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Cuentas estatales:caos y opacidad

Cada entidad de la República mexicana diseña su respectivo presupuesto con métodos contables de chile, dulce y manteca. Hay estados que incluyen en su presupuesto hasta el gasto más trivial y otros que no explican el destino de cientos de millones de pesos. Algunas entidades tienen decretos presupuestales con varios tomos de tablas de datos, mientras que el presupuesto de Baja California Sur apenas se compone de un párrafo con siete renglones. El vocabulario para clasificar el gasto público cambia de un estado a otro. Las mismas partidas presupuestales tienen nombres distintos en cada entidad. Hay estados que incluyen en su presupuesto datos de su planta laboral o de los tabuladores salariales, mientras que otros omiten toda referencia a dicha información. Veintisiete entidades no informan de los montos asignados a los partidos políticos locales. Esta anarquía presupuestal, donde los 31 estados y el Distrito Federal clasifican el gasto con criterios diferentes, hace más opaco el ejercicio del dinero público.

En su presupuesto para el año 2007, el estado de Baja California incluyó el detalle de los fondos destinados para comprar los hielos y el agua pota- ble que se consumen en las oficinas del gobierno estatal. En contraste, el presupuesto de Baja California Sur no desglosa rubros elementales, como los montos asignados para el Instituto Electoral o la Comisión Estatal de Derechos Humanos.

Como consecuencia del régimen federal y de su autonomía constitucional, cada entidad establece su propia clasificación para asignar el gasto del erario.

El problema no se limita a un asunto de contabilidad, sino también al uso del idioma. El lenguaje presupuestal de las entidades es como una torre de Babel, donde nadie se pone de acuerdo para explicar quién y cómo se gasta el dinero público. En el presupuesto de Chiapas para 2008, la partida del Seguro Popular se etiqueta con el nombre de Sistema de Protección Social en Salud. Sin embargo, las asignaciones para el Seguro Popular en Sonora están ubicadas en la categoría de Recursos Federales Convenidos. En Nayarit, los fondos del programa de subsidios Alianza para el campo están clasificados con el título de Programas y Convenios, pero en Nuevo León están definidos bajo la etiqueta de Transferencias para Inversión.

Para hacer un análisis comparado de las finanzas públicas estatales es necesario contar con un diccionario para entender los significados múltiples de la jerga presupuestal. El desafío es que ese diccionario de semántica contable no existe.

La heterogeneidad contable no se refleja sólo en el significado de las palabras, sino también en la forma en que se estructuran los presupuestos. Cada decreto de presupuesto tiene un número distinto de artículos. Para 2008, el presupuesto de Aguascalientes consta de 103 artículos, pero en Baja California Sur sólo tiene uno. En un solo párrafo, el Congreso de BCS establece que el estado dispondrá de un total de 6 mil 593 millones de pesos para el presente año. No se encontró ningún documento anexo que permita conocer cómo se distribuye esta cifra entre los poderes estatales y las distintas dependencias del gobierno.

Un presupuesto con mayor número de artículos no garantiza una mayor transparencia. Sin embargo, el caso de BCS demuestra la opacidad de un presupuesto que no contiene la información mínima para conocer la distribución de los recursos públicos.

La estructura y contenido de los presupuestos cambia no sólo de una entidad a otra, sino que en un mismo estado, de un año a otro, se pueden transformar los criterios de información sobre las finanzas públicas. En el año 2007, el presupuesto de Baja California Sur incluía un anexo donde incluía el desglose de gasto de los poderes Legislativo, Judicial y 12 dependencias del Ejecutivo. Para 2008, Baja California Sur omitió esa tabla de información básica en su presupuesto. En un documento separado del presupuesto, que se encuentra en la página de internet de la Secretaría de Finanzas, aparece información sobre el gasto por programa, sin embargo dicha tabla no permite conocer qué oficina o institución tiene a su cargo el ejercicio de los recursos.

El 7 de mayo de 2008 se publicó en el Diario Oficial de la Federación una reforma constitucional que busca resolver la anarquía contable de los presupuestos de estados y municipios. La nueva redacción del Artículo 73 de la Carta Magna establece que el Congreso federal tiene facultades para expedir leyes que armonicen la información financiera de los tres niveles de gobierno. En el decreto de reforma constitucional se estableció un plazo de 12 meses para redactar y aprobar la ley secundaria que permita homogeneizar la contabilidad gubernamental. Este plazo vence en mayo del 2009. El contenido de esta legislación, que ya se discute en el Congreso, definirá el futuro de la transparencia del gasto público en México.

  • El índice IMCO

Para tener una fotografía de los presupuestos estatales antes de que se apruebe la nueva ley de armonización contable, el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) diseñó un Índice de Información Presupuestal (IIP). Este instrumento permite comparar los contenidos de los presupuestos de los 31 estados y el Distrito Federal para el año 2008. Como base para construir el Índice se identificaron las mejores prácticas de transparencia presupuestal en el país. El IIP refleja exclusivamente la información contenida dentro de los presupuestos de las entidades. Si Sinaloa desglosa las transferencias para los partidos políticos locales, ese criterio se aplicó para medir al resto de los estados; si Morelos presenta datos detallados sobre las transferencias a los gobiernos municipales se buscó la misma información en el resto de las entidades. A partir de las mejores prácticas presupuestales se diseñó un cuestionario con 42 preguntas, que sirvió como base para construir el IIP. La gráfica muestra los resultados del Índice de Información Presupuestal 2008. Los datos arrojados por el cuestionario señalan que, de acuerdo con la metodología del IMCO, durante 2008 los estados que tienen el mayor nivel de desglose de información presupuestal son: Durango, Sinaloa y Nayarit. Las entidades que presentan menos información son Guanajuato, Oaxaca y en último lugar, Baja California Sur.

  • Tabulador de plazas de la administración pública local

Apenas siete de las 32 entidades presentan en sus presupuestos un tabulador de plazas con el total de empleados de la administración pública estatal. Sólo Nayarit distingue entre el personal de base o de confianza y presenta información desglosada sobre trabajadores en activo y jubilados. Estos datos sobre el número de empleados son claves para la evolución de las finanzas públicas estatales. El gasto en salarios, prestaciones y pensiones representa uno de los principales rubros de cada presupuesto, sin embargo no existen datos precisos para conocer el número de empleados de gobierno en cada entidad de la República.

  • Tabulador salarial del magisterio

Los presupuestos no son sólo un pronóstico de cómo se va a ejercer el gasto público, sino una radiografía sobre las prioridades del gobierno y el funcionamiento de la administración pública. Sólo cinco entidades (Campeche, Chihuahua, Distrito Federal, Jalisco y Nayarit) presentan dentro de su presupuesto 2008 el tabulador salarial de los maestros estatales.

La primera imagen del recuadro de arriba es una fotografía de la página 25 del presupuesto 2008 de Campeche, donde se desglosan 11 categorías distintas para los trabajadores que laboran en los centros de desarrollo infantil y los jardines de niños de la entidad. En total, el presupuesto presenta 200 categorías distintas de empleados magisteriales (119 docentes y 81 de personal de apoyo).

El tabulador muestra que las percepciones brutas de los maestros dependen de los seis niveles en la carrera magisterial. Así, una inspectora de jardín de niños tiene un salario inicial de 17 mil pesos, pero si eleva su posición dentro del escalafón magisterial puede ejercer el mismo empleo con un sueldo superior a los 47 mil pesos. El salario inicial se puede multiplicar hasta 2.7 veces si el funcionario alcanza el Nivel E, máxima jerarquía dentro de la carrera magisterial.

No es posible comparar la situación salarial de los profesores campechanos con maestros de otras regiones del país, ya que en la enorme mayoría de las entidades los presupuestos no incluyen el tabulador de ingresos magisteriales. La Alianza por la Calidad de la Educación, aprobada en mayo pasado, busca que las mejoras salariales de los docentes dependan del progreso escolar de los alumnos y no de los mecanismos de ascenso determinados por el propio sindicato magisterial.

  • Financiamiento para partidos políticos

Hoy en México resulta muy difícil conocer el financiamiento total a los partidos políticos, ya que hay que sumar los dineros que entrega el IFE a los ocho partidos con registro nacional y los recursos que distribuyen los 32 institutos electorales a las filiales en cada estado.

Los presupuestos de 26 estados y el Distrito Federal no presentan información sobre los montos transferidos a los partidos políticos. Sinaloa es la única entidad del país donde se detallan los fondos asignados a cada uno de los partidos políticos locales. La tabla de abajo presenta las transferencias a partidos políticos en las cinco entidades que incluyen dicha información en el presupuesto.

  • Contabilidad ‘creativa’

En los presupuestos de la Federación, y la mayoría de las entidades, las cuentas pendientes por saldar se clasifican como parte de los compromisos de deuda pública. Estos montos obedecen a retrasos en los pagos a proveedores que no han recibido el total de su dinero por la venta de bienes o servicios al gobierno. Sin embargo, el estado de México clasifica sus adeudos pendientes como parte de sus ingresos. Este método de contabilidad creativa eleva artificialmente los ingresos locales y maquilla el monto real de la deuda pública.

Esta estrategia de contabilidad sería equivalente a que una persona dejara de pagar su tarjeta de crédito y asumiera que el dinero que “se ahorró” por no cumplir con su adeudo es un bono adicional a su quincena. La reforma constitucional en materia de armonización presupuestal busca evitar estos ejercicios de contabilidad creativa que disimulan la situación real de las finanzas públicas.

En cada negociación anual del Presupuesto de Egresos de la Federación, los gobernadores exigen recursos adicionales para sus entidades. Cada año, la Cámara de Diputados accede a entregarles más dinero. Sin embargo, el ejercicio de las finanzas públicas estatales aún tiene vastas áreas de opacidad. Los decretos de presupuesto deberían ser la columna vertebral de la transparencia en el ejercicio del dinero que la sociedad le entrega al gobierno. La reforma constitucional para armonizar la contabilidad de estados y municipios parece un paso en la dirección correcta.

Sin embargo, todo avance o retroceso dependerá de los contenidos de la ley secundaria. Mientras tanto, las formas de clasificar los presupuestos estatales serán tan variadas como la oferta de sabores en un puesto de tamales.

Juan E. Pardinas es consultor del Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) y Ruy Manrique es analista del IMCO.
* Esta investigación ha sido posible gracias al apoyo de la Fundación Hewlett, la embajada británica en México y la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID).
* El cuestionario para generar el índice de información presupuestal se puede consultar en https://www.imco.org.mx/finanzaspublicas

  • Índice de información presupuestal

Clasificación de los presupuestos conforme al índice diseñado por el IMCO. En una escala del 1 al 100, los valores más altos indican que se cumple con más parámetros de transparencia.

Durango         74.42
Guerrero           69.77
Nayarit           69.77
Sinaloa           69.77
Aguascalientes       67.44
Jalisco           67.44
Chihuahua           62.79
Distrito Federal       60.47
Baja California       58.14
Campeche           55.81
Morelos           55.81
Zacatecas           55.81
Chiapas           53.49
Colima           53.49
Nuevo León       53.49
Yucatán           53.49
Sonora           51.16
Coahuila           48.84
Hidalgo           48.84
México           48.84
Quintana Roo       48.84
San Luis Potosí       48.84
Tabasco           48.84
Michoacán           46.51
Puebla           46.51
Tlaxcala           46.51
Veracruz           44.19
Querétaro           41.86
Tamaulipas       41.86
Guanajuato       39.53
Oaxaca           32.56
BCS                 0

  • Botones de muestra

Los presupuestos de 2008 de Campeche y Baja California Sur presentan características que reflejan el caos y la opacidad que impera en las haciendas estatales.
Hidalgo. Miguel Osorio Chong también usó la pobreza de su estado como argumento para exigir más recursos.
En el presupuesto de Campeche puede verse cómo el salario asignado a ciertas plazas del magisterio tiene variaciones importantes. El acceso a niveles salariales más altos es manejado con absoluta discrecionalidad.
Edomex. Enrique Peña gobierna uno de los estados más ricos, pero también pidió su tajada de recursos federales.
Chiapas. La deuda social fue uno de los argumentos de Juan Sabines en su comparecencia ante la Cámara.
Aunque el portal de transparencia del gobierno de Baja California Sur ofrece información variada sobre el manejo de la cuenta pública del estado, su presupuesto de egresos se condensa en un solo artículo que no desglosa un solo rubro de gasto.
Nuevo León. Natividad González Parás fue criticado por no pedir lo suficiente para su entidad.

  • Gasto estatal en partidos políticos

Sólo en estas entidades es posible saber cuánto dan los gobiernos locales a los partidos.

Entidad           Financiamiento estatal a partidos políticos, 2008 Financiamiento estatal a partidos políticos por habitante, 2008
Aguascalientes                   $37,195,000                                               $34.1
Durango                           28,992,058                                                 18.5
San Luis Potosí                     14,754,829                                                 6.1
Sinaloa                           53,224,142                                                 18.8
Morelos                           49,984,000                                                 28.2

Fuente: Presupuestos estatales 2008 y CONAPO 2006.