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Artículos transitorios

Recientemente, he participado en un par de seminarios organizados para facilitar la identificación y discusión de propuestas para ser incorporadas a la legislación secundaria del sector de energía. Estas discusiones han girado en torno a la definición de las funciones, facultades y responsabilidades de las instituciones que supervisarán el funcionamiento y desempeño del sector. La mayoría de los expertos que han participado en estas discusiones temen que en las nuevas normas haya huecos e indefiniciones que perjudiquen el desarrollo del mercado de energía emergente.
Tienen razón de estar preocupados. Las bases jurídicas de varias reformas previas resultaron ser menos firmes de lo que hubiera sido deseable. De hecho, no conozco un solo caso en el cual los resultados obtenidos hayan sido exactamente los deseados. En algunos casos (v.gr., la apertura del sector ferrocarrilero y la concesión de aeropuertos), los problemas de hoy se deben a fallas en la redacción de las leyes y títulos de concesión. En otros casos, las fallas fueron intrínsecas al proceso de negociación y conciliación de intereses que invariablemente acompaña esto tipo de transformaciones.

La economía política aplicada no es una ciencia exacta, pero tampoco es un ejercicio totalmente improvisado. Se tiene que transitar del plato a la boca. Una propuesta de ley perfecta en su estructura jurídica puede resultar políticamente inviable si no se introducen cambios que suavicen sus condiciones o modifiquen los términos de su implantación. El problema en estos casos no tiene que ver con impericias técnicas de los legisladores proponentes, sino con el hecho de que estas reformas se tienen que negociar con terceros que tienen intereses. Las leyes secundarias para los mercados de energía están expuestas a riesgos de esta naturaleza.

En casos como estos es fundamental saber distinguir entre lo deseable y lo indispensable. Un diseño normativo excelente, pero ajeno de la realidad política y económica del sector está condenado al fracaso; mientras que un marco normativo que acabe privilegiando excesivamente los intereses de los jugadores actuales puede prolongar la existencia de condiciones indeseables.
La legislación secundaria que el sector necesita debe equilibrar tres objetivos. Primero, debe establecer un marco institucional claro, que establezca las funciones y responsabilidades de los diversos actores que regulen al sector. Para que las nuevas leyes funcionen adecuadamente, definirse claramente el papel que jugarán los diversos actores. En este contexto es vital definir pesos y contrapesos que garanticen la autonomía de los entes reguladores y la solvencia y transparencia técnica, económica y moral de las decisiones que se tomen.

La apertura del sector decepcionará a los que la promueven si las reglas del juego resultantes son tan complejas o sui generis que acaban por disuadir la participación de empresas que tengan las destrezas y el capital requerido para incorporarse al sector. Esto significa que el segundo objetivo que las nuevas normas deben cumplir es que las reglas que se establezcan sean internacionalmente competitivas. Si los legisladores sucumben a la tentación de definir condiciones económicas demasiado duras o complejas, es probable que los flujos de inversión sean decepcionantes. Las normas deben ajustarse a la máxima de "ni muy muy, ni tan tan". En esta dimensión percibo un enorme riesgo potencial.
Por último, es importante reconocer que la reforma también será juzgada como un fracaso económico y político si instrumentación significa la desaparición de Pemex o CFE. Consecuentemente, las leyes secundarias deben diseñarse tomando en consideración la vulnerabilidad económica de las dos empresas. Esto significa que el tercer objetivo a considerar es el ritmo de la apertura del sector.

Telmex estaba en una situación similar cuando se llevó a cabo su apertura. El Gobierno resolvió esta cuestión creando un modelo económico que permitiera simular el impacto de la apertura sobre las finanzas de la empresa. Las simulaciones sirvieron para determinar la duración (y trayectoria) del sistema de precios tope que se utilizó para suavizar los efectos de la apertura del sector sobre Telmex. Los precios tope sirvieron para reducir la incertidumbre de los inversionistas respecto de los ingresos de Telmex durante los primeros años de la apertura y establecieron incentivos para mejorar la competitividad de costos de la empresa. CFE y Pemex requieren que en los artículos transitorios de la nueva ley se establezca un proceso que suavice los efectos de la apertura del sector.

Todo lo anterior apunta a que el diseño institucional del sector es sólo una de las tres tareas a desarrollar. Si la apertura resulta ser exitosa, es porque se cumplieron los tres objetivos planteados.
Publicado por Periódico Reforma
27-03-2014