como obra pública. En Tabasco, la inversión de obra pública cayó un 95 por ciento entre 2000 y 2006. La inversión en infraestructura es fundamental para el desarrollo humano y el crecimiento económico. El año pasado, tras las inundaciones más serias de la historia de tabasco, el gobierno federal, con apoyo del Congreso, autorizó 2 mil 18 millones de pesos para apoyar el Plan Hídrico Integral de Tabasco, que busca prevenir el riesgo de nuevas inundaciones. Si Tabasco hubiera detenido el crecimiento de sus gastos en burocracia en el año 2002, habría tenido recursos suficientes para cubrir los costos del Plan Hídrico antes de que ocurrieran las inundaciones a fines del 2007. Según los datos del INEGI, si Tabasco hubiera reducido en 3 por ciento sus gastos de nómina del año 2006 esto hubiera permitido un aumento de más del 200 por ciento en su inversión en infraestructura.

Existe la posibilidad de que los estados no reporten todo su gasto de infraestructura dentro de la categoría de obras públicas. Sin embargo, el INEGI depende de la información y los datos que le proporcionan las entidades. Cualquier error en las cifras es consecuencia de la falta de categorías claras para que los estados expliquen cómo y en qué se gastan los recursos públicos (gráfica 5).

Las arcas de los tres niveles de gobierno han pasado por un generoso periodo de bonanza. Buena parte de esos recursos se ha dedicado a multiplicar el gasto corriente, en perjuicio del gasto en inversión productiva. ¿Qué ocurrirá cuando se acabe el bono petrolero que permitió la juerga presupuestal de los últimos tiempos? Nuestra súbita prosperidad no creó las bases para la competitividad y el crecimiento económico de largo plazo. Nuestro país confundió los años de abundancia con el resto de la eternidad. Ni en la historia económica de México, ni en la Biblia, los años de vacas gordas duraron para siempre.

Juan E. Pardinas es consultor del Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) y Ruy Manrique es analista del IMCO.

  • Gráfica 1

De 2000 a la fecha es notable el crecimiento del presupuesto con que cuenta la Federación y del presupuesto per cápita. Si se dividiera el presupuesto federal en partes iguales entre toda la población, a cada mexicano le correspondería al año:

Cifras en pesos.

2000 15,912
2002 17,053
2004 17,228
2006 19,071
2008 22,371
FUENTE: Presupuesto de Egresos de la Federación e INEGI.

  • Gráfica 2

Gasto público total por nivel de gobierno.
Estados y municipios

1990 34%
2006 57%

Gobierno federal

1990 66%
2006 43%

  • Gráfica 3

Crecimiento real acumulado del gasto público en estados y municipios.

                                2001                         2006
Egresos estatales             3                                 43
Egresos municipales             15                                 53
Gasto estatal en nómina         8                                 34
Gasto municipal en nómina     20%                            69%

  • Gráfica 4

Entre el año 2000 y el 2006 el gasto en nómina aumentó en 28 entidades, destacando Tabasco, Yucatán y Chihuahua con incrementos de más del 100 por ciento.
El gasto en obra pública creció en 29 entidades y disminuyó en Tabasco, Yucatán y Quintana Roo.

Datos en porcentaje

                      Obras Públicas y acciones sociales       Servicios Personales
Tabasco                           -95                               534
Yucatán                           -78                               243
Chihuahua                           133                                 101
Tamaulipas                       73                                 10
Guerrero                           61                                 75
Quintana Roo                     -10                               68
Nayarit                           71                               65
Colima                           75                               60
Zacatecas                           15                               56
Baja California                       8                                 55
México                           21                                 54
San Luis Potosí                       52                               51
BCS                                 802                               50
Campeche                           57                               44
Veracruz                           215                                 44
Michoacán                           57                                 44
Querétaro                           218                             43
Durango                           40                               43
Sinaloa                           308                                 35
Tlaxcala                           51                                 35
Puebla                           113                                 34
Sonora                           135                                 34
Jalisco                           140                                 34
Oaxaca                           622                                 32
Morelos                           117                                 31
Aguascalientes                       24                                 29
Coahuila                           78                               26
Distrito Federal                       4                                 24
Hidalgo                             8                                 -9
Nuevo León                     122                                 -31
Guanajuato                     248                                 -37
Chiapas                           101                                 -39
FUENTE: INEGI

http://www.inegi.gob.mx/inegi/default.aspx?s=est&c=10961

  • Gráfica 5

Tabasco es el caso más grave de despilfarro.

Cifras en millones de pesos.

                          1989       97         06
Gasto en nómina   1,613     5,411     10,770
Gasto en obra         1,384       288         155

FUENTE: INEGI