Índice de competitividad internacional 2019

• Actualmente el sistema de salud en México se encuentra fragmentado y muestra una deficiencia en su coordinación para la toma de decisiones estratégicas, lo que ha generado una brecha en la calidad de los servicios, tanto a nivel estatal como a nivel institucional.¹
• Dado que la salud es un detonante para la competitividad del país y de los estados, es necesario buscar alternativas que mejoren la calidad del sistema en beneficio de toda la población, a través de la generación de estadísticas de calidad y el aumento y transparencia del presupuesto de salud.
• Es de suma importancia incluir indicadores y metas graduales para incrementar la infraestructura y el personal de salud, además de tomar en cuenta herramientas como el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y la inclusión de nuevas tecnologías como el expediente clínico electrónico (ECE).

En México una de las manifestaciones de la desigualdad social y regional es el acceso diferenciado a los servicios de salud. Estos, a su vez, generan disparidades en la esperanza de vida y las tasas de mortalidad. Una explicación parcial de estas diferencias se encuentra en el diseño del sistema de salud. Este se encuentra fragmentado y compuesto por una mezcla de instituciones públicas y privadas que operan de forma heterogénea con paquetes de beneficios distintos entre sí. El acceso a cada institución de salud depende principalmente del estatus laboral de las personas. La hipótesis principal de este ensayo es que existen brechas en el acceso y la calidad de los servicios de salud que se reflejan en la esperanza de vida y las tasas de mortalidad. Al analizar las causas del acceso diferenciado se identificaron tres retos que se deben superar para tener una política de salud más equitativa: 1) la deficiencia de las estadísticas de salud, 2) la falta de coordinación entre los actores para la toma de decisiones estratégicas y 3) la opacidad en el manejo de recursos a nivel estatal.

BRECHAS ESTATALES EN LOS SERVICIOS DE SALUD

La esperanza de vida en México es de 75 años y se ha incrementado al menos desde 2012. Sin embargo, al desagregarla a nivel estatal se pueden observar disparidades entre estados (ver Gráfica 1) que se han mantenido en los últimos años.² En 2016, Nuevo León presentó una esperanza de vida de casi 77 años -similar a la registrada en Europa Central y el Báltico- mientras que la de Chiapas fue 3.8 años menor (de casi 73 años) -parecida a la reportada en Medio Oriente y el norte de África.

Gráfica 1. Esperanza de vida por estado (2016)

A pesar de que entre 2010 y 2016 la mortalidad materna en México se redujo 15%,³ a nivel estatal también existen brechas en las tasas de mortalidad. Los tres estados con la mayor tasa de mortalidad materna son Ciudad de México (CDMX), Sonora y Chiapas. La tasa promedio de estos tres estados es 45.9 muertes maternas por cada 100 mil niños nacidos vivos, es decir, 2.2 veces mayor que la tasa promedio en los tres estados con la menor tasa (Morelos, Colima y Aguascalientes, donde es de 20.6 muertes). Estos datos de mortalidad materna no corresponden necesariamente con lo esperado dado el nivel de desarrollo de los estados. La CDMX y Sonora no se encuentran entre los estados más pobres del país y tienen las tasas de mortalidad más altas. Morelos, Colima y Aguascalientes,⁴ que no son precisamente estados de ingreso alto, reportan tasas relativamente bajas de mortalidad. Estas diferencias revelan que hay problemas de diseño del sistema de salud a nivel estatal, y que estados ricos y pobres podrían mejorar su desempeño en indicadores específicos observando las prácticas de sus vecinos.

Algo similar sucede con las muertes por diabetes. En 2016, CDMX, Veracruz y Morelos reportaron la tasa de mortalidad por diabetes más alta del país. En promedio esta enfermedad explica 1.17 muertes por cada mil habitantes en estos estados, es decir, una tasa dos veces mayor que el promedio de Sinaloa, Quintana Roo y Baja California Sur (los estados con la menor tasa) con 0.55 muertes por cada mil habitantes.⁵ Esto podría explicarse parcialmente por las asimetrías a nivel estatal en el acceso de los trabajadores a instituciones de salud. Tan solo en 2015, la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE), mostró que entre Coahuila y Guerrero la brecha es considerable. En Coahuila, sólo tres de cada cinco personas ocupadas contaban con acceso a instituciones de salud, mientras que en Guerrero solamente una.

Gráfica 2. Acceso a Instituciones de salud

Al identificar estas disparidades, se definieron dos hipótesis: 1) En México las carencias del sistema de salud afectan más a quienes tienen un menor nivel socioeconómico y 2) El sistema de salud está fragmentado y se ofrecen calidades de servicios muy dispares a nivel regional, incluso al interior de cada institución. Estas hipótesis se podrían probar por medio de modelos estadísticos con indicadores desagregados, confiables y con múltiples observaciones en el tiempo. Sin embargo, al analizar la información desagregada, el IMCO detectó deficiencias en los datos que impiden la construcción de dichos modelos. En este sentido, se identificaron tres retos clave que dificultaron las pruebas de las hipótesis y que explican las deficiencias regionales del sistema de salud.

RETO 1. ESTADÍSTICAS DE SALUD DEFICIENTES

La Dirección General de Información en Salud (DGIS), de la Secretaría de Salud (Ssa), es la oficina encargada de concentrar los datos para todo el sistema de salud. No obstante, el IMCO consultó indicadores sobre infraestructura y personal para el sector y encontró varias inconsistencias. Por ejemplo, no se registró ningún médico general en el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) durante 2015. Además, los datos disponibles tienen un rezago de tres años.⁶ No todos los datos se desagregan al mismo nivel (por ejemplo, el gasto privado en salud es un dato que puede conseguirse solamente a nivel nacional). Por último, la plataforma que se usa para el cubo de datos no es amigable con el usuario (requiere la revisión de manuales) ni compatible con todos los equipos de cómputo (es necesario usar Internet Explorer). Estos problemas se suman a la falta de métricas comparables de resultados y de calidad en los servicios de salud. ⁷

Si los datos oficiales de infraestructura y personal que publica la DGIS son correctos, revelan disparidades. Un ejemplo de esto es la disponibilidad de mastógrafos (equipos básicos para la detección oportuna de cáncer de mama). A nivel nacional, hay suficientes mastógrafos para que todas las mujeres pudieran someterse a este estudio cada 278 días, suponiendo que los equipos trabajaran de forma ininterrumpida y que una mastografía fuera realizada en 15 minutos. En papel, México cumple con la norma oficial NOM-041-SSA2-2011 que dicta que las mujeres entre 40 y 69 años deben someterse a este estudio cada dos años. Una vez que se analizan estos números a nivel estatal, se encuentra que una mujer de la CDMX tendría que esperar 281 días entre pruebas, mientras que una mujer de Nayarit tendría que esperar lo equivalente a cuatro años, a menos que logre que la prueba se realice en otro estado.⁸

En términos de recursos humanos la situación es parecida. La tasa de médicos y enfermeras en contacto con el paciente es dos veces mayor en la CDMX que en el promedio del resto de los estados (ver Gráfica 3). Aunque en términos agregados la concentración de personal de salud es proporcional a la concentración de población, entre más especializado sea el personal, mayor es la concentración en la capital del país. Por ejemplo, en 2015 la CDMX concentraba el 34% de los endocrinólogos, aunque solo albergaba al 7% de la población total. En parte, esto se podría explicar por la preferencia que tiene el personal de salud para trabajar en una ciudad tan diversa, así como las oportunidades laborales que ahí encuentran. Si hubiera un tabulador homogéneo que hiciera más atractivo vivir en provincia con un mejor salario, los incentivos del personal podrían cambiar.

Gráfica 3. Tasa de médicas y enfermeros en los estados (2015)

RETO 2. FALTA DE COORDINACIÓN PARA LA TOMA DE DECISIONES ESTRATÉGICAS

En un sentido económico pareciera que lo racional es, por un lado, desconcentrar los servicios de atención primaria para alcanzar la mayor cobertura posible y, por el otro, concentrar los servicios hospitalarios especializados⁹ de una forma estratégica para llegar a la mayoría de los lugares afectados por ciertos padecimientos. Sin embargo, la fragmentación del sistema de salud, aunado al poco presupuesto que ejerce la Ssa,¹⁰ dificulta la toma de decisiones coordinada que podría salvar vidas y optimizar recursos.

El tratamiento de labio y paladar hendido (LPH) puede ilustrar este problema. El LPH es una deformación congénita que provoca el desarrollo incompleto del labio y/o el paladar y que se presenta en uno de cada 750 nacimientos.¹¹ Aunque no hay causas específicas, este problema se puede prevenir con ingesta de ácido fólico y otras vitaminas durante el embarazo. El tratamiento de LPH es de largo plazo: toma alrededor de cuatro cirugías y múltiples intervenciones de ortopedia maxilar durante los primeros 18 años de vida. El costo promedio por la atención integral es de 240 mil pesos, y durante los primeros cinco años de vida se utilizan 56% de los recursos. El costo promedio por intervención quirúrgica es de 35 mil pesos. En este sentido, el Centro Médico ABC, a través de la Clínica ABC Amistad, tiene un programa altruista y multidisciplinario¹² para tratar niños con LPH e intervenir en las diferentes etapas de desarrollo, con el fin de lograr la recuperación del paciente y su pronta recuperación médica y readaptación social. El 65% de los pacientes que se beneficia de este programa viene de fuera de la CDMX, principalmente del Estado de México (40%). Por ello, fue necesario crear un programa de vivienda para apoyar a los familiares durante la estancia en el hospital. A pesar de que el Centro Médico ABC participa en campañas extramuros en otros estados, en colaboración con el sistema DIF¹³ de los mismos, no es suficiente para resolver las carencias que sufren la mayoría de los pacientes.¹⁴ Dado lo anterior, resulta necesario contar con una estrategia clara y eficiente por parte de la Ssa para resolver un padecimiento como este.

Las decisiones estratégicas no solo se necesitan en padecimientos carenciales con consecuencias de largo plazo. También es necesario tomar mejores decisiones en aquellas enfermedades que están dominando en nuestro perfil epidemiológico: enfermedades no transmisibles (ENT) como cardiovasculares, diabetes mellitus y cáncer. En 2016 estas tres afectaciones causaron el 47% de las muertes totales.¹⁵

Una de las metas de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) es reducir la muerte prematura por ENT en un tercio para 2030. Lograr esta meta será crucial para el cumplimiento de al menos otros nueve ODS, entre los que destacan: el fin de la pobreza, reducción de las desigualdades, educación de calidad e igualdad de género.¹⁶ La relación entre objetivos es compleja, pero en parte se asocia a la elevada carga económica de estos padecimientos ante coberturas financieras en salud poco efectivas, así como caídas en productividad para los pacientes y sus cuidadores. Si bien, una estrategia para reducir la muerte prematura de ENT requiere combinar acciones de prevención y tratamiento, existe evidencia de que en el largo plazo los rendimientos de la inversión en acciones de prevención son mayores.¹⁷ Las autoridades sanitarias tienen esto muy claro, y México fue uno de los países de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) que destinó mayor porcentaje del gasto total en salud a prevención en 2015 (3.4% contra 2.8% del promedio). No obstante, en términos per cápita dicho gasto representa solo el 38% del promedio de la OCDE (36.2 dólares per cápita en México contra 94.9 dólares en promedio para los miembros de la OCDE).¹⁸ Esto último se debe a que el gasto total en salud es relativamente bajo (5.5% del PIB contra 8.9% del promedio).

RETO 3. OPACIDAD EN EL GASTO ESTATAL

Los estados tienen un rol muy importante en materia de salud: formular y desarrollar programas locales, así como organizar y operar los servicios de salubridad general. Para tener noción de cómo se ha ejercido el gasto en salud en los estados, el IMCO analizó los datos de la función Salud del Índice de Información del Ejercicio del Gasto (IIEG)¹⁹ y revisó algunos convenios de coordinación²⁰ en materia de salud.

El IIEG mide la calidad de la información sobre el ejercicio de los recursos públicos por parte de las entidades federativas. Esta herramienta monitorea las variaciones entre lo originalmente presupuestado y lo realmente ejercido a lo largo de un ejercicio fiscal. Para ello, recopila los informes trimestrales y las cuentas públicas²¹ de las entidades federativas. Aunque la información financiera debe seguir la normatividad en materia de contabilidad gubernamental,²² se encontró que en 2015 y 2016 no todos los estados cumplieron de forma estricta con los formatos. Ello dificulta su comparabilidad y seguimiento a conceptos detallados del gasto. No obstante, el IIEG permite separar el gasto por clasificación funcional.²³

Al revisar los datos de la clasificación funcional de salud hay tres hallazgos que se deben destacar. Primero, hay cuatro estados que no reportan dicha clasificación: Baja California, Baja California Sur, Chiapas y Morelos. Segundo, entre 2015 y 2016 hubo cambios demasiado abruptos en términos reales per cápita. Por ejemplo, en Colima el gasto en salud per cápita se redujo a más de la mitad en un año, mientras que en el Estado de México creció más de 58 veces (de 25 pesos a mil 442 pesos per cápita).²⁴ Estas diferencias podrían deberse a alteraciones en los registros contables. Tercero, hay grandes variaciones entre los montos por estado. Por ejemplo, en 2016, Nuevo León gastó 752 pesos por habitante, mientras que Tabasco 3 mil 76 pesos. Es decir, se invirtió más de cuatro veces en la salud de un tabasqueño que en un neoleonés.

Gráfica 4. Gasto en salud por habitante (pesos de 2015)

Además, se revisaron los ingresos y egresos a través de convenios de coordinación para el año 2018 de seis estados: Coahuila, Jalisco, Puebla, Querétaro, Tlaxcala y Veracruz. De estos, Coahuila, Puebla y Tlaxcala registraron los recursos provenientes de dichos convenios como ingresos de coordinación fiscal a través del rubro “convenios”. De igual forma, en la contraparte de egresos se registraron gastos como transferencias federales o convenios para salud o protección social en salud. Sin embargo, el resto de los estados lo hicieron de forma heterogénea y con distinto nivel de desglose. Por ello, es prácticamente imposible rastrear los ingresos y gastos que ejercen los estados en materia de salud, incluso aquellos que se derivan del Seguro Popular.^25 26 Esta situación debe cambiar.

La salud es un derecho de las personas y un detonador para la competitividad del país y de los estados. Por eso, es necesario que el gobierno federal tenga más recursos y mejores estrategias para lidiar con la crisis de salud pública que nos acecha. Los gobiernos estatales deberán poner énfasis en un uso más transparente y racional de los recursos destinados a garantizar este derecho.

Enfermar, en muchos estados o regiones de México, eleva el riesgo de muerte especialmente si quien se enferma carece de los recursos para hacer frente a sus padecimientos en caso de que falle el sistema al que esté afiliado. Las intervenciones del Estado, si son inteligentes y orientadas por la información estadística, podrían reducir esas probabilidades de mortalidad y morbilidad. No solamente se requiere más dinero: se requieren intervenciones mucho más precisas y mejor focalizadas.

En ese sentido, los retos que aquí se delinean son solo algunos ejemplos de aquellos que se deben plantear y resolver para la universalización efectiva de los servicios de salud. Es muy probable que este proceso no se dé a corto plazo. Sin embargo, para avanzar hacia un sistema de salud más equitativo es necesario que el gobierno federal y los gobiernos estatales implementen acciones para mejorar la calidad de las estadísticas, fomentar la toma de decisiones estratégicas coordinadas entre actores y aumentar la transparencia y rendición de cuentas por parte de los estados. Para ello, el IMCO ofrece las siguientes propuestas.

GOBIERNO FEDERAL

1. Mejorar la calidad de las estadísticas de salud para identificar y corregir las brechas estatales.

En la más reciente investigación sobre cobertura universal en salud del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP) se identifica que “las diferencias de cobertura no solo se presentan por intervenciones o enfermedad, sino también por entidad federativa, nivel de ingresos y, especialmente, por instituciones o programas de atención a la salud.”²⁷ Este punto está alineado con lo que se plantea en este capítulo. Sin embargo, si no mejora la estadística, medir estas diferencias será una tarea prácticamente imposible. Es necesario que la Ssa, a través de la DGIS, acelere y mejore el proceso para recopilar datos de las diferentes instituciones (por ejemplo, a través de nuevas tecnologías e incentivos para los actores involucrados) y se apegue a los criterios de datos abiertos para la publicación de los indicadores. La DGIS podría suscribir un convenio con el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), que cuenta con mejor infraestructura y método para la publicación de indicadores, y cuenta con plataformas que son mucho más amigables con los usuarios, para la publicación periódica y oportuna de diversos indicadores de salud.

Asimismo, para reducir las brechas entre instituciones de salud, es fundamental que se desarrolle una plataforma de indicadores comparables para todas las instituciones, como el IMCO ha planteado en publicaciones anteriores.²⁸

2. Aumentar y transparentar el presupuesto de salud, así como mantener, por lo menos, la proporción que se destina a prevención como porcentaje del gasto total.

Durante la administración del presidente Peña Nieto, el presupuesto de salud cayó un 20% en términos reales.²⁹ No obstante, su sucesor, Andrés Manuel López Obrador, se comprometió durante la campaña a incrementar el gasto total en salud en 1% del PIB a lo largo de su sexenio. Si esto se cumple, y se respeta la proporción de recursos que actualmente se destina a prevención (3.4% como se menciona en párrafos previos), México estará en mejores condiciones para alcanzar la meta de muertes por enfermedades no transmisibles (ENT) que se plantea en los objetivos de desarrollo sostenible (ODS). Para ello, será necesario que tanto la Ssa como la Secretaría de Hacienda y Crédito Público sean mucho más transparentes sobre los programas que etiquetan como “prevención”, así como los indicadores de impacto que están asociados.

3. Incorporar desde el Plan Nacional de Desarrollo (PND) el objetivo de reducir las brechas estatales de presupuesto, insumos, infraestructura y personal para brindar acceso a servicios de salud equitativos y eficientes.

El PND 2013-2018 no reconoce la existencia de diferencias estatales en términos de asignación de presupuesto, insumos, infraestructura y personal de servicios de salud. Solo se incluyó la estrategia de “Mejorar la atención de la salud a la población en situación de vulnerabilidad”, pero ninguna de las líneas de acción se relaciona con diferencias estatales.³⁰ Un primer paso para que mejoren los servicios en los diferentes estados, es que los derechohabientes de los sistemas públicos cuenten con los insumos, la infraestructura y el personal necesarios para más y mejores servicios. Por ello, es importante que las diferencias entre las entidades se cierren. Lo ideal es que, una vez establecido este objetivo, se incluyan indicadores y metas graduales para incrementar la infraestructura y el personal -dando prioridad a los estados con mayores rezagos- dentro del Programa Sectorial de Salud. Para una estrategia de este tipo es recomendable considerar la propuesta de la OCDE de “promover el intercambio de servicios³¹ y fomentar la planificación conjunta de los principales proyectos de infraestructura de salud en las instituciones públicas.”³²

Asimismo, se recomienda elevar el número de enfermeras en contacto con el paciente. La tasa de la OCDE (8.6 por cada mil habitantes ³³) es tres veces mayor que la de México (2.4 por cada mil habitantes en 2015). Las enfermeras tienen un rol fundamental en los servicios de salud. En el primer nivel, contribuyen a sensibilizar al paciente para entender su padecimiento, además de implementar una serie de acciones esenciales (por ejemplo, vacunación). En el segundo y el tercer nivel, pueden ser fiscalizadoras de protocolos médicos con el fin de evitar complicaciones.³⁴

4. Transparentar el avance en la implementación del expediente clínico electrónico (ECE) dentro de las instituciones de salud, definir una estrategia para consolidar un ECE interoperable que permita dar seguimiento a los pacientes y discutir un marco legal para la protección de datos personales.

Desde 2010 el gobierno federal ha buscado aprovechar las tecnologías para implementar un ECE que sea interoperable. Para ello existe la NOM-024-SSA3 -2012, en donde se establecen los criterios técnicos que deben seguir los sistemas de registro electrónico para la salud (incluido el ECE). Sin embargo, no es claro cuál ha sido el avance de las instituciones de salud. Según la OCDE, existe una gran diversidad de iniciativas y no es fácil definir cómo se pueden consolidar. Destaca que, a 2016, el IMSS había sido capaz de integrar los registros de sus sub-sistemas a través de su estrategia IMSS Digital, lo que podría servir como base para un ECE nacional.³⁵ Por eso, es necesario contar con un panorama actualizado del avance de implementación de esta herramienta, con el fin de definir una estrategia para consolidar un ECE que sea interoperable entre instituciones. Lo ideal es que la herramienta sea programada con un sistema abierto, para que no derive en una carga financiera excesiva para el gobierno ante futuras modificaciones, y que siga un estándar de datos (por ejemplo, nombres de columnas y tipos de datos siguiendo lo que requiere la NOM-004-SSA3-2012 sobre expediente clínico). Además, será necesario abrir la discusión para definir el marco legal con respecto a la protección de datos personales de los pacientes pero que a su vez se puedan explotar los beneficios estadísticos de los datos que proveen los expedientes.

GOBIERNOS ESTATALES

1. Sistematizar todos los convenios de coordinación de los servicios de salud en un mismo sitio, incluyendo los contratos y anexos en el momento en que son firmados.

A pesar de que los convenios de coordinación de salud son públicos, es muy difícil rastrearlos. Por ello, deberían estar concentrados en un sitio. Con mayor transparencia será posible dar seguimiento a los recursos que llegan a los estados para hacer evaluaciones de costo-beneficio sobre las acciones que les corresponden a las autoridades, con el fin de elevar gradualmente la eficiencia de dichas acciones.

2. Incorporar en los planes estatales de desarrollo un compromiso expreso de hacer un uso transparente de los recursos destinados a la salud.

La transparencia en el sector salud y el uso de la información para la toma de decisiones podría impactar directamente en la vida y el bienestar de las personas. A través de este compromiso, las autoridades estatales deberán implementar mecanismos para elevar la rendición de cuentas y la optimización de recursos (por ejemplo, a través de esquemas como las compras consolidadas siguiendo los parámetros del gobierno federal, con el fin de perseguir ahorros).

3. Generar estadísticas sobre los resultados y la calidad de los servicios de salud a nivel local, así como apoyar a la federación en el desarrollo de una política de datos.

De acuerdo con el artículo 13 B de la Ley General de Salud, entre las atribuciones de los estados se encuentra también elaborar información estadística local y proporcionarla a las autoridades federales competentes. En ese sentido, es fundamental que éstos generen estadísticas transparentes y útiles para la toma de decisiones. Un primer paso sería el reporte anual completo de los indicadores que se incluyen en sus programas estatales de salud. En particular, se debe contar con las variables absolutas, previas a la estandarización de cada indicador para dimensionar los esfuerzos de cada estado (por ejemplo, el número de prestadores capacitados y el número total de prestadores de servicios, no solo el porcentaje). La DGIS debería llevar un registro puntual y desglosado de este esfuerzo, con el fin de concentrar dichos indicadores en un mismo portal para generar cierta competencia entre las autoridades.

1 Agradecemos especialmente la colaboración de Manuel Guadarrama y Carolina García, del área de finanzas públicas del IMCO, quienes hicieron aportaciones muy relevantes para la elaboración de este capítulo.
2 IMCO con datos de Dirección General de Información en Salud (DGIS), Cubo Sectorial Sinais (2012-2015).
3 Proyectos estadísticos, “Natalidad”, Inegi, http://www.beta.inegi.org.mx/proyectos/registros/vitales/natalidad/
4 Aunque Aguascalientes ha tenido un crecimiento importante en años recientes.
5 IMCO con datos de Registros Administrativos del Inegi.
6 Aunque hay una liga para descargar datos a 2017, la base de datos está vacía (las búsquedas se hicieron durante el periodo mayo-julio 2018). Fuente: Sistema Nacional de Información en Salud (Sinais).
7 Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO),“Retos y propuestas para medir calidad en los servicios de salud”, en Índice de Competitividad Internacional 2017, (México: IMCO, 2017), 58-69 http://imco.org.mx/indices/memorandum-para-el-presidente-2018-2024/capitulos/lograr-una-sociedad-mas-sana-y-equitativa/retos-y-propuestas-para-medir-la-calidad-en-los-servicios-de-salud (Consultado el 09 /07/2018).
8 IMCO con datos de la DGIS.
9 Terkel Christiansen y Karsten Vrangbæk, “Hospital Centralization and Performance in Denmark – ten years on”, Centre of Health Economics Research, (Cohere), discussion paper No.7 (2017), https://www.ncbi.nlm.nih.gov/pubmed/29475739 (Consultado el 09/07/2018). En 2007, Dinamarca hizo una reforma para centralizar y reducir el número de hospitales de cuidados intensivos pasando de 40 a 21. Con ello se logró aumentar la productividad y bajar costos.
10 Maribel Ramírez Coronel, “Es hora de revertir la descentralización en salud: Coparmex”, El Economista (2017) https://www.eleconomista.com.mx/opinion/Es-hora-de-revertir-la-descentralizacion-en-salud-Coparmex-20171004-0038.html (Consultado el 9/07/2018).
11 Secretaría de Salud, “¿Sabes qué es el labio y paladar hendido?”, Ssa (blog), Gob.mx (2016), https://www.gob.mx/salud/articulos/sabes-que-el-labio-y-paladar-hendido
12 El equipo de profesionales involucrados incluye cirujanoaorrinolaringólogos, odontólogos, pediatras, nutriólogos, genetistas, expertos en estimulación temprana, relaciones públicas, grupos de apoyo y trabajo social.
13 El Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) es una institución pública enfocada en mejorar el bienestar de las familias en México.
14 Programas asistenciales, “Labio y paladar hendido”, Centro Médico ABC, https://www.abchospital.com/beneficiencia/fundacion-abc/campanas/labio-y-paladar-hendido/
15 IMCO con datos de Inegi (Mortalidad, Principales causas de defunción, 2016).
16 Rachel Nugent et al., “Investing in non-communicable disease prevention and management to advance the Sustainable Development Goals”, The Lancet Taskforce on NCDs and economics 1. (2018), https://www.thelancet.com/journals/lancet/article/PIIS0140-6736(18)30667-6/fulltext (Consultado el 25/06/2018).
17 Ibíd.
18 Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, “Sistema universal de salud: Retos de cobertura y financiamiento”, (México: CIEP, 2018) http://ciep.mx/sistema-universal-de-salud-retos-de-cobertura-y-financiamiento/ (Consultado el 25/06/ 2018).
19 Véase: http://imco.org.mx/finanzaspublicas/indice-de-informacion-del-ejercicio-del-gasto
20 Un convenio de coordinación es el instrumento jurídico a través del cual las dependencias y entidades que los suscriban transfieren recursos de sus presupuestos a las entidades federativas con el propósito de descentralizar o reasignar la ejecución de funciones, programas o proyectos federales y, en su caso, recursos humanos y materiales. Los requisitos y lineamientos para suscribir un convenio de coordinación se establecen en el artículo 224 del Reglamento de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria. Véase: http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/regley/Reg_LFPRH_300316.pdf
21 Las cuentas públicas son los documentos que presentan las Secretarías de Finanzas de las entidades federativas que muestran el manejo y gestión de los recursos públicos de un ejercicio fiscal.
22 La normatividad de contabilidad gubernamental es emitida por el Consejo Nacional de Armonización Contable (Conac). Disponible en: http://www.conac.gob.mx/es/CONAC/Normatividad_Vigente
23 La clasificación funcional del gasto agrupa los gastos según los propósitos u objetivos socioeconómicos que persiguen los diferentes entes públicos. En específico permite conocer las acciones propias del gobierno (el desarrollo social) y la finalidad (salud) en las cuales se incluyen las actividades relacionadas con la prestación de servicios sociales en beneficio de la población. Para mayor información se puede consultar: http://www.conac.gob.mx/work/models/CONAC/normatividad/NOR_01_02_003.pdf
24 Se manejan pesos de 2015, para realizar las comparaciones entre gastos por estado.
25 El gasto del seguro popular no se prepuesta en ningún ramo y este es un elemento que permite identificar y clasificar el gasto público por lo que son esenciales para el rastreo de los recursos.
26 En el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2018 existe una asignación presupuestal de 77.7 mil millones de pesos para la Comisión Nacional de Protección Social en Salud. No obstante, en el mismo documento no se distingue qué parte va al componente de salud de Prospera, al Seguro Popular o al Seguro Médico Siglo XXI. Más aún, ni el PEF ni la Ley General de Salud especifica que los recursos del Seguro Popular lleguen a los estados por la vía de alguno de los ramos, por lo que es aún más difícil seguirles la pista a estos recursos.
27 CIEP, “Retos de cobertura y financiamiento”, 2018, pg. 114.
28 IMCO, “Índice de Competitividad Internacional 2017; Pequeños pasos para transformar al sector salud”, (2018). https://imco.org.mx/temas/pequenos-pasos-transformar-al-sistema-salud/ (Consultado el 25 de junio de 2018).
29 IMCO con base en el Ramo 12 del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2012 y 2018.
30 Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, “Estrategias y líneas de acción. Para lograr un México Incluyente”, Secretaría de Gobierno, http://pnd.gob.mx/
31 El intercambio de servicios entre instituciones públicas se refiere a convenios que permiten que pacientes afiliados a un proveedor usen los servicios de otro proveedor (por ejemplo, un paciente con pancreatitis aguda del Seguro Popular que no pueda ser atendido en los hospitales estatales donde radica y sea transferido a hospitales del IMSS).
32 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, Getting it Right. Prioridades Estratégicas para México (París: OCDE Publicaciones, 2018), https://www.oecd-ilibrary.org/development/getting-it-right_9789264292871-es (Consultado el 25/06/2018).
33 OCDE Health Resources Statistics, “Nurses”, OCDE, https://www.oecd-ilibrary.org/social-issues-migration-health/nurses/indicator/english_283e64de-en
34 Atul Gawande, The Checklist Manifesto: How to Get Things Right, (New York: Metropolitan Books, 2010), 75-79.
35 Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos, OCDE Reviews of Health Systems: Mexico 2016 (París: OCDE Publicaciones, 2016), https://www.oecd-ilibrary.org/social-issues-migration-health/oecd-reviews-of-health-systems-mexico-2016_9789264230491-en (Consultado el 18/07/2018).

• La interacción entre ciudadano y gobierno en México está caracterizada por un sistema lento e ineficiente basado en el uso del papel.
• El uso de nuevas tecnologías en el gobierno mejora la experiencia y satisfacción del ciudadano al realizar trámites o utilizar servicios públicos.
• Las tecnologías posibilitan el almacenamiento masivo de datos que producen estadísticas primordiales para la planeación e implementación de políticas públicas.
• Los archivos en papel son aliados involuntarios de autoridades que no quieren ser auditadas y buscan esconder posibles casos de corrupción.
• Un gobierno moderno, íntegro y eficiente debe ser un gobierno digital.

Todo ciudadano, sin importar su género, condición económica, creencia religiosa o ideología política debe de afrontar, muy pocas veces de manera voluntaria, lo inevitable: realizar un trámite de gobierno. Salvo honrosas excepciones, esto forzosamente implica incertidumbre, largas filas, ventanillas equivocadas, copias innecesarias y una que otra “solicitud” de apoyo para agilizar los procesos. Para muchos mexicanos estas condiciones son inherentes a cualquier trato con la autoridad.

Éstas se repiten en todos los niveles y dependencias. Si bien una o varias malas tardes podrían parecer un precio un tanto aceptable para la obtención de algún documento o permiso, la situación puede tornarse crítica cuando un proceso engorroso obstruye el acceso a la justicia o el suministro de un servicio vital como el agua potable. Esto empeora cuando la falta de un documento impide la atención médica de una condición grave de salud, o cuando la discrecionalidad y los espacios de corrupción impiden la liberación de un familiar injustamente arrestado o, por el contrario, cuando fomentan la impunidad en los delitos cometidos día con día.

Aunque la ineficiencia de cada trámite y cada dependencia tiene causas, consecuencias y soluciones distintas, la gran mayoría de ellos tienen un cómplice en común: el documento impreso en papel.

Este material milenario es una pieza fundamental en toda interacción con Gobierno. Está presente desde el principio cuando nos ayuda a acreditar frente a la autoridad nuestro propio nacimiento y asegura que en verdad somos quienes decimos ser al tomar la forma de una identificación oficial y su respectivo número de copias. Posteriormente, se manifiesta en los formularios prellenados y en los documentos que nos exige presentar el gobierno. La mayoría de las veces aquel “papel” que nos piden nos fue entregado en algún otro momento por la misma dependencia a la que estamos acudiendo, ¿acaso no deberían de tener dichos documentos almacenados? Incluso, en ocasiones, la ausencia de un papel se convierte en la causa por la cual nuestro tiempo y esfuerzo no tuvo resultados.

A pesar de que resulta fundamental hasta en las interacciones dentro del gobierno mediante oficios, el protagonismo del papel es momentáneo y efímero. Ya que una vez que cumplió su deber y fue verificado por los ojos del servidor público indicado, éste es almacenado y olvidado en un archivo muerto.

Es cierto que en su momento la expedición y solicitud de documentos firmados y sellados cumplía una función importante, ya que legitimaba y validaba una acción en específico y generaba un rastro formal del proceso de toma de decisiones. Sin embargo, la tecnología actual suple con creces todos los posibles usos y beneficios del papel y además brinda mayor eficiencia al actuar del gobierno. Lo que se traduce en menos tiempo perdido, mayor certeza, y en general, mejores servicios públicos para el ciudadano.

Un gran número de países ha optado por la implementación del gobierno electrónico. Esto no únicamente ha simplificado trámites mediante el uso de tecnologías, sino que también se ha aprovechado para identificar necesidades y problemas públicos, evaluar la calidad de los servicios, implementar mecanismos de transparencia y almacenar datos y estadísticas importantes que permiten un mejor proceso de planeación de políticas públicas. No obstante, en México, dicha transformación ha sido lenta a nivel federal y prácticamente inexistente a nivel estatal. En los estados, la digitalización acaba, en el mejor de los casos, en la publicación de la imagen de un documento oficial en formato PDF en un sitio web estático. Mientras tanto, los ciudadanos acabamos atrapados en el mundo del papel, un mundo altamente ineficiente y costoso.

¿PAPELITO HABLA?

Para nadie es noticia que hacer un trámite en México es una tarea tortuosa. A pesar del alto porcentaje de ciudadanos que dicen quedar satisfechos en general con el tiempo destinado a realizar trámites (76.1%) y el trato recibido al realizarlos (77.8%) según el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi)¹, existe una gran disparidad en el grado de satisfacción al desagregar por tipo de trámite. Mientras que los pagos de los servicios de luz y agua tienen un alto grado de satisfacción, un 88.9% y un 86.3% respectivamente, otras interacciones con Gobierno, incluso más importantes, reportan niveles alarmantemente bajos. Solo el 48.1% de los encuestados dijo quedar satisfecho con el tiempo destinado a realizar trámites de servicios municipales, mientras que el 52.7% reportó su insatisfacción con el tiempo de atenciones médicas de urgencia. Por su parte, solo el 22.6% de los mexicanos dijo haber quedado satisfecho con el trato recibido por autoridades de seguridad pública.

Según un estudio del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) sobre la tramitología en América Latina, dicha satisfacción está fuertemente relacionada con el número de horas destinadas a realizar un trámite y el número de interacciones necesarias para finalizarlo. Donde a mayor tiempo y mayor número de interacciones, menor será el grado de satisfacción.² No sorprende entonces que los trámites mejor calificados en México sean los pagos, ya que la mayoría de ellos pueden realizarse en línea, con una visita rápida a un mostrador o incluso en una tienda de conveniencia.

Gráfica 1. Satisfacción de acuerdo con el tiempo requerido para completar un trámite en América Latina

Fuente: BID con datos del Latinobarómetro, 2017.

Gráfica 2. Satisfacción de acuerdo con el número de interacciones necesarias para completar un trámite en América Latina

Pero ¿qué pasa con el resto de los trámites? Según el mismo BID, en México son demasiado complicados. El 73% de los trámites estudiados en México fue catalogado como difícil de realizar al requerir más de dos horas de tiempo invertido y más de una interacción con un servidor público para finalizarlo.³ Lo anterior significa que, en promedio, hacer un trámite en México es más difícil que en el resto de América Latina. Una región que se caracteriza por la baja eficiencia de sus estructuras burocráticas.

¿Y qué culpa tiene el papel en todo esto? La falta de sistemas y medios digitales para realizar trámites obliga a que la mayoría de éstos deba realizarse de forma presencial y que tanto los requisitos, como las constancias de los procedimientos deban quedar registrados en físico. Esto complica tanto la recepción de solicitudes por parte de los ciudadanos, como los procesos que siguen los servidores públicos para desahogar los distintos asuntos. En promedio, un trámite presencial es un 74% más lento que un trámite digital.⁴ No sorprende entonces que México sea uno de los países de América Latina en donde se requiere más tiempo para realizar un trámite, dado que solo el 19.7% de la población reportó haber comenzado o concluido un trámite a través de Internet.⁵ Según datos de Latinobarómetro, completar un trámite en nuestro país toma 6.9 horas mientras que en países como Chile o Costa Rica toma 2.2 y 3.1 horas, respectivamente.⁶

Los trámites presenciales también son más costosos, tanto para el ciudadano como para el gobierno. En promedio, la operación de un trámite presencial le cuesta al gobierno cincuenta veces más que un trámite digital.⁷ El mismo BID calcula que si México transitara el 100% de los trámites federales a mecanismos digitales, se ahorraría 3 mil 500 millones de dólares al año.⁸ De igual forma, los trámites presenciales suelen imponer más barreras que los digitales, siendo una de ellas los montones de papeles que es necesario conseguir y presentar para cumplir con los requisitos pedidos por gobierno. El 46.5% de los mexicanos encuestados por el Inegi reportan haber tenido problemas para realizar un trámite. Donde el 88.1% de ellos reportó haber encontrado barreras entre las cuales destacan las largas filas y los requisitos excesivos.⁹

Gráfica 3. Interacción con el gobierno a través de internet

EL PAPEL DE LA CORRUPCIÓN

Otro problema recurrente donde el papel es cómplice por excelencia es la corrupción. La mera interacción cara a cara entre un ciudadano y un servidor público es reconocida como un espacio con riesgo de corrupción. Si a dicha interacción sumamos la discrecionalidad con la que cuentan la mayoría de los funcionarios de ventanilla para aceptar o rechazar una solicitud a un trámite, aunado al riesgo que genera la falta de registro del motivo y el número de ocasiones de rechazo, el riesgo aumenta considerablemente. En esta circunstancia el pretexto más usado para solicitar un pago indebido es la falta de un documento original o inclusive una copia. Muchas veces es posible ignorar esta omisión a cambio de una módica cantidad de dinero.

Según datos de Transparencia Internacional, el 51% de las personas encuestadas en México reportó haber pagado un soborno para poder realizar un trámite.¹⁰ Los trámites digitales, en cambio, eliminan dicha interacción junto con la discrecionalidad del servidor público. Donde es ahora un sistema quien autoriza o no la continuación del trámite. Afortunadamente, todavía no hemos encontrado la forma de sobornar a las computadoras.

A veces, no llega a ser necesaria la extorsión del funcionario, ya que muchos trámites son tan complicados que un ciudadano de a pie no es capaz de realizarlos sin “ayuda”. La interacción entre ciudadanos y gobierno llega a ser tan complicada que ha propiciado la creación de todo un mercado de especialistas o facilitadores (también conocidos como coyotes). En el idioma inglés, por ejemplo, donde en general los anglosajones tienen una administración más eficiente, no existe traducción literal al concepto de “gestor”.

¿Puede entonces algo tan simple como cambiar el papel por sistemas digitales y bases de datos disminuir algo tan complejo como la corrupción? El caso de Estonia parece demostrarlo. Después de la implementación de políticas públicas para desarrollar mecanismos de identificación digital en 2002¹¹ y de la eliminación de trámites presenciales, Estonia pudo transitar a una interacción entre ciudadano y gobierno totalmente electrónica.¹² Esto logró reducir sus niveles de corrupción drásticamente. Según el Índice de Percepción de Corrupción de Transparencia Internacional, Estonia tuvo una mejoría de 16 puntos en una escala de cero a cien. Entre 2003 y 2017 Estonia pasó de una calificación de 55 puntos a una de 71. Mientras tanto, en el mismo periodo de tiempo, México pasó de una calificación de 36 puntos a una de 29.

Gráfica 4. Evolución de México y Estonia en el Índice de Percepción de Corrupción, año base 2003

MUERTE AL ARCHIVO MUERTO

Además de la ineficiencia, costo y riesgo de corrupción, el papel presenta otra limitante: su almacenamiento. Todos los papeles que en su momento se requirieron para solicitar o recibir algún servicio público, acaban siendo arrumbados en cajas y almacenados en archivos muertos que nunca, salvo en ocasiones extraordinarias, serán consultados. Lo anterior se traduce en el desperdicio y costo de cientos de inmuebles de gobierno destinados solamente a resguardar documentos. Dichas bodegas no sólo representan un desperdicio, sino que pueden ser sumamente peligrosas.

La tragedia de la Guardería ABC en Hermosillo, donde 49 niños fallecieron, ocurrió por el incendio de una bodega de archivo de la Secretaría de Hacienda del Gobierno de Sonora. Dicha bodega es tan solo una de las muchas que existen en el país. En un ejercicio de depuración de archivo muerto, el gobierno de Tamaulipas reportó el reciclaje de 16 toneladas de documentos pertenecientes al archivo de tan solo la Secretaría de Educación del Estado.¹³ Suponiendo que cada Secretaría de las entidades federativas cuenta con un archivo similar, tendríamos alrededor de nueve mil toneladas de archivo muerto en el país. Esto equivale a más de 1,800 millones de hojas de papel¹⁴ considerando solamente a los gobiernos de los estados. Si sumáramos a las dependencias federales, organismos autónomos, órganos desconcentrados, congresos o juzgados, por nombrar algunos ejemplos, la cifra sería mucho mayor. Para almacenar la misma información que semejante cantidad de papel contiene, sería necesario únicamente un disco duro externo de 500 GB¹⁵ que mide menos de 30 centímetros.

Apenas el 15 de junio de 2018 fue promulgada la Ley General de Archivos después de una presión constante de colectivos de la sociedad civil como la Red por la Rendición de Cuentas. Y aunque esta ley llega con décadas de retraso, dota a todos los niveles de gobierno de estándares y procesos claros sobre cómo manejar y almacenar la información contenida en los millones de documentos que genera al año. Sin duda es un gran paso que esta ley contemple la digitalización y el almacenamiento electrónico del acerco documental del gobierno. No obstante, todavía es necesario transitar de una digitalización parcial, donde el escaneo de un documento sea suficiente, a una digitalización funcional, donde además de las imágenes de los documentos, se extraigan los datos relevantes de los mismos para generar bases de información que permitan una mejor gestión pública.

GOBIERNO DIGITAL: LA ALTERNATIVA DEL PRESENTE

Las nuevas tecnologías ofrecen muchos más beneficios que el papel. Además de solucionar problemas de almacenamiento y ayudar a reducir los niveles de corrupción, buenas prácticas nacionales e internacionales demuestran que la revolución tecnológica no es algo que sucederá en el futuro, sino algo que ya sucedió en gran parte del mundo, y que la mayoría de los gobiernos estatales no ha sabido aprovechar.

Aadhaar: La base de datos de identificación biométrica más grande del mundo. India

En el Índice de Competitividad Internacional: Memorándum para el Presidente (2018-2024) del IMCO, Anit Mukherjee relata a detalle la construcción de Aadhaar, un programa del gobierno de India que en seis años logró generar una base de datos biométricos (huellas digitales y reconocimiento de iris) del 90% de los habitantes de la India.¹⁶ Gracias a ella, más de mil millones de ciudadanos (diez veces la población de México) puede dejar las actas de nacimiento y todas las copias de su identificación oficial en casa e identificarse en bancos, oficinas de Gobierno, tiendas y otros puntos de servicio con nada más que su iris y sus huellas digitales. Este programa ha permitido a millones de personas que carecían de documentos oficiales abrir cuentas de banco y acceder por primera vez a programas y subsidios del gobierno como becas. A partir de la implementación del programa, beneficiarios de subsidios de alimentos han reportado, en encuestas, una mejora general en la obtención de los bienes subsidiados, así como menor corrupción en comparación con el sistema anterior.

Implementar un sistema de identificación biométrica similar en México ayudaría, entre otras cosas, a almacenar información relevante de cada ciudadano sin la necesidad de estar trasladando papeles. Imaginemos por un momento que, al acudir a cualquier hospital, público o privado, el doctor asignado a tratarnos pudiera acceder a nuestro expediente médico con una llave que preserva la privacidad de nuestros datos: nuestras huellas digitales.

E-gov.Kr – Corea del Sur

Si bien contar con información biométrica de toda la población es más que deseable, esto no es necesario para desarrollar un gobierno electrónico funcional. Tal es el caso de Corea del Sur, país que ha incursionado en plataformas de gobierno digital desde la década de los setenta. Hoy en día, cualquier ciudadano coreano puede acceder desde su celular a una plataforma de gobierno única, desde la cual pueden consultar información de más de 5,300 servicios de gobierno, y por la cual pueden realizar 720 trámites sin la necesidad de acudir a una oficina de pública.¹⁷ La plataforma está disponible las 24 horas de los 365 días del año.

Boston Citizen Connect – Estados Unidos

La tecnología puede ahorrarnos tiempo de espera en una oficina de gobierno, pero también puede ayudar a resolver problemas en nuestras calles. Desde 2009 la ciudad de Boston, Massachussets, cuenta con la aplicación móvil Boston Citizen Connect, a través de la cual los habitantes de la ciudad pueden reportar problemas como baches, árboles caídos, fugas de agua, plagas animales, entre otros. Los reportes capturados por la aplicación permiten al usuario enviar una fotografía como evidencia y georeferenciar su ubicación. Cada reporte es categorizado y enviado a la oficina correspondiente del gobierno de la ciudad. El usuario recibe una notificación una vez que su reporte fue resuelto y puede consultar el estatus en lo que esto sucede. Debido al éxito de la aplicación, desde 2012 el gobierno estatal la adoptó e implementó en 36 ciudades del estado,¹⁸ para ese entonces, la aplicación había ayudado a resolver más de 35,000 reportes. Con el paso de los años, el uso de la aplicación continuó creciendo hasta llegar a almacenar casi 200,000 reportes tan sólo en 2015.¹⁹

¿Y en México?

Hablar de uso de tecnologías de la información en el gobierno pudiera parecer ingenuo e incluso insensible en un país con más de 50 millones de personas en situación de pobreza. Ya que parecería que, al carecer de acceso a internet, un gobierno digital en México sería un gobierno excluyente. Esto es falso. En 2017, 71.3 millones de mexicanos contaron con acceso a internet, lo cual representa el 63.9% de la población de seis años o más.²⁰ Mientras que ocho de cada diez mexicanos disponen de un celular inteligente. Esto confirma una tendencia creciente donde año con año son más los mexicanos que utilizan su teléfono celular para comunicarse, y entretenerse. Lamentablemente, este aumento en conectividad no se ha visto correspondido con una evolución tecnológica dentro del gobierno que le permita interactuar con sus ciudadanos en la forma en la que comúnmente interactúan entre ellos mismos. En 2017 en México, el 96.9% de los usuarios de internet utilizaron esta tecnología para obtener información de algún tipo pero, sólo el 28% la utilizó para interactuar con el gobierno.²¹

Gráfica 5. Usuarios de Internet en México, 2006-2017

Índice de Riesgos de Corrupción – México

Una de las principales virtudes de transitar del papel a lo digital es el aprovechamiento de datos y estadísticas. Como explicamos anteriormente, el almacenamiento de datos en el mundo de papel consiste en apilar montañas de documentos en bodegas. Dichos documentos, aunque inútiles en la actualidad, contienen información, que de forma agregada podría ayudar a planear políticas públicas e incluso detectar riesgos de corrupción. Es por esto por lo que la transición a lo digital va mucho más allá de escanear una hoja de papel y convertirla a un archivo PDF, sino que requiere de la creación de sistemas que capturen datos relevantes de los distintos procesos de gobierno y que permitan su posterior análisis. Un ejemplo de esto es la creación del Índice de Riesgo de Corrupción en Compras Públicas federales realizado por el IMCO.²² Este análisis utilizó los datos disponibles en varias bases de datos, incluyendo Compranet, para detectar patrones de comportamiento y relaciones de actores que pudieran significar un riesgo de actos de corrupción. Para tal, utilizó la información de más de 700 mil procedimientos de compras públicas realizadas por el Gobierno federal entre 2012 y 2017 y evidenció, entre muchas otras cosas, la existencia de contratistas fuertemente vinculados con el gobierno en turno. Los principales focos rojos en dependencias y unidades compradoras, así como la adjudicación directa del 71% de las compras públicas realizadas.

Gráfica 6. Monto adjudicado a las 100 principales empresas proveedoras del Gobierno

Este estudio necesitó de la creación de una base de datos con más de 200 millones de celdas de información. Tarea que fue posible gracias a la automatización de lectura y captura de información disponible en diversos portales de internet. Las bases de datos interoperables son el cimiento fundacional del gobierno digital. En un mundo de papel, esto hubiera significado la lectura y análisis de cerca de cuatro millones de documentos como convocatorias, contratos, fallos y dictámenes de excepción. Si bien esto no fue necesario gracias a la existencia de un Compranet bastante deficiente, las compras públicas estatales carecen de un sistema electrónico de compras que permita almacenar información similar. Por lo que este tipo de estudios sólo es posible mediante la captura manual de datos relevantes como la que ha implementado el IMCO junto con México Evalúa en Chihuahua y Nuevo León desde finales de 2016.²³

Los ejemplos anteriores son solo una muestra del potencial que los estados desaprovechan día con día al mantener un modelo anticuado de gobernanza. La transición a un nuevo esquema de gobierno enfocado en el ciudadano no se crea de la noche a la mañana, pero es necesario comenzar a transitar cuanto antes a un modelo de gobierno electrónico. De lo contrario, la deficiente relación entre gobernantes y gobernados generará un crecimiento en los ya alarmantes niveles de desconfianza hacia las instituciones democráticas. Después de todo, la mayoría de las acciones de nuestros gobiernos tienen como objetivo brindar servicios al ciudadano y resolver los problemas públicos a los que éste se enfrenta.

Un punto de partida será generar mecanismos que mejoren la experiencia de los usuarios (ciudadanos), que permitan evaluar la satisfacción de estos mismos, identificar sus necesidades y generar datos que permitan planear mejores políticas públicas. Las nuevas tecnologías permiten realizar todo lo anterior y mucho más. Simplemente es cuestión de que los gobiernos abran paso a su implementación, para que, en poco tiempo, el papel, así como el archivo, esté verdaderamente muerto.

1. Identificar los trámites más sensibles para el ciudadano. Aquellos que tienen un alto impacto en el acceso a la justicia, el uso de los servicios básicos y el goce de derechos fundamentales para rediseñar su proceso desde la solicitud hasta su ejecución final.

2. Generar una plataforma digital centralizada por nivel de gobierno necesaria que se adapte al nuevo diseño de los trámites, considerando al ciudadano en el centro: de fácil acceso, de rápida respuesta, con mecanismos completos de transparencia, que permitan el seguimiento permanente del proceso y sus responsables, y permitan quejas y denuncias de manera eficaz.

3. Crear plataformas electrónicas de compras gubernamentales cuyo uso deba de ser obligatorio para todas las dependencias de gobierno estatales y municipales. La plataforma deberá de generar bases de datos públicas con la información relevante de cada parte del proceso.

• A pesar de que el objetivo inicial del Ramo 23 era financiar compromisos de política salarial, actualmente la distribución de sus fondos y recursos se ha diversificado, y opera fuera de los territorios de la Ley con programas presupuestarios que no están regulados dentro del marco de coordinación fiscal y presupuestal. Este instrumento representa un claro ejemplo de una mala práctica en materia de coordinación fiscal que produce un uso y abuso de recursos públicos.
• Es necesaria la revisión y rediseño de la asignación de recursos a gobiernos locales, mediante el Ramo 23. Deben de establecerse mecanismos que permitan a los estados y municipios el acceso a recursos de forma ordenada, objetiva y transparente, así como procesos competidos que fomenten la innovación y mejoren la implementación de políticas públicas.
• Es indispensable encauzar esfuerzos a través de mecanismos como la Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago), la cual no solo sea un espacio para el diálogo y concertación, sino de toma de decisiones, acuerdos y monitoreo, y así, fortalecer el federalismo y darle mayor operatividad.

En el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) se encuentra el Ramo 23 o de “Provisiones salariales y económicas”. En un inicio los recursos del Ramo 23 tenían como objetivo financiar compromisos de la política salarial del gobierno federal, liquidaciones de los servidores públicos y atención en casos de desastres naturales. Sin embargo, para 2018, los fondos que integran dicho ramo se han diversificado a funciones muy disímbolas de su propósito original.

El problema del Ramo 23 es que su función de distribución de recursos a gobiernos locales no se enmarca en la legislación sobre coordinación fiscal que estructura el federalismo mexicano. En los hechos, es un Ramo Presupuestal que opera fuera de los territorios de la Ley o las normas secundarias que imponen reglas, criterios y límites. Además está integrado por fondos sin regulación y que pueden ser operados con discrecionalidad por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP). Además, dado que estos fondos son utilizados para realizar transferencias de recursos a gobiernos estatales y municipales, “presentan un riesgo elevado de ser usados para premiar o castigar [a los gobiernos locales]; es decir, para el control político”.¹

En esta bolsa de dinero hay programas presupuestarios que no cuentan con reglas de operación² y que, por lo tanto, no están regulados dentro del marco de coordinación fiscal y presupuestal. El Ramo 23 es un claro ejemplo de una mala práctica en materia de coordinación fiscal que produce un uso y abuso de recursos públicos.

Es urgente la revisión y rediseño de la asignación de recursos a gobiernos locales, mediante el Ramo 23. El presente texto expone un caso de estudio relativo a una propuesta de nueva ingeniería de asignación de financiamiento a fondos y programas competidos. Esto es un claro ejemplo de que la creación de reglas claras para el acceso a los recursos públicos posibilita la competencia entre proponentes y crea incentivos para el establecimiento de un sistema basado en el esfuerzo de transformación institucional.

En este sentido, la federación mexicana depende del acuerdo fiscal. Sin embargo, éste debe entenderse a través de la coordinación de esfuerzos y la existencia de mecanismos que permitan a los estados y municipios el acceso a recursos de forma ordenada, objetiva y transparente. El Ramo 23 no es un mecanismo de coordinación fiscal con estas características.

Por último, se plantea una estrategia en la que mediante el involucramiento de actores relevantes como la Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago), se cuente con aliados y plataformas relevantes para impulsar la coordinación fiscal a través de mecanismos de competencia y transparencia.

¿POR QUÉ CRITICAR EL RAMO 23?

A pesar de que el objetivo inicial del Ramo 23 era financiar compromisos de política salarial, con el paso del tiempo, las previsiones salariales aumentaron muy poco en comparación al incremento de recursos de otros fondos y programas que fueron acrecentando al ramo. En 2005, el 90% del ramo 23 (4.6 mmdp) se destinaban a las provisiones salariales y económicas, para 2016 solo el 13% (18 mmdp).³

Los fondos que integran el ramo se han diversificado hasta el punto de incorporar fondos como el de fortalecimiento financiero de las entidades federativas, fondos metropolitanos, infraestructura para estados y municipios, desarrollo regional, justicia penal, adeudos de suministro de energía eléctrica, beneficios para entidades y municipios productores de hidrocarburos, entre otros.⁴ Además esta bolsa de recursos terminó incorporando fondos de “moches”⁵ y duplicando financiamientos como es el caso del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Estatal y Municipal.

Permitir que bolsas de dinero como el Ramo 23 sigan operando como hasta ahora, implica renunciar a la gobernanza del gasto público y en última instancia, al financiamiento de políticas públicas necesarias para el país.

Gráfica 1. Monto total ramo 23 y monto previsiones salariales. Millones de pesos 2006

Fuente: Elaborado por el IMCO con presupuestos de egresos de la federación 2006-2018

La discrecionalidad en la función pública puede ser traducida en un margen de apreciación⁶ para la toma de decisiones que generen más beneficios a la población. Vista de esta forma, es claro que la discrecionalidad no puede, y no debe, eliminarse para determinados actos de autoridad para los cuales el margen de apreciación es indispensable.⁷ Sin embargo, en lo relativo a la asignación y ejercicio de los recursos públicos, los altos rangos de discrecionalidad son indeseables, ya que fácilmente se transforman en arbitrariedad. En este sentido, el Ramo 23 es el producto de una gran discrecionalidad que ha permitido no solo mover recursos de un lado a otro sin justificación, sino ejercer a través de subsidios, un gasto por encima de lo presupuestado.

La mayor consecuencia de este poder discrecional, que en el caso del Ramo 23 radica en la SHCP, se refleja en el uso de recursos públicos que fácilmente pueden cambiar su destino, con lo que se posibilita su uso para avanzar hacia intereses políticos. En pocas palabras, el Ramo 23 es una bolsa de dinero que no tiene una regulación apropiada.

EL FEDERALISMO Y LA (DES)COORDINACIÓN FISCAL

Uno de los grandes retos para la Administración Pública es la correcta administración de sus finanzas: la amplitud de sus ingresos, el manejo sano de la deuda y la eficiencia del destino de sus egresos. Adicionalmente, la conformación del país sobre una organización federal añade un nivel más de complejidad. En este sentido, la coordinación fiscal juega un papel primordial para el manejo ordenado y compartido del dinero público. Una parte de la concepción actual de coordinación fiscal se sustenta en la cesión de las facultades recaudatorias de los estados a la federación. La otra, se refiere a las reglas de distribución y participaciones de los ingresos federales para estados y municipios.

Desde la Constitución de 1824 se reconoció que existía una cosoberanía⁸ entre la federación y las entidades federativas.⁹ Bajo esta fórmula federalista retomada en la Constitución de 1917, se crearon facultades coincidentes¹⁰ con las cuales los tres ámbitos de gobierno pueden imponer y recaudar impuestos. Estas facultades son las que detonan la búsqueda de una “coordinación” para la distribución de cargas tributarias. Por su parte, la discusión de cómo se distribuirían los recursos tuvo un proceso de evolución durante todo el siglo XX.

En las Convenciones Nacionales Fiscales¹¹ realizadas en los años de 1925, 1933 y 1947 se delimitaron las competencias locales y se crearon distintos órganos y normativas con el propósito de proponer las medidas que debían adoptarse en materia fiscal. En 1953 se creó la primera Ley de Coordinación Fiscal (LCF) entre la Federación y los estados. Por medio de este ordenamiento los estados derogaron contribuciones locales a cambio de recibir participaciones de la federación.¹² Sin embargo, fue hasta 1978¹³ cuando, con una nueva LCF, se le da vida al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF). Además de establecer mecanismos de coordinación (convenios) entre los ámbitos de gobierno, dicha ley incorporó como objetivo público el de mejorar la equidad del sistema tributario, simplificar su funcionamiento y fortalecer las finanzas estatales y municipales.

Desde su emisión, la LCF ha tenido 38 reformas¹⁴ que han modificado los fondos a través de los cuales se calculan y distribuyen las Aportaciones Federales¹⁵ y las Participaciones Federales.¹⁶ De igual forma se han reformado las bases, organización y funcionamiento de los órganos en materia de coordinación fiscal. No obstante, a pesar de que el gasto federalizado se compone principalmente por las Aportaciones Federales y las Participaciones Federales, también existen recursos públicos que no están regulados por la LCF, transferibles a las entidades federativas y municipios a través de convenios de descentralización, reasignación y subsidios.

Convenios de descentralización

Los convenios son acuerdos que las dependencias del gobierno federal establecen con las entidades federativas para otorgarles recursos presupuestales, susceptibles de ser transferidos17 para el cumplimiento de diversos objetivos de los programas federales. Los subsidios incluyen recursos que son entregados a las entidades federativas y municipios a través de diversos ramos que se establecen de acuerdo a lo señalado en el PEF de cada año.18Los denominados ramos de gasto son bolsas a través de las cuales se clasifican recursos públicos que tienen un ejecutor o propósito similar. La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) establece la existencia de ramos generales. Este tipo de ramos son aquellos cuya asignación de recursos se prevé en el PEF derivada de disposiciones legales o por modificación expresa de la Cámara de Diputados en el PEF, que no corresponden al gasto directo de las dependencias, aunque su ejercicio esté a cargo de éstas. Aquí se encuentra el Ramo 23 denominado “Provisiones Salariales y Económicas”.

Por su importancia y alcance, es indiscutible que el pacto federal descansa en la coordinación fiscal. Por medio de ésta, el federalismo encuentra su materialización al reconocer una alianza entre los estados con el fin de unir realidades diferentes. Concretamente, a través del principio de solidaridad fiscal se manifiestan criterios compensatorios contemplados en las distintas fórmulas y normas que deben aplicarse para la distribución de los fondos federales participables o transferibles a las entidades federativas. Sin la coordinación fiscal, la federación tal como la conocemos, no tendría articulación, sustento ni viabilidad.¹⁷¹⁸

No obstante, la importancia de esta materia, en los últimos años se han observado más retrocesos que avances: la coordinación fiscal se ha visto plagada de prácticas autoritarias, así como de un uso y abuso¹⁹ de los recursos públicos. En particular, la coordinación fiscal que se lleva a cabo a través del Ramo 23, se ha manipulado en contra de los principios de transparencia y rendición de cuentas.

El Ramo 23 se encuentra dentro del esquema de coordinación fiscal, pero paradójicamente no está sujeto a la regulación de la materia, es decir, a la Ley de Coordinación Fiscal (LCF). Es relevante mencionar que esta ley inició regulando ramos del presupuesto federal y fondos estructurados que fueron diseñados con un fin redistributivo que ayudaría a reducir las brechas entre las capacidades fiscales de las entidades federativas. Sin embargo, en los últimos años,²⁰ a través de otras normas, como el PEF, se han incorporado otros programas y fondos en los que es extremadamente complicado identificar el destino y uso correcto de las aportaciones. Bajo el amparo de este rubro, se han otorgado, sin un destino específico, recursos a estados y municipios.

La (des)coordinación fiscal actual está encabezada por la SHCP, quien decide a quién, cómo y cuándo se otorgarán recursos federalizados a través de convenios que no son públicos y programas que están deficientemente regulados o en definitiva sin reglas de operación. En este sentido, si los estados y municipios pretenden obtener recursos provenientes de fondos federales, deben establecerse criterios objetivos y medibles para una justa distribución entre los gobiernos locales. Es decir, es necesario que la SHCP no sea quien decida discrecional y unilateralmente a quién y cuándo otorgarle dichos recursos. La distribución de recursos no debe funcionar como un mecanismo represivo para aquellos estados que no estén alineados a la agenda o intereses particulares del gobierno federal. La meta es conseguir un federalismo de cooperación entre los distintos órdenes de gobierno, pero de competencia entre los iguales (estados entre estados y municipios entre municipios).

Para lograr un federalismo cooperativo y no represivo, el diseño institucional juega un papel importante. La SHCP, encargada de ejercer más del 70% del presupuesto,²¹ debe dejar de ser juez y parte en la asignación de recursos públicos. El conflicto de interés surge cuando la SHCP propone y a su vez autoriza y modifica la distribución de los recursos. Por el contrario, se deben establecer procesos competidos que fomenten la innovación, la transparencia y mejoren la implementación de políticas públicas.

LA IMPORTANCIA DE LOS RECURSOS FEDERALIZADOS

La composición del gasto en el país indica que los recursos destinados a entidades federativas y municipios representa una tercera parte del gasto total. Las Aportaciones Federales (Ramo 33) y las Participaciones Federales (Ramo 28) representan cada una el 15% del gasto total (ver Tabla 1). De igual manera, los otros recursos federalizados administrados a través de convenios y subsidios representan el 3.2% del total del gasto del país. La proporción de los recursos transferidos a través de mecanismos como el Ramo 23 representan el 9.5% del total de las transferencias federales.

Tabla 1. Gasto Total: Presupuesto de Egresos de la federación 2018. Millones de pesos

	2018	%
Gasto Federal	1,746,410.39	33.1%
IMSS, ISSSTE, Pemex Y CFE	1,741,451.79	33.0%
Transferencias a entidades y municipios	1,791,804.82	33.9%
Aportaciones Federales (AF)	810,044.60	15.3%
Participaciones Federales (PF)	811,931.62	15.4%
Otros federalizados (convenios, subsidios, entre otros)	169,828.60	3.2%
Gasto Total	5,279,667.00	100%

Fuente: Transparencia Presupuestaria, SHCP²²

Tabla 2. Composición de otros recursos federalizados. Millones de pesos

Concepto	Monto 2018
Convenios	44,848.80
Subsidios a través del Ramo 23	124,979.80
Total	169,828.60

Fuente: Transparencia Presupuestaria, SHCP

De igual forma, desde 1994 se registra un crecimiento de las transferencias federales. Es decir, entre 1994 y 2016, los ingresos estatales²³ crecieron un 219% en términos reales, de los cuales el 214% se debe a transferencias federales.²⁴

Gráfica 2. Crecimiento de las Transferencias Federales

Nota: No se incluye a la Ciudad de México.

Fuente: Elaborado por el IMCO con datos del Inegi. Estadísticas de finanzas públicas estatales y municipales

Los montos destinados a las entidades federativas y municipios dan cuenta de la importancia que representa el gasto federalizado (ver Gráfica 2). Asimismo, las transferencias a los gobiernos subnacionales muestran²⁵ que el propósito de los recursos es el fortalecimiento del desarrollo regional y municipal mediante programas y proyectos de infraestructura física, salud y educación. Sin embargo, gran parte de los recursos federalizados queda a libre disposición de los gobiernos estatales y municipales (Participaciones Federales y parte de los fondos del Ramo 23).

Gráfica 3. Composición de los ingresos estatales*

*No incluye a la Ciudad de México

Fuente: Elaborado por el IMCO con datos del Inegi. Estadísticas de finanzas públicas estatales y municipales

GENERAR INCENTIVOS Y COMPETENCIA POR FONDOS: EL CASO DE ESTADOS UNIDOS

Un ejemplo sobre cómo los estados pueden competir entre ellos para obtener recursos federales se llevó a cabo en Estados Unidos con un fondo de recursos para la educación. Este caso ayuda a mostrar las distintas aristas que tiene un mecanismo de competencia. Esto es, los beneficios, los riesgos y las críticas que existieron al implementar un mecanismo de este tipo. También ayuda a identificar elementos clave para la elaboración de los criterios de competencia, así como las circunstancias que pueden influir al momento de poner en práctica este método.

Desde 2002, Estados Unidos implementó el programa No Child Left Behind (NCLB) que redefinió la participación del gobierno federal en la política de educación. En primer lugar, el gobierno federal dejó de centrarse únicamente en la igualdad de oportunidades educativas, para enfocarse también en promover una educación de calidad. En segundo lugar, la evaluación de estudiantes y maestros se hizo más rigurosa y con un seguimiento constante. En tercer lugar, quedó demostrado que muchas de las acciones necesarias para la implementación del programa correspondían a los gobiernos estatales. Finalmente, el programa demostró que tenía que existir cierta flexibilidad para su aplicación y que las lagunas normativas afectaban principalmente a los gobiernos estatales. El principal problema del NCLB fue que, a pesar de tener un plan de trabajo ambicioso para las escuelas, los instrumentos que se implementaron estaban lejos de ser proporcionales a esas ambiciones.²⁶ La capacidad del gobierno federal se vio rebasada.

Pese a no haber logrado los objetivos que se planteó, el NCLB sentó las bases para la nueva iniciativa del gobierno del presidente Obama: Race to the Top (RTTT). En contraste con el NCLB, el RTTT se enfocaba en desarrollar capacidades educativas a nivel estatal. La principal crítica del presidente Obama al NCLB, que sirvió de justificación para lanzar el RTTT, fue que se creaba más burocracia federal para su implementación y que tenía enfoques equivocados para medir el aprendizaje de los estudiantes.

El NCLB es una ley con cientos de páginas y programas específicos en los que el Congreso tuvo un papel muy activo. Por el contrario, el RTTT es un puñado de directrices dentro de un programa regulatorio del departamento de educación federal. Esta flexibilidad le permitió al gobierno de Obama avanzar en las prioridades de la administración (incluso cuando el NCLB estaba estancado legislativamente).²⁷ Así, el RTTT representa un cambio en el esquema tradicional de mecanismo de financiamiento, esto es, anteriormente los fondos se otorgaban a los estados con base en formulas y éstos, a su vez, organizaban la repartición a las localidades, ahora se introdujeron elementos de competencia, mérito y evaluación para el acceso a fondos.²⁸

El RTTT tiene como características 1) adoptar normas y evaluaciones internacionales para que los estudiantes sean competitivos en las universidades y mercado laboral; 2) construir un sistema de datos que mida a los estudiantes y maestros de acuerdo a los objetivos del programa; 3) aumentar la efectividad de los docentes; 4) eliminar la brecha en el rendimiento de las escuelas.²⁹

La competencia entre estados para allegarse de recursos estuvo a cargo del departamento de educación federal, el cual reclutó a un grupo de revisores externos para que calificaran las propuestas enviadas. Se utilizó un sistema de puntaje³⁰ y se promedió la calificación de los revisores. Los estados fueron evaluados por su capacidad para desarrollar e implementar políticas públicas exitosas en materia educativa y en su propuesta técnica para aplicar a los recursos del RTTT.³¹

Las ponderaciones y elementos evaluados no surgieron al azar, el gobierno federal proporcionó las reglas básicas y enfoque del programa, así como las prioridades de la administración del presidente Obama. Al mismo tiempo se pensó que la competencia detonaría la innovación en la aplicación de políticas públicas educativas que más tarde pudieran ser copiadas por otros estados.³²

La competencia por los recursos del RTTT se llevó a cabo en dos rondas. En ambas, el departamento de educación clasificó a los estados según su puntaje y seleccionó a un grupo de finalistas. Los estados finalistas presentaron sus proyectos a revisores, quienes realizaron cuestionamientos para obtener mayor detalle de cada propuesta. En la primera ronda, 16 estados fueron finalistas y solo Delaware y Tennessee obtuvieron los fondos. Mientras que, en la segunda, 19 estados fueron finalistas y 10 estados recibieron recursos. En pocas palabras, se generó un incentivo a la participación por parte de los estados.

¿Qué ventaja se obtiene al aplicar la competencia entre estados en lugar de las fórmulas? La asignación de fondos federales se puede realizar a través de fórmulas o a través de la competencia. No obstante, una no excluye a la otra y pueden coexistir diversos tipos de combinaciones posibles. En el caso del RTTT, los estados compitieron por los fondos; del total del financiamiento otorgado se les permitió conservar el 50% para las propias iniciativas estatales. Mientras que el destino del otro 50% se determinó a través de fórmulas que señalaban los montos asignados a cada distrito escolar. Contrario a otros fondos, el RTTT no basaba el tamaño del monto concedido con base en la población, una variable común en las fórmulas.

La literatura sugiere los siguientes beneficios³³ potenciales:

1) La competencia ayuda a mejorar la rendición de cuentas y propicia que se desarrollen planes específicos para el uso de los recursos. Es decir, se responsabiliza del buen uso a los destinatarios de los recursos públicos.

2) Se fomenta la innovación en las políticas públicas en la medida en que los solicitantes desarrollen iniciativas que los propios funcionarios del área encargada consideren viables.

3) Se generan incentivos para que la administración de los fondos sea más flexible. Por lo general, los fondos competidos delegan más autoridad sobre la implementación de la política pública a los estados que cuando los fondos se distribuyen por fórmula.

De igual forma, existen algunas desventajas³⁴ en los fondos competidos:

1) Se genera discrecionalidad administrativa al momento de establecer los criterios de evaluación. Se corre el riesgo de que los solicitantes presenten propuestas totalmente heterogéneas o disímiles si los criterios no son correctamente especificados. En este sentido, las fórmulas tienen la ventaja de otorgar certeza sobre su funcionamiento y aplicar automáticamente.

2) En el proceso de evaluación existe un factor humano. Es decir, involucra juicio de calidad sobre una propuesta a pesar de que existan criterios objetivos. En este sentido el método de competencia es vulnerable a acusaciones políticas. Superar este riesgo implica invertir recursos para hacer todo el proceso más transparente y seleccionar a los evaluadores externos con un mayor rigor.

De acuerdo con la literatura, los factores clave que influyen en la operación de fondos competidos son:

a) La capacidad del solicitante: existe una relación estrecha entre la capacidad de los solicitantes y las probabilidades de ganar el concurso. Los gobiernos que tengan una mayor capacidad administrativa tendrán mejores propuestas técnicas.

b) Las necesidades del solicitante: paradójicamente las necesidades de los gobiernos menos capaces son probablemente los gobiernos que más necesitan la asistencia federal.³⁵

c) Las acusaciones políticas. La evidencia es poco clara en el grado de injerencia de actores políticos en el proceso de diseño y evaluación. Sin embargo, las percepciones de favoritismos son difíciles de cambiar. Para evitar posibles interferencias es necesario tener mecanismos de transparencia preventivos.

Otra propuesta para combatir y superar el factor de capacidad de los gobiernos es que se permita presentar propuestas de forma conjunta o en equipo.³⁶ En México, la LCF regula en el artículo 26 el Fondo de Aportaciones para la Nómina Educativa y Gasto Operativo. A través de dicho fondo, se realizan los pagos al sector educativo de las entidades federativas. No obstante, el Ramo 23 contempla proyectos de desarrollo regional en materia de infraestructura educativa. Dicho de otro modo, el marco legal permitiría transferir recursos a los estados tanto por la vía de las fórmulas preestablecidas como por fondos concursables.

ENTRE LA COMPETENCIA FISCAL Y EL DESARROLLO REGIONAL

Hacia adelante, el objetivo principal de la coordinación fiscal debe ser cambiar la forma en la que se asignan los recursos del Ramo 23, disminuir la incertidumbre que ocasiona la discrecionalidad y arbitrariedad de la autoridad, y lograr una mejor distribución de los recursos. Asimismo, debe buscarse que se mejore el uso y destino de los recursos bajo criterios de eficiencia y transparencia. De lo contrario, la coordinación fiscal y el Ramo 23 pueden convertirse en un factor que perpetúe la desigualdad fiscal entre las entidades federativas y obstaculice el ejercicio de derechos por parte de la ciudadanía.

De acuerdo con lo anterior, las necesidades, los actores políticos, así como la capacidad técnica y operativa de los gobiernos solicitantes son relevantes al momento de la elaboración de los criterios de distribución. Si los criterios para decidir la asignación de recursos se basan meramente en la eficiencia y la capacidad operativa de los gobiernos locales, se estaría dejando a un lado a aquellos que no cuentan con dichas condiciones. El efecto sería que no se otorgaría ningún tipo de apoyo para que dichos gobiernos sean fortalecidos y puedan volverse competitivos más adelante. Además, perjudica a la población de la localidad, privándolos de acceder a programas o fondos que otorguen beneficios directos a su comunidad o de manera personal. Esto puede ser atenuado mediante la incorporación del enfoque de derechos a la propuesta de competencia por fondos.

En este caso, para mejorar las condiciones de las personas a través de la realización de los derechos humanos, es indispensable que los fondos, programas y proyectos tengan una perspectiva respecto de dichos derechos. Deben tenerse en cuenta sus elementos, contenido, formas de ejercicio y alcance, con especial énfasis en la rendición de cuentas, la participación y la no discriminación.³⁷ Esta perspectiva contrasta con el enfoque clásico de gobierno que reforzaba el concepto de gobernanza desde la eficiencia de la consecución de los fines del Estado. Ahora bien, al incorporar el enfoque de derechos a las acciones públicas, incluyendo el financiamiento otorgado a gobiernos locales, se amplían las condiciones de gobernanza.³⁸

En contraste, tenemos que la incorporación de un enfoque de derechos al análisis, diseño y otorgamiento de fondos y programas, ayuda a prever efectos negativos que perpetúen su continua limitación. Así, el primer paso para la elaboración de los criterios deberá ser identificar la materia en la que se aplicará el fondo o programa al igual que su objetivo y alcance. Para ello, se requiere contar con las herramientas analíticas y metodológicas adecuadas para determinar el impacto en factores de desigualdad, pobreza, exclusión y limitaciones de derechos humanos.³⁹

Posteriormente se debe solicitar un consejo de expertos en el área para determinar los criterios de decisión para la competencia. En otras palabras, el proceso debe tomar en consideración el enfoque de derechos para prever afectaciones no evidentes e implicaciones negativas al desarrollo y el bienestar de las personas.⁴⁰

El uso eficiente de los recursos transferidos mediante la selección de los beneficiarios en una competencia justa lleva a fortalecer las finanzas públicas, pero el proceso también debe reflejarse en la reducción de la exclusión económica. El objetivo de lograr una transformación productiva mediante la eficiencia de los programas, proyectos o acciones propuestos, debe incorporar en su valoración variables como la sostenibilidad, el escalamiento y su aportación en reducir la desigualdad y promover la realización de los derechos humanos.⁴¹

LOS MÁS INTERESADOS: LOS GOBIERNOS ESTATALES

Como respuesta a la descomposición del acuerdo fiscal, en el que la LCF no regula todos los ramos y fondos a través de los cuales se distribuyen recursos desde la federación, surge en 2002⁴² la Conferencia Nacional de Gobernadores (Conago). Este foro reúne a todos los titulares de los ejecutivos de las entidades federativas y tiene como propósito fortalecer el federalismo y crear espacios de discusión y acuerdos para lograr un mejor equilibrio en las potestades de los órdenes de gobierno federal y estatal. A lo largo de su existencia, la Conago ha mantenido dentro de su agenda la discusión de una reforma hacendaria⁴³ y fiscal.

La necesidad de contar con recursos públicos y capacidad de respuesta a las demandas sociales originó que las entidades federativas buscaran mecanismos adicionales de colaboración con la federación. De esta forma, la Conago participó activamente en la Convención Nacional Hacendaria convocada⁴⁴ en 2003. En ella, se retomaron distintas declaraciones y acuerdos⁴⁵ en los que se planteaba un federalismo hacendario diferencial, gradual y subsidiario⁴⁶ que tuviera como principios la equidad, la corresponsabilidad, la participación ciudadana y la rendición de cuentas.

En las reuniones de la Convención, la Conago identificó los siguientes retos de las finanzas públicas de las entidades federativas:

1) El atraso y complejidad de los procedimientos administrativos

2) Las deficiencias en la coordinación y en la colaboración intergubernamentales

3) La debilidad de los mecanismos de fiscalización, transparencia y rendición de cuentas

4) La necesidad de actualizar el marco legal que regule el federalismo hacendario para dar certidumbre a las relaciones entre los tres órdenes de gobierno.

Como parte de las propuestas para mejorar la coordinación intergubernamental,⁴⁷ se sugirió establecer incentivos dentro de los esquemas de participación de recursos. De igual forma, se hizo presente la necesidad de proporcionar información suficiente y clara respecto a los procesos de coordinación fiscal: montos, características y reglas de operación de los recursos transferidos.

En otras palabras, eliminar toda posible arbitrariedad y limitar la discrecionalidad en la coordinación fiscal. Sin embargo, 14 años después, la discrecionalidad con la que opera el Ramo 23 es evidente. Asimismo, la reforma hacendaria sigue incompleta y la sustentabilidad de las finanzas públicas de los estados es frágil y dependiente de las transferencias federales. Una regulación hacendaria integral que promueva la sostenibilidad y ayude a reducir la desigualdad continúa siendo un reto para el federalismo mexicano.

En este contexto, la Conago tiene una ventana de oportunidad para posicionarse como un actor clave que impulse un federalismo guiado por una estructura de reglas claras y competencia justa por los recursos. Para ello, es indispensable encauzar esfuerzos a través de un mecanismo como la Conago; la cual no solo sea un espacio para el diálogo y concertación, sino de toma de decisiones, acuerdos y monitoreo. En otras palabras, es necesario replantear el papel de la Conago para fortalecer el federalismo y darle mayor operatividad de acuerdo al artículo 117 constitucional.

La Conago debe realizar esfuerzos para construir de manera unificada una visión federalista de la nación, así como fomentar que en todos los órdenes de gobierno el uso de recursos públicos se realice con eficiencia, eficacia y transparencia.⁴⁸ La Conago debe ser una de las encargadas de que el federalismo fiscal deje de ser un sistema de premios y castigos para las entidades dependiendo de las coyunturas políticas. Los instrumentos de coordinación fiscal, y en específico el Ramo 23, deben ser parte de un sistema competido, con reglas claras y un enfoque de desarrollo social que fortalezca el equilibrio del federalismo.

A continuación, se presentan las propuestas para mejorar la gobernanza del gasto público a través del federalismo y la coordinación fiscal que impactan al Ramo 23.

Generar una coordinación fiscal ordenada que premie la innovación, así como un federalismo competido. Para ello, la distribución de recursos a través de transferencias federales, y en específico del Ramo 23, requieren contar no solo con fórmulas de distribución, sino con criterios de competencia y reglas de operación que mejoren la rendición de cuentas, generen planes para la aplicación de los recursos, fomenten la innovación y deleguen a las entidades federativas una implementación responsable de las políticas públicas.

• Revisar el actual acuerdo en materia de coordinación fiscal para que las entidades federativas puedan acceder a recursos de forma objetiva y transparente. La coordinación fiscal debe estar estructurada con base en los principios de equidad, simplificación administrativa y fortalecimiento de las finanzas subnacionales.

• Monitorear los recursos transferidos a través del Ramo 23 haciendo públicos los convenios de transferencias. También deben sistematizarse las reglas de operación y normatividad aplicable a los fondos y programas financiados con el Ramo 23.

• Regular al Ramo 23 dentro de la Ley de Coordinación Fiscal.

• Detener el aumento de recursos a fondos y programas del Ramo 23 que no cuenten con reglas de operación competidas. Las mismas reglas deben establecer medidas que generen la transparencia y un mejor manejo de los recursos públicos que consoliden incentivos para un buen gobierno. Es necesario establecer un tope a los recursos aprobados para el Ramo 23.

• Examinar la pertinencia de los actuales fondos y programas del Ramo 23. Esta bolsa de dinero no debe utilizarse como un ramo de control ante la ausencia de mecanismos de compensación. Se debe evitar mover recursos discrecionalmente y gastar por encima de lo presupuestado.

• Introducir criterios con enfoque de derechos humanos para aquellos fondos o programas que puedan verse afectados por los fondos o programas comprendidos en el Ramo 23. En este sentido, el establecimiento de las reglas para la distribución de fondos debe ser mediante un proceso transparente e inclusivo. De lo contrario, los beneficios de la competencia y la coordinación se pueden comprometer y dar pie a acusaciones políticas. Los recursos del Ramo 23 deben ayudar a disminuir la desigualdad y facilitar el ejercicio de los derechos por parte de la ciudadanía.

• Impulsar la actuación de la Conago en materia de federalismo y de coordinación fiscal. La agenda de coordinación fiscal aún presenta grandes retos ya identificados tanto en la Convención Nacional Hacendaria como en las distintas declaratorias y acuerdos de la Conago.

• Dirigir la discusión y realización de reformas legales en materia de coordinación fiscal a través de la Conago. Se debe redefinir la actuación de los tres niveles de gobierno en materia hacendaria y fiscal.

CONCLUSIÓN

El acuerdo de coordinación fiscal es fundamental para la existencia de la federación mexicana. Sin éste, las facultades concurrentes de los tres órdenes de gobierno no podrían ejercerse. No obstante, con la existencia de la LCF y de diversas regulaciones en la materia, la SHCP goza de un amplio margen de discrecionalidad para el manejo y distribución de los recursos públicos. La SHCP continúa decidiendo discrecionalmente quién y cuándo recibe recursos públicos adicionales o compensatorios dentro del marco de coordinación fiscal. La asignación y ejercicio de recursos públicos de esa forma es indeseable, ya que fácilmente se transforma en arbitrariedad.

El actual arreglo de coordinación fiscal es desordenado y genera desincentivos a la innovación y la competencia. Ante este escenario es necesario otorgar una participación más relevante a los gobiernos estatales y concebir criterios de competencia y reglas de operación que mejoren la rendición de cuentas y gobernanza de los recursos públicos.

El Ramo 23 facilitó la incorporación de fondos de “moches” y que se duplicaran financiamientos (como el Fondo para el Fortalecimiento de la Infraestructura Estatal y Municipal o la Operación y Mantenimiento del Programa de Seguridad y Monitoreo en el Estado de México) que al mismo tiempo son difíciles de monitorear. Este ramo ejemplifica las prácticas autoritarias y un uso y abuso de recursos públicos con fines ajenos al bienestar social (fines políticos). Contempla fondos que no tienen reglas de operación ni mecanismos de transparencia y rendición de cuentas.

Para terminar con esta práctica de abuso y arbitrariedad es indispensable que se monitoreen los recursos transferidos a través del Ramo 23, sistematizando las reglas de operación y normatividad aplicable a los fondos y programas del mismo. De esta forma, el acceso a los recursos se hará de forma objetiva y transparente.

Continuar con la actual estructura del Ramo 23 es renunciar a la gobernanza del gasto público. Es deseable la existencia de reglas claras que faciliten la competencia y generen incentivos para un sistema meritorio de asignación de recursos. El Ramo 23 debe incorporar procesos de competencia objetiva y transparente que consideren no solo fórmulas de distribución, sino elementos como la capacidad del solicitante, así como las necesidades y asimetrías particulares de las entidades federativas.

En el proceso de competencia existe una alta relación entre las capacidades técnicas de los gobiernos estatales y la probabilidad de que obtengan los recursos. Por ello, las reglas deben contemplar las necesidades que enfrentan, las condiciones de gobernanza y la posible injerencia de actores políticos que pueden alterar los resultados en el proceso de competencia. De igual forma, debe de examinarse la pertinencia de los actuales fondos y programas del Ramo 23. De no hacerlo, los recursos gastados a través del Ramo 23 no disminuirán la desigualdad ni consolidarán incentivos para un buen gobierno.

Por último, además de la SHCP, la Conago es un actor clave que surge como respuesta a las deficiencias que presenta la coordinación fiscal. A través de ella se han detectado los principales retos para las finanzas públicas subnacionales: la dependencia de recursos federales, la complejidad en los procedimientos administrativos, las deficiencias en la coordinación intergubernamental, las debilidades en los procesos de fiscalización y un débil marco hacendario. Ahora la Conago tiene una ventana de oportunidad para impulsar una coordinación fiscal más competitiva.

La Conago estará en posición de crear mejores condiciones para la coordinación

BIBLIOGRAFÍA

Beam, David R. y Timothy J. Conlan. Grants. In The tools of government: A guide to the new governance. New York: Oxford University Press, 2002.

Bickers, Kenneth N. y Robert M. Stein. “Interlocal cooperation and the distribution of federal grant awards”. Journal of Politics 66 (2004): 800–822.

Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión. “Leyes federales vigentes”, Leyes federales de México. http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lcf.htm (Consultado el 02/10/2018).

Campos, Mariana, Liliana Ruiz y Alejandro García. Arquitectura del Ramo 23. México: México Evalúa, 2018. https://www.mexicoevalua.org/2018/02/27/arquitectura-del-ramo-23/

Cohen, David K. y Susan L. Moffitt. The ordeal of equality: Did federal regulation fix the schools? Cambridge, MA: Harvard University Press, 2009.

Collins, Brian K y Brian J. Gerber. “Redistributive policy and devolution: Is state administration a road block (grant) to equitable access to federal funds?”. Journal of Public Administration Research and Theory 16, no. 4 (2006): 613–632.

Conferencia Nacional de Gobernadores. “Declaratoria de la Reunión Constitutiva de la Conferencia Nacional de Gobernadores. México: Conago, 2002.

Gilbert, Neil y Harry Specht. ‘‘Picking winners’’: Federal discretion and local experience as bases for planning grant allocation”. Public Administration Review 34, no. 6 (1974): 565–574.

Instituto Mexicano para la Competitividad. “Se amparan OSC contra moches de diputados federales”. IMCO, 2016. https://imco.org.mx/politica_buen_gobierno/se-amparan-osc-contra-moches-de-diputados-federales/

Instituto de Investigaciones Jurídicas. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada. México: Porrúa-UNAM, 12a ed.

Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal. Presupuesto federalizado e indicadores. México: Secretaría de Gobierno. https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/225601/Gasto_federalizado_e_indicadores.pdf (Consultado el 02/10/2018).

Manna, Paul y Laura L. Ryan. “Competitive Grants and Educational Federalism: President Obama’s Race to the Top Program in Theory and Practice”. Publius: The Journal of Federalism 41, no. 3 (2011). https://doi.org/10.1093/publius/pjr021 (Consultado el 02/10/2018).

Manna, Paul. Collision course: Federal education policy meets state and local realities. Washington DC: CQ Press, 2010.

O’Toole, Laurence. American intergovernmental relations. Washington DC: CQ Press, 2000.

Pardinas, Juan E. “Chihuahua vs. SHCP”, Reforma, (2018), https://imco.org.mx/temas/chihuahua-vs-shcp/ (Consultado el 02/10/2018).

Pardinas, Juan E. “Chihuahua”. Reforma, (2018). https://imco.org.mx/temas/chihuahua/ (Consultado el 02/10/2018).

Reyes Tépach, Marcial. Las Convenciones Nacionales Fiscales y Hacendaria de 1925, 1933, 1947 y 2004. México: Servicio de Investigación y Análisis, Cámara de diputados, 2004.

Roldán Xopa, José. La rendición de cuentas y responsabilidad por actividad discrecional por omisión. México: Centro de Investigación y Docencia Económicas, 2013. http://rendiciondecuentas.org.mx/wp-content/uploads/2013/11/07_RCC_JoseRoldan_190813.pdf

Sagasti, Francisco. “A human rights approach to democratic governance and development”. En Realizing the Right to Development. New York: United Nations, 2003.

Secretaría de Hacienda y Crédito Público. “Presupuesto de Egresos de la Federación, Guía Rápida 2018” Transparencia Presupuestaria. http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/work/models/PTP/Home/PEF2018/PEF_2018.pdf

Valls Hernández, Sergio. “Aspectos jurídicos del federalismo fiscal”. En: Federalismo fiscal desde estados y municipios. El economista mexicano, órgano de difusión del Colegio Nacional de Economistas, 2 (1999).

Vázquez, Daniel y Domitille Delaplace. “Public Policies from a Human Rights Perspective: A Developing Field”. SUR-Int’l J. on Hum Rts.14 (2011): 33.

---

---

1 Mariana Campos, Liliana Ruiz y Alejandro García, Arquitectura del Ramo 23 (México: México Evalúa, 2018), https://www.mexicoevalua.org/2018/02/27/arquitectura-del-ramo-23/ (Consultado el 02/10/2018).

2 Los programas que integran el Ramo 23 y que no cuentan con reglas de operación son: el Fondo para el Fortalecimiento Financiero (Fortafin) y de Programas Regionales (opera desde el año 2009).

3 Elaborado por el IMCO con datos del PEF (varios años); Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PPEF) 2017.

4 En la revisión de los presupuestos de egresos y el correspondiente anexo del Ramo 23 se encontró que cada año se agregan nuevos fondos y programas, se eliminan otros y algunos sufren una transformación o modificación de nombre, lo que dificulta el seguimiento de continuidad.

5 IMCO, “Se amparan OSC contra moches de diputados federales”, IMCO, 2016, https://imco.org.mx/politica_buen_gobierno/se-amparan-osc-contra-moches-de-diputados-federales/. Los diputados federales recortaron programas enfocados a educación y salud del proyecto de presupuesto de egresos de la federación enviado por el presidente para crear nuevos fondos poco transparentes, con objetivos poco claros y que facilitan el mal uso de recursos federales.

6 José Roldán Xopa, La rendición de cuentas y responsabilidad por actividad discrecional por omisión (México: Centro de Investigación y Docencia Económicas, 2013), http://rendiciondecuentas.org.mx/wp-content/uploads/2013/11/07_RCC_JoseRoldan_190813.pdf (Consultado el 02/10/2018).

7 La discrecionalidad en cualquiera de sus variantes, política o técnica; en las cuales, la norma otorga un margen de decisión propia a las autoridades para que adopten una medida valorando los aspectos y consecuencias políticas o técnicas. Por ejemplo, en un caso de emergencia de salubridad o salud o en la aplicación de normas de planeación.

8 Sergio Valls Hernández, “Aspectos jurídicos del federalismo fiscal”, en: Federalismo fiscal desde estados y municipios, El economista mexicano, órgano de difusión del Colegio Nacional de Economistas, 2 (1999).

9 El federalismo adoptado está plasmado en el artículo 40 de la constitución. México es una república federal compuesta por la Ciudad de México y los estados libres y soberanos unidos en una federación.

10 Instituto de Investigaciones Jurídicas, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada (México: Porrúa-UNAM, 12a ed.), 1303–1304.

11 Marcial Reyes Tépach, Las Convenciones Nacionales Fiscales y Hacendaria de 1925, 1933, 1947 y 2004 (México: Servicio de Investigación y Análisis, Cámara de diputados, 2004).

12 Convocatoria de la Primera Convención Nacional Hacendaria. En adelante: Convocatoria. Disponible en: http://www.conago.gob.mx/reuniones/documentos/1aConvencion/convocatoria.doc

13 Leyes federales de México, “Leyes federales vigentes”, Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/ref/lcf.htm. El artículo primero transitorio estableció que la Ley entraría en vigor el día 1 de enero de 1980.

14 Cámara de Diputados, Legislación federal vigente. Última reforma publicada el 30 de enero de 2018 en el Diario Oficial de la Federación.

15 Aportaciones son aquellos recursos asignados a las entidades federativas y municipios que sí tienen un fin específico (están etiquetados).

16 Participaciones Federales son aquellos recursos asignados a las entidades federativas y municipios que no tienen un fin específico (no están etiquetados).

17 Transferidos a estados y municipios a través de un ramo o convenios de coordinación.

18 Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal, Presupuesto federalizado e indicadores (México: Secretaría de Gobierno), https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/225601/Gasto_federalizado_e_indicadores.pdf (Consultado el 02/10/2018).

19 Véase: Juan E. Pardinas, “Chihuahua”, Reforma, (2018), https://imco.org.mx/temas/chihuahua/ (Consultado el 02/10/2018) y Juan E. Pardinas, “Chihuahua vs. SHCP”, Reforma, (2018), https://imco.org.mx/temas/chihuahua-vs-shcp/ (Consultado el 02/10/2018).

20 Del año 2012 al 2018, el promedio de fondos y programas que comprende el Ramo 23 es de 24, de acuerdo a los Presupuestos de Egresos de la Federación.

21 La SHCP ejerció en 2017 el 71% del presupuesto total a través de Ramos Generales. Arquitectura del Ramo 23, México Evalúa. Los Ramos generales en el Presupuesto 2018 son: Ramos Generales de Gasto Programable: 19 Aportaciones a Seguridad Social, 23 Provisiones Salariales y Económicas, 25 Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos y 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios. Ramos Generales de Gasto No Programable: 24 Deuda Pública, 28 Participaciones a Entidades Federativas y Municipios, 29 Erogaciones para las Operaciones y Programas de Saneamiento Financiero, 30 Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores, 34 Erogaciones para los Programas de Apoyo a Ahorradores y Deudores de la Banca.

22 Transparencia Presupuestaria, “Presupuesto de Egresos de la Federación, Guía Rápida 2018”, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, http://www.transparenciapresupuestaria.gob.mx/work/models/PTP/Home/PEF2018/PEF_2018.pdf

23 No incluye a la Ciudad de México. Elaborado por el IMCO con datos del Inegi. Estadísticas de finanzas públicas estatales y municipales.

24 Únicamente el 0.04% corresponden a ingresos propios, el 4.32% a ingresos extraordinarios.

25 La normatividad de coordinación fiscal (Ley de Coordinación Fiscal, Ley de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria y las reglas de operación de los fondos y programas) se enfoca en regular fondos para educación, salud, infraestructura, desarrollo regional, municipal, estatal y de la Ciudad de México.

26 David K. Cohen y Susan L. Moffitt, The ordeal of equality: Did federal regulation fix the schools? (Cambridge, MA: Harvard University Press, 2009), 186–187.

27 Paul Manna y Laura L. Ryan, “Competitive Grants and Educational Federalism: President Obama’s Race to the Top Program in Theory and Practice”, Publius: The Journal of Federalism 41, no. 3 (2011), https://doi.org/10.1093/publius/pjr021 (Consultado el 02/10/2018).

28 Ibíd.

29 Ibíd., 527.

30 La evaluación se dividió en 7 áreas: 1) factores de éxito del estado; 2) estándares y evaluaciones; 3) sistemas de datos educativos; 4) maestros y líderes; 5) eliminar el bajo rendimiento; 6) aspectos generales educativos; 7) enseñanza de ciencia, tecnología y matemáticas.

31 Paul Manna y Laura Ryan, “Competitive Grants”, 527.

32 Paul Manna, Collision course: Federal education policy meets state and local realities (Washington DC: CQ Press, 2010).

33 Neil Gilbert y Harry Specht, ‘‘Picking winners’’: Federal discretion and local experience as bases for planning grant allocation”, Public Administration Review 34, no. 6 (1974): 565; Brian K. Collins y Brian J. Gerber, “Redistributive policy and devolution: Is state administration a road block (grant) to equitable access to federal funds?”, Journal of Public Administration Research and Theory 16, no. 4 (2006): 613.

34 David R. Beam y Timothy J. Conlan, Grants. In The tools of government: A guide to the new governance (New York: Oxford University Press, 2002), 340–380; Laurence O’Toole, American intergovernmental relations (Washington DC: CQ Press, 2000).

35 Brian Collins y Brian Gerber, Redistributive policy, 628.

36 Kenneth N. Bickers y Robert M. Stein, “Interlocal cooperation and the distribution of federal grant awards”, Journal of Politics 66 (2004): 800.

37 Francisco Sagasti, “A human rights approach to democratic governance and development”, en Realizing the Right to Development (New York: United Nations, 2003), 125–136.

38 Ibíd., 126.

39 Ibíd., 128.

40 Daniel Vázquez y Domitille Delaplace, “Public Policies from a Human Rights Perspective: A Developing Field”, SUR-Int’l J. on Hum Rts.14 (2011): 33.

41 Francisco Sagasti, “A human rights approach”, 136.

42 Conferencia Nacional de Gobernadores, “Declaratoria de la Reunión Constitutiva de la Conferencia Nacional de Gobernadores” (México: Conago, 2002), https://www.conago.org.mx/reuniones/documentos/d-2002-07-13.pdf

43 Por primera vez se consideró no solo el tema fiscal (impuestos e ingresos) sino hacendarios que comprenden aspectos como el endeudamiento, el patrimonio público y las fuentes de financiamiento.

44 Disponible en: https://www.conago.org.mx/reuniones/documentos/1aConvencion/convocatoria.doc

45 Se consideraron: el Programa Especial para un Auténtico Federalismo 2002-2006 presentado por el Ejecutivo Federal, la declaración de Mazatlán (constitución de la Conago), la declaración de Cuatro Ciénegas de 2003.

46 Diferencial se refiere a que considere las necesidades particulares de cada entidad federativa y sus municipios, ya que existe una heterogeneidad en las capacidades y desarrollo de las mismas. Gradual se refiere a que los acuerdos, y en su caso reformas, se deben ir implementando gradualmente, considerando las distintas capacidades y contexto. Subsidiario se refiere a que, en casos excepcionales, sería otro nivel de gobierno quien subsidiariamente ejerza las facultades mediante acuerdos de coordinación o colaboración. Fuente: Convención Nacional Hacendaria.

47 Propuesta ejecutiva en materia de colaboración y coordinación intergubernamental, Convención Nacional Hacendaria, p. 354.

48 Artículo 5 de los lineamientos de la Conferencia Nacional de Gobernadores.

GENERALES

El principal objetivo del Índice de Competitividad Estatal (ICE) es dar información para diseñar, priorizar y dar seguimiento a políticas públicas que promuevan la competitividad de los estados. Esto se logra a partir de una definición clara de competitividad y de la identificación de los factores que contribuyen a ella.

Se define competitividad como la capacidad de las ciudades, estados o países de generar, atraer y retener talento e inversiones. Tanto el talento como la inversión tienden a ir hacia los lugares donde es posible obtener mejores retornos económicos y sociales. Así, en un estado atractivo para el talento y la inversión podemos esperar un alto nivel de productividad en las empresas y en las personas, y por su estrecho vínculo también podemos esperar altos niveles de prosperidad y bienestar.

Una vez definido el concepto de competitividad, se identificaron 10 diferentes factores asociados a ella. Estos factores surgen de la teoría económica, la experiencia internacional y el sentido común. Cada factor da origen a un conjunto de indicadores que agrupados forman subíndices, a partir de los cuales se caracteriza la relación de cada factor con la definición de competitividad.

¿QUÉ HACE EL ÍNDICE?

• Compara transversal y temporalmente la posición relativa de los 32 estados en torno a 10 subíndices que influyen en su competitividad.
• Otorga una calificación de 0 a 100 para cada entidad, tanto a nivel indicador como a nivel general y por subíndice, con el fin de conocer su desempeño.
• Permite hacer conjeturas razonables del efecto de un aumento en la posición competitiva de los estados sobre la inversión y el talento.
• Permite comparar el desempeño de los diferentes estados en distintos indicadores, temas y a nivel general.

¿QUÉ NO HACE EL ÍNDICE?

• No pretende ser un modelo de equilibrio general ni parcial.
• No permite realizar predicciones ni determinar causalidad en relación con la inversión ni el talento de los estados
• No hace explícitas las interacciones entre los indicadores considerados.

GRUPOS DE COMPETITIVIDAD

Con el objetivo de homologar el tipo de análisis realizado en el Índice de Competitividad Urbana, en esta ocasión se introdujeron al ICE grupos de competitividad. Éstos pretenden identificar grupos de estados, con base en la posición que ocupan alrededor de la calificación media de los estados por subíndice y en el índice general. Las categorías son las siguientes:

• Competitividad alta: Aquellas ciudades cuyo puntaje se encuentra a dos o más desviaciones estándar por encima de la media.
• Competitividad adecuada: Aquellas ciudades cuyo puntaje se encuentra entre una y dos desviaciones estándar por encima de la media.
• Competitividad media-alta: Aquellas ciudades cuyo puntaje se encuentra hasta una desviación estándar por encima de la media.
• Competitividad media-baja: Aquellas ciudades cuyo puntaje se encuentra hasta una desviación estándar por debajo de la media.
• Competitividad baja: Aquellas ciudades cuyo puntaje se encuentra entre una y dos desviaciones estándar por debajo de la media.
• Competitividad muy baja: Aquellas ciudades cuyo puntaje se encuentra dos o más desviaciones estándar por debajo de la media.

CONSTRUCCIÓN DE VARIABLES ANCLA

La base del índice son los indicadores de inversión y talento. El resto de los indicadores pertenecientes a los 10 subíndices son comparados contra los primeros para poder establecer relaciones que permitan orientar el diseño de políticas públicas. La construcción del índice está en función y gira en torno a los primeros, y por lo mismo, los llamamos variables ancla.

A continuación se explica el método de construcción de las variables de talento y de inversión.

Inversión

Para calcular la inversión, y a falta de estadísticas desagregadas con respecto a esta, suponemos que en los estados la formación bruta de capital fijo como porcentaje del PIB es igual a la tasa nacional (de un 20 a un 23% según el año). Posteriormente, se toma la estimación del PIB de cada estado y a ésta se le aplica el porcentaje anterior, para así obtener una estimación de la inversión. El indicador final se mide en pesos por persona económicamente activa.

Talento

En el ICE 2016 el talento se mide como el porcentaje de personas de 25 años o más, con educación superior. Esta metodología está alineada con la que se ha utilizado en pasados índices internacionales y de estados, permitiendo mayor consistencia entre los productos intelectuales del instituto.

SUBÍNDICES E INDICADORES

La lista de indicadores del ICE 2018 toma como base la lista de indicadores del ICE 2016, la cual se complementó con otros indicadores que no estaban incluidos. En parte, esto se pudo hacer gracias a mejores fuentes de información y a nuevas tecnologías que permitieron el uso de fuentes no convencionales.

Los 98 indicadores agrupados en los 10 subíndices de competitividad cumplen con las siguientes condiciones:

• Se publican regularmente.
• Provienen de una fuente neutral de prestigio.
• Son de fácil interpretación y sus metodologías de cálculo son transparentes y accesibles para cualquier usuario.
• No son redundantes, pues cada variable aporta información adicional (se eliminan aquellas variables que están estrechamente correlacionadas dentro de un mismo subíndice).

A continuación, se describe qué mide cada subíndice:

I. Sistema de derecho confiable y objetivo

Un Estado democrático de derecho eficaz es aquel que genera las condiciones idóneas para prevenir, perseguir, sancionar y reinsertar socialmente al infractor de la norma, manteniendo la paz y el orden público. Esto genera un ambiente de seguridad y certeza jurídica que garantiza a los habitantes de las entidades federativas mejor calidad de vida y crea un entorno propicio para recibir mayores inversiones. En este sentido, el subíndice de Derecho considera indicadores sobre delitos, denuncias, percepción de seguridad y cumplimiento de contratos.

II. Manejo sustentable del medio ambiente

El subíndice de Medio ambiente mide la capacidad de los estados para relacionarse de manera sostenible y responsable con los recursos naturales y su entorno. Éste provee información sobre la disponibilidad y administración del agua, aire y residuos sólidos. También delinea ciertos riesgos en los que podrían incurrir las empresas que quieran invertir en el estado. Ambos elementos inciden directamente sobre la calidad de vida de los habitantes. Por ende, el buen manejo de los recursos naturales y su sustentabilidad podrían tener un efecto considerable en la inversión y la atracción de talento en los estados en el mediano y largo plazo.

III. Sociedad incluyente, preparada y sana

El subíndice de Sociedad mide la calidad de vida de los habitantes a través del acceso que tienen a bienes y servicios agrupados en las siguientes tres áreas: inclusión, educación y salud. Éstas dan un indicio de las oportunidades que existen en un estado para formar, atraer y retener capital humano. Se incluyen indicadores de pobreza, desigualdad, rendimiento académico, oferta médica, servicios de salud y condiciones socio-económicas. Un estado que ofrece altos niveles de calidad de vida para toda su población es más justo y competitivo.

IV. Sistema político estable y funcional

El subíndice de Sistema político mide el potencial de los sistemas políticos estatales para ser estables y funcionales. Un sistema político incluyente y democrático es un bien público por sí mismo, pero además fomenta la inversión mediante la creación de un entorno de sana competencia política, con estabilidad, mayor participación ciudadana y rendición de cuentas. Se incorporan indicadores que dan información sobre corrupción, participación electoral y libertades civiles.

V. Gobiernos eficientes y eficaces

El subíndice de Gobiernos mide la forma en que los gobiernos estatales son capaces de influir positivamente en la competitividad de sus respectivos estados. Entre las acciones necesarias para cumplir este objetivo se encuentran las políticas públicas orientadas a fomentar el desarrollo económico local. Por tanto, este subíndice incluye indicadores relacionados con la promoción del desarrollo económico y la formalidad de la economía. Además, considera indicadores sobre la capacidad para generar ingresos propios, la calidad de la información de sus finanzas públicas y el acercamiento con la ciudadanía por medios electrónicos.

VI. Mercado de factores

El subíndice de Factores mide la eficiencia del principal factor de producción: el trabajo. En específico, se consideran características que son esenciales para el adecuado desempeño de trabajadores y empleadores puesto que esto es determinante para establecer condiciones de competitividad de cada una de las entidades federativas. Aquellas entidades en las que los trabajadores están más y mejor capacitados y los salarios son mejores, son más atractivas para el talento y la inversión.

VII. Economía estable

El subíndice Economía mide las principales características de las economías estatales, así como la situación del crédito para empresas y familias. Dentro del subíndice se incluyen indicadores que describen la distribución del Producto Interno Bruto (PIB), el dinamismo de la economía, el nivel de deuda, así como la dependencia y la diversificación económicas. Los estados que presentan una economía estable, así como mercados crediticios grandes, atraen más talento e inversión y son, por lo tanto, propensos a una mayor generación de empleo y riqueza.

VIII. Precursores

El subíndice de Precursores engloba elementos relacionados con los sectores financiero, de telecomunicaciones y de transporte. Éstos son de gran importancia pues se les considera como condiciones necesarias para impulsar el crecimiento económico, la inversión y la generación de empleo, al incidir directa y transversalmente en muchos otros sectores de la economía. Por ello, su desarrollo es fundamental para mejorar la competitividad de los estados. Este subíndice considera indicadores relacionados con el acceso y uso del internet, las vías físicas de comunicación, ya sea aéreas, marítimas o terrestres, y el uso y acceso a los servicios financieros.

IX. Aprovechamiento de las relaciones internacionales

El subíndice de Relaciones internacionales mide el grado con el cual los estados capitalizan su relación con el exterior para elevar su competitividad. Por ello, el subíndice considera indicadores relacionados con el turismo internacional y el flujo de capitales. En un entorno de globalización, la competitividad de los estados de nuestro país depende cada vez más de su capacidad para explotar los vínculos que tienen con el exterior.

X. Innovación en los sectores económicos

El subíndice de Innovación mide la capacidad de los estados para competir con éxito en la economía, particularmente en sectores de alto valor agregado, intensivos en conocimiento y tecnología de punta. Se considera la habilidad para generar y aplicar conocimiento nuevo, por lo que se incluyen indicadores relacionados con las características de las empresas, el contexto de investigación y la generación de patentes. Un estado que cuenta con sectores económicos más innovadores es capaz de atraer y retener más inversión y talento.

HOMOLOGACIÓN DE INDICADORES 0-100

Las variables seleccionadas para cada estado se estandarizaron en una escala de cero a 100 en función de los valores que presentan respecto al resto de la muestra. Así, el valor más bajo de la muestra toma el valor de cero, mientras que el más alto toma el valor de 100. Los demás valores toman una calificación entre cero y 100 en proporción a la escala utilizada. De esta forma se consiguen cuatro aspectos importantes:

• Se comparan valores estandarizados y no números absolutos.
• Se hacen homogéneas las unidades de todas las variables.
• Se puede observar fácilmente la posición relativa de los estados.
• El Índice de competitividad general está en la misma escala que todos los subíndices.

PONDERACIÓN DE LOS INDICADORES

En esta edición todos los indicadores tienen el mismo peso dentro de la base de datos.

PONDERACIÓN DE LOS SUBÍNDICES

Para el cálculo del ranking general es necesario asignar pesos a los subíndices. Estos pesos se calcularon a partir de una técnica estadística llamada Regresión por Componentes Principales (PCR por sus siglas en inglés). Para llevar a cabo el cálculo, se toman como base las calificaciones obtenidas en cada indicador agrupadas por subíndice y se toma como variable dependiente el promedio simple de las variables de inversión y talento.

En términos muy simples, esta técnica ayuda a identificar qué tanta varianza de las variables ancla está explicada por las variables que componen a cada subíndice, quitando los efectos de correlación cruzada entre los distintos subíndices (multicolinealidad). Los resultados de estas regresiones permiten conocer el peso relativo de cada subíndice con base en los coeficientes obtenidos en la regresión. A partir de dichas regresiones, se definieron los ponderadores de cada subíndice, como lo muestra la Tabla 1.

Tabla 1. Peso de los subíndices de competitividad

Subíndice	Peso resultante PCR
I. Sistema de derecho confiable y objetivo	0.030
II. Manejo sustentable del medio ambiente	0.126
III. Sociedad incluyente, preparada y sana	0.150
IV. Sistema político estable y funcional	0.001
V. Gobiernos eficientes y eficaces	0.100
VI. Mercado de factores	0.101
VII. Economía estable	0.119
VIII. Precursores	0.136
IX. Aprovechamiento de las relaciones internacionales	0.115
X. Innovación en los sectores económicos	0.123

Fuente: Elaborado por el IMCO

Se decidió utilizar PCR por tres razones fundamentales:

• Toma en cuenta la relación estadística que existe entre las variables ancla y los subíndices.
• Explica un porcentaje alto de la varianza en la base de datos sin incurrir en problemas de multicolinealidad entre las variables dependientes, en este caso los subíndices.
• El modelo incorpora los pesos de cada variable y simplifica la interpretación de las relaciones entre subíndices y las variables ancla.

RELACIÓN ENTRE EL ÍNDICE Y LAS VARIABLES ANCLA

El puntaje que arroja el Índice general muestra una correlación positiva con la variable ancla compuesta, la cual se construyó con un promedio simple de la inversión y el talento. Es decir, los estados que tienen tanto un alto nivel de inversión como un gran porcentaje de su población de 25 años o más con educación superior, tienen las mejores calificaciones.

Gráfica 1 Índice general vs Variable ancla compuesta (inversión y talento)

La misma correlación positiva se puede observar entre el puntaje del Índice general y cada variable que compone a la variable compuesta o ancla.

Gráfica 2 Índice general vs Inversión

Gráfica 3 Índice general vs Talento

CONTACTO

Para cualquier duda adicional sobre la metodología del Índice, escribir a melina.ramirez@imco.org.mx o a oscar.ruiz@imco.org.mx