II. MANEJO SUSTENTABLE DEL MEDIO AMBIENTE

¿Qué mide?

El subíndice Manejo sustentable del medio ambiente (Medio ambiente) mide qué tan responsables son las entidades federativas en el uso de sus recursos naturales, como el manejo eficiente del agua, la protección de la cobertura forestal y la generación y disposición adecuada de residuos sólidos, entre otros. Estos elementos repercuten directamente en la calidad de vida de la población y en la atracción de talento e inversión por parte de las empresas, ya que no existe una sostenibilidad económica sin sustentabilidad ambiental. El uso adecuado del capital natural y su conservación en el tiempo son fundamentales para impulsar la competitividad a nivel subnacional.

La mejor entidad (2018)

Ciudad de México

En 2018, la CDMX obtuvo el primer lugar en este subíndice, pues ocupó las primeras seis posiciones en seis de los 10 indicadores que lo integran. En tres de ellos obtuvo resultados considerablemente mayores al resto de las entidades del país: eficiencia económica del agua en la agricultura, intensidad energética de la economía y certificados “Industria Limpia” emitidos. El valor de la producción agrícola de la CDMX por hectómetro cúbico (hm³) de agua fue 25 veces mayor que la segunda mejor entidad (Baja California Sur), lo que significa que fue la más eficiente en el consumo de agua en esta actividad. Además, fue la entidad más eficiente en el uso de energía eléctrica, al requerir el menor consumo de electricidad para producir bienes y servicios (un tercio de la energía utilizada en promedio por las demás entidades para generar un millón de pesos de PIB).

También, tuvo el mayor número de empresas certificadas como “Industria Limpia” por la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (Profepa), con 87 frente a un promedio de 17. Finalmente, otro aspecto relevante a destacar es que el 99% de las viviendas en la ciudad dispuso adecuadamente de sus residuos sólidos generados, a pesar de ser la entidad que más residuos generó (574 kilogramos por habitante).

La peor entidad (2018)

Oaxaca

Aunque en 2018 fue la entidad que generó menos basura por habitante (257 kilogramos por persona), la segunda que menos energía requirió para generar bienes y servicios (9 megawatts hora por millón de pesos de PIB) y la cuarta con menor morbilidad por enfermedades respiratorias agudas (154 casos por cada mil habitantes), se ubicó en la última posición del subíndice (retrocedió una posición con respecto a 2016) al colocarse en los últimos 10 lugares de la mitad de los indicadores analizados.

En específico, fue el estado con la menor proporción de viviendas que dispusieron adecuadamente de sus residuos sólidos (58%), el segundo que recibió más recursos del Fondo de Desastres Naturales (Fonden) (906 pesos por habitante) y la quinta entidad con el menor caudal tratado de aguas residuales (0.3 litros por segundo por cada mil habitantes). De igual manera, ocupó la posición 26 en el indicador de pérdida de superficie cubierta por árboles, al reducirse en un año casi un 1% (29 mil 311 hectáreas) la cubierta arbórea de la entidad.

Resultados del subíndice (2016-2018)

Gráfica II.1 Posiciones y cambios del subíndice Medio ambiente

Nota: El tamaño de la barra corresponde a la puntuación obtenida por la entidad en el subíndice analizado.

Fuente: Elaborado por el IMCO.

Mapa II.1 Resultados por grupo de competitividad del subíndice Medio ambiente

Fuente: Elaborado por el IMCO.

Resultados por indicador (2016-2018)

Tabla II.1 Resultados generales por indicador del subíndice Medio ambiente

* El dato corresponde al valor obtenido por la mejor entidad en el indicador analizado.

** El dato corresponde al valor obtenido por la peor entidad en el indicador analizado.

Fuente: Elaborado por el IMCO.

Consulta el Anexo metodológico para mayor información sobre qué miden cada uno de los indicadores analizados en este subíndice.

Una mirada al interior del subíndice

Caudal tratado de aguas residuales

• En solo un año, Hidalgo pasó del antepenúltimo lugar al primer sitio en tratamiento de aguas residuales. En 2016, se trató en la entidad un caudal de 0.2 litros por segundo por cada mil habitantes, mismo que se incrementó más de 27 veces para alcanzar los 6.1 litros en 2017.

• En 2018, las entidades federativas trataron un promedio de 1.3 litros de aguas residuales por segundo por cada mil habitantes: un 44% más que en 2008 (0.9 litros por segundo).

Eficiencia económica del agua en la agricultura

• En 2018, el valor de la producción agrícola en la CDMX fue de 388 millones de pesos por hectómetro cúbico de agua. Esta cifra fue 22 veces superior al promedio nacional (17.7 mdp/hm³).

• Entre 2016 y 2018, Quintana Roo registró el mayor incremento en la eficiencia del uso del agua en la agricultura: en un par de años aumentó en un 83% el valor de la producción agrícola utilizando la misma cantidad de agua (pasó de 1.4 a 2.5 millones de pesos por hectómetro cúbico).

Pérdida de superficie cubierta por árboles

• En 2018, se perdieron poco más de 242 mil hectáreas de superficie cubierta por árboles en el país. Tres entidades contribuyeron con casi la mitad (49%) de las pérdidas: Chiapas (21%), Campeche (16%) y Oaxaca (12%).

• En 2018, Baja California (1.6%), Tabasco (1.4%), Chiapas (1.3%) y Veracruz (1.2%) fueron los estados que mayor cobertura arbórea perdieron como porcentaje de la superficie de sus respectivos territorios cubierta por árboles en 2010.

Intensidad energética de la economía

• De 2012 a 2018, las entidades federativas redujeron en un 25% la cantidad media de energía necesaria para producir bienes y servicios, al pasar de 16.6 a 12.5 megawatts hora por millón de pesos de PIB.

Gastos autorizados al Fonden

• En 2018, Baja California Sur fue la entidad que recibió más recursos del Fonden: mil 99 pesos por habitante, lo que representa un monto cinco veces mayor al promedio nacional (220 pesos).

• En 2018, solamente seis entidades no requirieron del apoyo del Fonden: Aguascalientes, Nuevo León, Querétaro, San Luis Potosí, Yucatán y Zacatecas.

IMCO propone

Los gobiernos estatales y el Gobierno federal comparten la responsabilidad de salvaguardar el capital ambiental a través de medidas de protección al medio ambiente. Por lo general, la Federación establece los lineamientos de la agenda ambiental, pero son los estados quienes se encargan de gestionar y ejecutar las políticas de administración de agua potable y saneamiento, calidad del aire, ordenamiento territorial y manejo forestal. Priorizar estas acciones no solo repercute en la sustentabilidad de los recursos naturales, sino que impacta directamente en la vida de las personas. Por ejemplo, el 23% de la población ha sido afectada por desastres geológicos, químicos o hidrometeorológicos en las últimas dos décadas. Además, solo 18 de las 32 entidades federativas tienen un sistema de monitoreo de la calidad del aire, mientras que menos de la mitad (15) cuentan con un programa de verificación vehicular. Respecto al manejo forestal, por cada 10 árboles que se talan, entre tres y cinco entidades lo hacen de manera ilegal. Para mejorar éstas y otras condiciones ambientales, se recomienda que las entidades federativas realicen las siguientes acciones:

Contaminación atmosférica

• Evaluar los Programas de Gestión de Calidad de Aire (ProAire) y vincularlos a las políticas de cambio climático. Los ProAire son una política pública impulsada desde 1990 con el objetivo de gestionar la calidad del aire en las ciudades, en una región geográfica determinada y en las entidades federativas mediante acciones a corto, mediano y largo plazo. Actualmente existen 37 ProAire vigentes en las regiones de las 32 entidades federativas, con una población potencialmente beneficiada de 122 millones de habitantes, equivalente al 94% de la población total. Sin embargo, los ProAire solo están diseñados con perspectiva de calidad del aire, no como una acción contra el cambio climático. Como lo planteó la evaluación estratégica del avance subnacional de la Política Nacional de Cambio Climático (PNCC)^[1] es necesario que, como parte de las acciones para mejorar la calidad del aire, se incorporen la contabilización de emisiones de gases y compuestos de efecto invernadero, así como su impacto en la salud de las personas y en los ecosistemas.

• Incorporar más redes de monitoreo y mejorar los datos del Sistema Nacional de Información de la Calidad del Aire (Sinaica). El sistema recaba, transmite y publica datos de partículas suspendidas (PM₁₀ y PM_2.5), ozono (O₃), monóxido de carbono (CO), dióxido de nitrógeno (NO₂) y dióxido de azufre (SO₂) en 18 entidades federativas. Su objetivo es evaluar la calidad del aire con base en la normatividad vigente (NOM-156-SEMARNAT-2012), además de establecer el nivel de riesgo en tiempo real. También, facilita el análisis para inferir si hay un deterioro creciente o una mejoría en un periodo establecido. Sin embargo, el 25% de las estaciones de monitoreo existentes no cuenta con la infraestructura para recabar y sistematizar la información del O₃, el 21% para PM₁₀, el 42% para PM_2.5, el 29% para CO, el 29% para NO₂ y el 33% SO₂. Tampoco es posible descargar las bases de datos para hacer investigación o realizar análisis externos.

• Impulsar la adopción de Programas de Verificación Vehicular (PVV). El transporte es el segundo sector con más emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) en México, al contar con 174 millones de toneladas de CO₂e al año (un 26% del total).^[2] Se estima que para el 2030 la cifra se incremente en un 53%, por lo que es fundamental impulsar medidas que contribuyan a controlar, prevenir y reducir las emisiones del sector. Una de ellas es mediante los PVV, pues permiten que el parque vehicular esté en mejores condiciones al incentivar el mantenimiento preventivo y correctivo de los vehículos con altos niveles de contaminación. Hoy en día existen 15 entidades federativas con un PVV vigente, lo que contribuye a mejorar los niveles de contaminación atmosférica, además de representar un ingreso adicional para las finanzas públicas estatales.
  • En México, el fundamento legal de los PVV está descrito en las Normas Oficiales Mexicanas (NOM) 041, 045, 047, 050 y 167 de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), las cuales regulan diversas especificaciones como los niveles de medición. Sin embargo, las características de los PVV no están homologadas en todas las entidades, pues difieren en la obligatoriedad del programa, el número de vehículos que deben verificarse (según el año del modelo) y el método de prueba (11 estados incorporan pruebas estáticas y dinámicas, mientras que el resto solo utilizan la prueba estática).^[3] El objetivo de los programas de verificación es promover la renovación gradual del parque vehicular, por lo que es importante que los PVV estén alineados entre sí, de tal forma que se evite la venta de vehículos contaminantes de estados con un PVV estricto, como en la CDMX, a entidades que no cuentan con este mecanismo.

• Evaluar el desempeño de los operadores del transporte público concesionado. Es necesario evaluar el cumplimiento de la normatividad vigente respecto a la antigüedad de las unidades, emisión de contaminantes, horarios, frecuencias de paso, mantenimiento y limpieza de los vehículos, límite de velocidad permitida y capacidad de carga de usuarios. Este parámetro debe servir para revocar concesiones y esquemas hombre-camión por otros más eficientes como los de empresa-ruta. Entre más eficiente sea el servicio público de transporte, mayor será el incentivo para considerarlo una opción de movilidad, lo que permitiría reducir la afluencia vehicular.

Ordenamiento del territorio

• Armonizar las leyes estatales para dotar de atribuciones jurídicas a las instancias metropolitanas respecto a la ordenación del territorio. En los últimos años se han implementado diversas disposiciones estatales y locales en materia de desarrollo urbano en las zonas metropolitanas, como sucede en el Valle de México, Monterrey, Guadalajara y Puebla, entre otras. Sin embargo, en la práctica, las disposiciones y acuerdos que emiten se contraponen o no corresponden a lo establecido en los programas estatales y municipales de desarrollo urbano. Es decir, su actividad se considera solo como una referencia y no como un eje rector de las políticas de desarrollo urbano. Por tal motivo, estas instituciones deben contar con instrumentos regulatorios que faciliten su incidencia en la toma de decisiones estatales y municipales.
  • Un ejemplo de buenas prácticas se encuentra en Jalisco, en donde la Ley de Coordinación Metropolitana establece que el IMEPLAN es el encargado de elaborar los planes de ordenamiento y desarrollo con aprobación de la junta metropolitana.

• Actualizar la localización de asentamientos en zonas de riesgo.Un efecto negativo asociado a la expansión de las zonas urbanas es identificar las potenciales zonas de riesgo. De acuerdo con el Centro Nacional de Prevención de Desastres (Cenapred), se estima que en el periodo 2000-2015, cerca de 1.3 millones de viviendas y 27.5 millones de habitantes fueron afectados por algún desastre geológico, químico o hidrometeorológico. Las autoridades estatales encargadas del ordenamiento territorial pueden coordinar los esfuerzos de mapeo e identificación de zonas de riesgo en la entidad. Para esta labor, es necesario digitalizar los mapas de las localidades de los estados y los registros del catastro, lo cual puede lograrse si se aprovecha la información y datos de digitalización ya obtenidos por las empresas de tecnología.

• Impulsar la armonización de las legislaciones estatales con la normatividad federal. La Estrategia Nacional de Ordenamiento Territorial (ENOT) 2020-2024 representa uno de los principales instrumentos jurídicos federales para regular y facilitar los asentamientos humanos en México. Uno de sus objetivos es establecer las concurrencias y competencias de los tres órdenes de gobierno en materia de planeación, ordenación y regulación territorial, de tal modo que se estructure una visión a largo plazo con instrumentos articulados entre sí. Además, se debe cumplir cabalmente la implementación de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, en particular las disposiciones de gobernanza metropolitana, como las comisiones metropolitanas que esta Ley marca como obligatorias.

Recursos forestales

• Invertir en capacidades productivas y en el desarrollo de mercados para los productos forestales. El sector forestal ha sido uno de los más afectados por el recorte presupuestal de los programas federales, especialmente los subsidios que otorgaba la Comisión Nacional Forestal (Conafor). Sin embargo, la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable establece que la concurrencia y distribución de competencias en materia forestal recae en los tres órdenes de gobierno. Algunas de las atribuciones de los gobiernos estatales son:
  • Diseñar, formular y aplicar, en concordancia con la política forestal nacional, la política forestal en las entidades federativas.
  • Promover esquemas de compensación y apoyo por la provisión de bienes y servicios ambientales.
  • Impulsar la participación directa de los propietarios y poseedores de los recursos forestales en la protección, conservación, restauración, vigilancia, ordenación, aprovechamiento, cultivo, transformación y comercialización de los mismos.
  • Fortalecer y ampliar la participación de la producción forestal en el crecimiento económico de la entidad.

Por tal motivo, es necesario que los gobiernos estatales adquieran un papel protagónico en la materia y promuevan el desarrollo de las regiones forestales. Por ejemplo: invertir en investigación, infraestructura y transferencia de tecnología para mejorar el proceso productivo de las empresas y comunidades ejidales. Hace falta impulsar el crecimiento sustentable del sector a través de modelos de negocio que sean eficientes y rentables.

• Crear esquemas de financiamiento para el sector forestal. El acceso de los productores forestales a créditos bancarios es limitado debido a cuatro factores: 1) la falta de seguridad jurídica en los contratos de la propiedad comunal o ejidal, 2) la atomización de los predios forestales, 3) el plazo de las inversiones y 4) algunas limitaciones de los intermediarios financieros. Los gobiernos estatales pueden crear fondos o programas para facilitar que los productores forestales accedan a financiamientos, mediante esquemas para utilizar el activo biológico (los árboles) como garantía. Tailandia es un referente internacional sobre este tipo de esquemas.^[4]

• Promover el modelo de manejo forestal comunitario y el combate a la tala ilegal.Este modelo promueve la conservación de los activos forestales, facilita la producción y contribuye a reducir la marginación y vulnerabilidad de la población local. De acuerdo con la Estrategia Nacional de Manejo Forestal Sustentable para el Incremento de la Producción y Productividad (Enaipros), existe el potencial de duplicar las 7.5 millones de hectáreas bajo permisos de aprovechamiento comunitario. Es importante mencionar que las comunidades forestales son las principales promotoras de salvaguardar los bosques y selvas de la región, lo que contribuye a combatir la tala ilegal en México, que representa entre el 30%^[5] y el 50%^[6] de la producción anual de madera.

Agua potable y saneamiento

• Generar incentivos desde los gobiernos estatales para la transparencia y rendición de cuentas de los organismos operadores de agua.Para ello es necesario que los organismos cuenten con una estructura de gobierno corporativo, tengan autonomía de gestión, autosuficiencia financiera y eficiencia operativa. A su vez, deben realizar informes de resultados con indicadores acerca de las pérdidas por fugas, los resultados de las auditorías ambientales y los estados financieros, así como estadísticas sobre el tipo de consumidor, el volumen que demandan y el lugar en el que se demanda el recurso hídrico.
  • Una medida para generar dichos incentivos es mediante el diseño de un sistema regulatorio que articule la legislación, planeación, programas y políticas públicas para generar las condiciones de sostenibilidad y calidad en los servicios públicos, pero sobre todo, para proteger al usuario y evitar que el organismo operador pueda ser capturado políticamente. El sistema debe establecer estándares mínimos de calidad que sirvan como parámetro para los organismos.

• Permitir a los organismos operadores determinar las tarifas de agua. Es necesario que los organismos determinen el precio del agua con base en criterios técnicos y costos de operación, siguiendo los lineamientos que establece la Comisión Nacional del Agua (Conagua). De este modo, la tarifa estaría desvinculada de la agenda política, ya que actualmente la gran mayoría de los organismos operadores funcionan con tarifas establecidas por el ejecutivo estatal o mediante consenso legislativo.^[7]

Generación eléctrica limpia

• Incentivar la oferta y demanda de electricidad limpia. Cada vez hay mayores incentivos para invertir en plantas de generación limpia debido a la reducción de sus costos nivelados en los últimos años. Sin embargo, uno de los principales retos es el costo de almacenamiento de la energía, ya que las fuentes limpias generan electricidad de forma discontinua. No obstante, mediante la colaboración de la política pública estatal y federal, se puede incentivar la adopción de tecnologías limpias como una estrategia para disminuir el riesgo de desabastecimiento y desaceleración económica, al depender intensivamente de las fuentes fósiles:

• Crear un programa de asesorías gratuitas y capacitaciones para los nuevos productores, facilitando su incursión en el proceso de acreditación y participación en el Mercado Eléctrico Mayorista.

• Informar y hacer del conocimiento público los beneficios del mercado de Certificados de Energías Limpias (CEL) por medio de guías, talleres y conferencias, entre otros medios. Esto permitirá reducir la incertidumbre asociada a este tipo de esquemas y mantener actualizado el estatus del sector. Esta medida es relevante si se consideran las actualizaciones más recientes que ha realizado el Gobierno federal respecto a la oferta y demanda de CEL, lo que impacta directamente en el precio y la estrategia financiera de los nuevos proyectos energéticos.

• Colaborar con las autoridades federales, en particular con la Comisión Reguladora de Energía (CRE) y el Centro Nacional de Control de Energía (Cenace), para elaborar un esquema de pagos anticipados de los CEL. Los gobiernos locales pueden analizar el flujo de certificados que se generarán en el tiempo y estimar su valor para gestionar y adelantar el pago de esos recursos y que el productor los utilice en la inversión inicial de un proyecto.

• Establecer que al menos un porcentaje del abastecimiento eléctrico de los bienes inmuebles del estado provenga de tecnologías limpias. Se puede aprovechar el techo de la infraestructura de oficinas, hospitales y escuelas para la instalación de paneles fotovoltaicos.

• Incluir criterios de eficiencia energética, sustentabilidad y generación eléctrica limpia en licitaciones de compras públicas.

• Ofrecer estímulos fiscales a través del impuesto sobre la nómina a comercios e industrias que consuman electricidad generada con fuentes limpias, así como trabajar con autoridades municipales para promover el incentivo a través de impuestos como el predial.

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^[1] Resultados y recomendaciones de la evaluación estratégica del avance subnacional de la Política Nacional de Cambio Climático, Diario Oficial de la Federación (5/02/2019). https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5549585&fecha=05/02/2019 (Consultado el 20/03/2020).

^[2] Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC), “Inventario Nacional de Emisiones de Gases y Compuestos de Efecto Invernadero”, Acciones y programas INECC, https://www.gob.mx/inecc/acciones-y-programas/inventario-nacional-de-emisiones-de-gases-y-compuestos-de-efecto-invernadero (Consultado el 11/03/20).

^[3] Ibíd.

^[4] The Center for People and Forests (RECOFTC), Trees as loan collateral: Valuation methodology for smallholder teak plantations (Bangkok: RECOFTC, 2015), s://www.recoftc.org/sites/default/files/public/publications/resources/recoftc-0000078-0001-en.pdf

^[5] Estimaciones de la Profepa en Conafor, 2013, Estrategia Nacional de Manejo Forestal Sustentable para el Incremento de la Producción y Productividad (ENAIPROS) 2013-2018.

^[6] Consejo Civil Mexicano para la Silvicultura Sostenible (CCMSS), Nota informativa número 15, 2007, https://www.ccmss.org.mx/acervo/nota-informativa-15-el-combate-a-la-tala-ilegal-en-mexico/ (Consultado el 12/03/20).

^[7] Comisión Nacional del Agua (Conagua), Sistema Nacional de Tarifas, https://portal.conagua.gob.mx/Tarifas/paginas/Principal.aspx (Consultado el 12/03/20).