El Índice de Competitividad
Internacional 2019 (ICI) mide la capacidad de las economías más importantes del
mundo para generar, atraer y retener talento e inversión que se traduzcan en
mayor productividad y bienestar para sus habitantes. Un país competitivo es
aquel que, consistentemente y más allá de las posibilidades intrínsecas que
ofrezcan sus propios recursos y capacidades, resulta atractivo para el talento
y la inversión. Para medir esto, el ICI está compuesto por 126 indicadores,
categorizados en 10 subíndices[1]
que evalúan distintas dimensiones de la competitividad de los 43 países
considerados.[2]
En esta edición se modificaron algunos indicadores con base en criterios de disponibilidad de la información, así como de oportunidad de los temas abordados. Adicionalmente, la metodología para la asignación de los pesos de los indicadores se modificó para homogeneizar la construcción del ICI con versiones pasadas del Índice de Competitividad Urbana y el Índice de Competitividad Estatal (ver Anexo Metodológico). Lo anterior impide realizar comparaciones directas entre esta edición y la de 2017, por lo que se construyeron las series de todos los indicadores de 2001 a 2017, para analizar la evolución de los países a través del tiempo con los cambios incorporados en esta edición.
LOS TRES
MEJORES DEL MUNDO
1°
Noruega
Noruega se encuentra en la posición
más alta del Índice general debido a que se encuentra entre los mejores tres
países en cinco de los 10 subíndices. Obtiene el primer lugar en Medio Ambiente
y Sociedad, el segundo en Derecho, y el tercero en Sistema Político y Gobiernos.
Adicionalmente al ocupar el cuarto lugar en Mercado de Factores y Economía
consolida su posición como el país más competitivo.
2° Suiza
La segunda posición de Suiza se debe
a que se encuentra entre los cinco mejores países en seis de los 10 subíndices.
Sobresale la segunda posición en Economía, la tercera en Derecho y la quinta en
los subíndices de Sociedad, Gobiernos, Precursores e Innovación.
3° Dinamarca
Dinamarca alcanza el tercer lugar en el Índice general
debido a que se ubica en el primer lugar de los subíndices Político y
Gobiernos. Destaca su cuarta posición en Precursores, así como su quinto puesto
en otros cuatro subíndices.
DESEMPEÑO DE MÉXICO
CAMBIOS DE MÉXICO POR SUBÍNDICE (2015-2017)
[1] Los subíndices que componen este índice son: Sistema de derecho
confiable y objetivo (Derecho), Manejo sustentable del medio ambiente (Medio Ambiente),
Sociedad incluyente, preparada y sana (Sociedad), Sistema político estable y
funcional (Sistema Político), Gobiernos eficientes y eficaces (Gobiernos),
Mercado de factores eficiente (Mercado de Factores), Economía estable
(Economía), Sectores precursores de clase mundial (Precursores),
Aprovechamiento de las relaciones internacionales (Relaciones Internacionales)
e Innovación y sofisticación en los sectores económicos (Innovación)
[2] Los países que forman parte de la muestra son: Alemania, Argentina,
Australia, Austria, Bélgica, Brasil, Canadá, Chile, China, Colombia, Corea del
Sur, Costa Rica, Dinamarca, España, Estados Unidos de América, Finlandia,
Francia, Grecia, Guatemala, Países Bajos, Hungría, India, Indonesia, Irlanda,
Israel, Italia, Japón, Malasia, México, Nigeria, Noruega, Panamá, Perú,
Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa, Rusia, Sudáfrica, Suecia,
Suiza, Tailandia y Turquía.
El objetivo del Índice de
Competitividad Internacional 2019 (ICI) es aportar información útil para
diseñar, priorizar y dar seguimiento a las políticas públicas nacionales que
fomenten la competitividad y el desarrollo económico de México. Lo anterior, a
partir de una definición clara de competitividad y del análisis del desempeño de México a
través del tiempo y en relación con las principales economías del mundo.
Conceptualmente definimos competitividad como la
capacidad de las ciudades, estados o países de atraer y retener talento e
inversiones. Tanto el talento como la inversión tienden a gravitar hacia los
lugares donde es posible obtener mejores retornos. Así, en un país atractivo
para el talento y la inversión podemos esperar un alto nivel de productividad
en las empresas y en las personas, y por su estrecho vínculo también podemos
esperar altos niveles de prosperidad y bienestar.
Igualmente importante es
identificar los factores que contribuyen a la competitividad. IMCO identificó
10 diferentes factores asociados a ella. Estos factores surgen de la teoría
económica, la experiencia internacional y el sentido común. Cada factor dio
origen a un subíndice de tal manera que fuera posible caracterizar la relación
de cada uno con la definición de competitividad.
Finalmente, se identificaron
indicadores que contribuyeran claramente a cada factor, tratando de eliminar
redundancias. Así se determinó un universo inicial de indicadores y se
recopilaron los datos correspondientes para todos los países del estudio. El
conjunto final de 126 indicadores para 43 países fue el resultado de un proceso
intenso de revisión donde se emplearon herramientas de análisis estadístico y
econométrico con el objetivo de corroborar (i) que las variables estuvieran
correlacionadas con la inversión y talento y (ii) que se excluyeran variables redundantes.
¿QUÉ HACE EL ÍNDICE?
Compara
transversalmente y a través del tiempo, la posición relativa de los 43 países
en torno a los 10 subíndices mencionados que tienen un impacto en la
competitividad.
Comprueba
que los 10 subíndices afectan positivamente la competitividad de un país (alta
correlación con la inversión y con el talento).
Asigna
una calificación de 0 a 100 a cada país, tanto globalmente como para cada
subíndice.
Complementa
la información que proveen otros indicadores internacionales y nacionales al
brindar una perspectiva más amplia y específica para los 43 países, lo que
permite elaborar análisis de sensibilidad para sugerir agendas prioritarias de
política pública.
¿QUÉ NO HACE EL ÍNDICE?
No
pretende ser un modelo de equilibrio general ni parcial.
No permite realizar predicciones ni determinar
causalidad en relación con la inversión ni el talento de los países.
No
hace explícitas las interacciones entre los indicadores considerados.
La base del
índice son los indicadores de inversión y talento que componen la medición de
competitividad. El resto de los indicadores pertenecientes a los 10 subíndices
son comparados contra los primeros para poder establecer relaciones que
permitan orientar el diseño de políticas públicas. La construcción del índice
está en función y gira en torno a los primeros y por lo mismo los llamamos
variables ancla.
INVERSIÓN Y TALENTO
La medición de inversión que se
considera tanto para países como para estados es la formación bruta de capital
fijo dividida entre la población económicamente activa.
El talento se define como la
proporción de la población en edad laboral con educación superior. Esta
definición es aplicable tanto para países como para estados.
Finalmente, para obtener una
medición objetiva de competitividad se calcula una variable sintética
promediando talento e inversión como variables normalizadas.
SELECCIÓN DE
INDICADORES
Los 126 indicadores agrupados en los
10 subíndices de competitividad cumplen con las siguientes condiciones:
Son
publicados regularmente
Provienen
de una fuente neutral de reconocido prestigio
Son
de fácil interpretación y sus metodologías de cálculo son transparentes y
públicas
No
son redundantes: cada variable aporta información adicional a la que aportan
las otras
Para este informe se revisaron las
variables utilizadas tanto en el índice internacional publicado en 2017 como en
los índices de estados y ciudades, para analizar y entender su relación con la
atracción de inversión y de talento.
Todos nuestros indicadores de competitividad
se construyen a partir de los últimos datos disponibles, los cuales
generalmente presentan un desfase de uno a dos años. Para la actualización del
Índice de Competitividad Internacional 2019 se utilizaron datos al corte de 2017,
por ser éstos los últimos disponibles para la mayoría de las fuentes.
En algunas de las variables
utilizadas, fue necesario hacer imputaciones y extrapolaciones. Esto se realizó
utilizando análisis tendencial. Adicionalmente, para aquellos países y
variables que no contaban con información suficiente para extrapolar datos se
utilizó un método neutral de imputación. Dicho método consiste en asignar a
cada observación omitida el valor del indicador que mantendría inalterada la
calificación promedio del país en el subíndice al que pertenece. De esta manera
las imputaciones no inducen cambios en la posición relativa de los países en el
subíndice.
FUENTES
La
objetividad de los datos está determinada por la calidad de las fuentes
consultadas. Las fuentes utilizadas se seleccionaron con base en condiciones
que aseguraran la imparcialidad de la información analizada y que, además,
tuvieran una buena calidad y permitieran fácilmente replicar nuestro Índice a
través de los años. Las principales características de las fuentes empleadas
son:
De reconocido prestigio y especializadas en el tema
que trata el indicador.
De actualización regular de sus cifras.
En su mayoría, de dominio público y acceso gratuito.
PAÍSES CONSIDERADOS
Los países considerados en el
análisis son principalmente aquellos con los que México compite:
• Por consumidores y mercados
• Por inversiones
• De manera muy especial por el mercado estadounidense y los productos que éste importa
También se incluye a países que, por
el tamaño de su economía o por acuerdos, gozan de tratamiento especial por las
principales economías del mundo.
LISTA DE PAÍSES CONSIDERADOS
Alemania
Argentina
Australia
Austria
Bélgica
Brasil
Canadá
Chile
China
Colombia
Corea
del Sur
Costa
Rica
Dinamarca
España
EUA
Finlandia
Francia
Grecia
Guatemala
Países
Bajos
Hungría
India
Indonesia
Irlanda
Israel
Italia
Japón
Malasia
México
Nigeria
Noruega
Panamá
Perú
Polonia
Portugal
Reino
Unido
Rep.
Checa
Rusia
Sudáfrica
Suecia
Suiza
Tailandia
Turquía
HOMOLOGACIÓN DE
INDICADORES 0-100
Las variables de cada país se normalizan
en una escala de 0 a 100 en función de los valores que presenten el resto de
los países. Así, el peor valor de la muestra toma el valor 0, mientras que el
mejor toma el valor 100. Los demás valores toman una calificación entre 0 y 100
en proporción a la escala utilizada. De esta forma se consiguen cuatro aspectos
importantes:
Se
comparan valores normalizados y no números absolutos
Se
hacen homogéneas las unidades de todas las variables
Se
puede observar fácilmente la posición relativa de los países
El
índice de competitividad general está en la misma escala que todos los
subíndices
PESOS DE LOS
INDICADORES
La asignación de los pesos por
indicador se hizo en dos etapas. En primer lugar, 65%[1]
del peso de la calificación se calculó a través de proceso de asignación de
pesos (budget allocation process).[2]
En éste se consultó a los expertos de IMCO en cada materia para que asignaran a
todos los indicadores valores de 0.1, 0.5 o 1, en función de su nivel de
relevancia para la competitividad en los países. En segundo lugar, 35% del peso
se asignó con base en la varianza de cada indicador. Se premió a aquellas
variables con comportamientos más estables para evitar sobre-reacciones en el
ranking, causadas por movimientos abruptos de los indicadores.
PESOS DE LOS
SUBÍNDICES
Para la asignación del peso que se
otorga a cada subíndice en función de su contribución a la competitividad de
los países, se sigue el método de regresión por componentes principales (PCR)
utilizando las calificaciones por subíndice y tomando como la variable
dependiente la medición de competitividad caracterizada por el promedio simple
de las variables de inversión (formación bruta de capital fijo) y talento (el
porcentaje de los trabajadores con educación terciaria). Los resultados de
estas regresiones nos permiten conocer el peso relativo de cada subíndice con
base en los coeficientes obtenidos en la regresión sobre cada uno de los
componentes incluidos. A partir de dichas regresiones, se definieron los
ponderadores de cada subíndice, como sigue:
Subíndice
Peso
Derecho
0.11620459
Precursores
0.11210877
Sociedad
0.11190822
Gobiernos
0.10708198
Sistema
Político
0.106687
Mercado de
Factores
0.10623911
Innovación
0.09412437
Relaciones
Internacionales
0.0879294
Economía
0.08265639
Medio Ambiente
0.07506018
Se decidió utilizar regresiones por componentes principales sobre otros métodos (por ejemplo Análisis de Componentes Principales sin regresión) y otras especificaciones del modelo por tres razones fundamentales: (1) este método toma en cuenta la relación estadística que existe entre la variable ancla y los subíndices, (2) al utilizar componentes principales es posible explicar un porcentaje alto de la varianza en la base de datos sin incurrir en problemas de multicolinealidad entre las variables dependientes, en este caso los subíndices, y (3) haciendo el análisis con subíndices y no con variables permitimos al modelo incorporar la información de los pesos individuales asignados a cada variable por los expertos y simplificar la interpretación de las relaciones entre subíndices y la variable ancla.
RELACIÓN ENTRE EL
ÍNDICE Y LAS VARIABLES ANCLA
El puntaje
que arroja el Índice general muestra una correlación positiva con la variable
ancla compuesta, la cual se construyó con un promedio simple de la inversión y
el talento. Esto significa que los países que tienen tanto un alto nivel de
inversión como un gran porcentaje de su población de 25 años o más con
educación superior, tienen las
mejores calificaciones.
La misma correlación
positiva se puede observar entre el puntaje del Índice general y cada variable
que compone a la variable compuesta o ancla.
CONTACTO
Para cualquier duda adicional sobre la metodología del Índice, escribir a oscar.ruiz@imco.org.mx
[1] El
porcentaje se determinó minimizando la función de variabilidad entre los pesos
de todos los indicadores.
[2] Para información más detallada acerca del proceso de asignación de
pesos puede consultarse el documento Handbook on constructing composite
indicators. Methodology and user guide publicado por la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos en 2008 y que se encuentra disponible en
la siguiente liga: http://www.oecd.org/std/42495745.pdf
En México, “echarle ganas” no garantiza poder alcanzar nuestros sueños. Existen brechas tan marcadas que incluso el lugar en donde vivimos puede definir nuestro destino.
Los mexicanos que viven en el sur del país son quienes más sufren de la desigualdad de oportunidades. El sur es la región del país que obtiene los resultados más pobres en materias como salud, educación o ingreso.
La política fiscal del país no ha logrado una redistribución eficaz del ingreso. México tiene los mismos niveles de desigualdad antes y después de recaudar impuestos.
El IMCO propone pensar en políticas públicas que, bajo una buena planeación, busquen mejorar el sur del país, sin descuidar el desarrollo ya alcanzado en otras regiones.
En la literatura
y la teoría, la desigualdad es entendida como “la condición por la cual las
personas tienen un acceso desigual a los recursos de todo tipo, a los servicios
y a las posiciones que valora la sociedad”[1]. En
México, este problema alcanza niveles alarmantes, a un grado tal que dos
mexicanos nacidos en el mismo día y a pocos kilómetros de distancia pueden
llegar a tener vidas tan contrastantes que podría parecer que viven en países y
mundos completamente distintos.
Imaginemos a Miriam, una mujer mexicana que está por nacer bajo el seno de una familia promedio, y que podría enfrentar condiciones de vida diametralmente distintas dependiendo del estado en donde resida. Una cuestión tan trivial como ésta podría definir, por ejemplo, la probabilidad de que Miriam llegue a cumplir un año de edad, de que su último grado de estudios sea la primaria, o si cuenta con cinco veces más probabilidades de vivir en la pobreza y, además, si llega a vivir tres años menos en comparación con otras entidades[2].
Para entender mejor la desigualdad en México, el presente capítulo analiza tres componentes fundamentales del problema: el ingreso, primer indicio del número de oportunidades que tiene una persona para acceder a recursos; la salud, y la educación, derechos humanos fundamentales para que las personas logren desarrollar habilidades y adquirir conocimientos que les permitan alcanzar un mayor desarrollo social y económico, y en consecuencia, una mejor calidad de vida.
El análisis de la
información disponible revela que en México existen realidades distintas que,
en su mayoría, afectan de forma persistente a los mexicanos que viven en el sur
del territorio nacional.
¿POR QUÉ UNOS SÍ Y OTROS NO?
En ocasiones, en
México suele tener eco la idea de que basta con “echarle ganas” para salir
adelante, y que quien es pobre, lo es porque elige serlo. La realidad es que la
desigualdad de oportunidades y la carencia de políticas públicas que
contribuyan a establecer un piso parejo para los ciudadanos, generan un abismo
entre unos y otros.
A pesar de ser la
decimoquinta economía más grande del mundo[3], en
México el origen es destino, por lo que quienes nacieron ricos, difícilmente
dejarán de serlo, mientras que los pobres, rara vez podrán ascender en la
escala económica.
La movilidad social en el país —definida como el movimiento de las personas de un nivel socioeconómico a otro— es tan baja que siete de cada 10 mexicanos que nacen en pobreza no lograrán superar esa condición a lo largo de su vida, según el Informe de Movilidad Social en México 2019 del Centro de Estudios Espinosa Yglesias (CEEY). Además, solo el 3% de las personas que nacieron en la base de la escala económica podrán llegar a lo más alto. Por el contrario, el 57% de quienes nacen en los hogares más ricos del país mantendrán dicha condición de riqueza por el resto de su vida[4].
El panorama resulta aún más complicado al comparar la movilidad social entre las distintas regiones de México. El mismo informe del CEEY señala que en el norte del país 25 de cada 100 personas que nacieron en la parte más baja de la escala económica permanecen en el mismo estrato, mientras que en el sur esa cifra se eleva a 67[5].
A nivel global,
la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) revela que,
en países emergentes como México, a un niño de una familia pobre le tomaría más
de seis generaciones alcanzar un nivel medio de ingresos[6]. En
el caso de México este periodo podría aumentar, ya que nuestro país “parece
tener relativamente menos movilidad que otros países de América Latina o
economías emergentes”[7].
La OCDE destaca
que factores como los altos niveles de pobreza, la informalidad, la baja
participación de las mujeres en el mercado laboral, la pobre calidad escolar y
la exclusión financiera, influyen en la baja movilidad social del país.
Para lograr
capturar de mejor manera las distintas realidades dentro de un mismo país, el
análisis estadístico de este capítulo agrupó las entidades del país para formar
regiones que faciliten las comparaciones.
El Mapa 1 muestra las zonas que serán utilizadas a lo largo del texto[8].
Mapa 1. México dividido en regiones geográficas
para el análisis de oportunidades
Fuente: Elaborado por el IMCO, 2019.
EL INGRESO NO LO ES TODO, PERO CUENTA
A nivel internacional, el ingreso es el indicador más utilizado para
analizar la desigualdad porque permite observar la distribución de la riqueza
como una aproximación para medir el acceso a servicios y oportunidades. Aunque
hay otros factores detrás de este fenómeno, el nivel de ingresos es un elemento
que influye y no puede ser ignorado.
En México, una persona está en situación de pobreza cuando tiene al
menos una carencia social en los indicadores de rezago: educativo, acceso a
servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la
vivienda, servicios básicos en la vivienda y acceso a la alimentación; y al
mismo tiempo, su ingreso es insuficiente para adquirir los bienes y servicios
que requiere para satisfacer sus necesidades alimentarias y no alimentarias[9].
La desigualdad de ingreso es particularmente amplia en el sur del país, en donde seis de cada 10 habitantes están en situación de pobreza. Esto es el doble de lo que presenta la región del norte, tal y como lo muestra la Gráfica 1, donde los estados con mayor (Chiapas) y menor (Nuevo León) porcentaje de pobreza pertenecen a las regiones mencionadas. Es claro que la brecha ha crecido en los últimos años.
Grafica 1. Evolución de la pobreza nacional y en entidades federativas
Fuente: Elaborado por el IMCO con datos del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval).
Uno de los factores que puede explicar la situación de pobreza es el ambiente económico de cada región: la economía del sur produce poco en los sectores en crecimiento y, además, es poco diversificada. Esto va de la mano con que el PIB per cápita es tres veces menor que en la capital del país, y su crecimiento promedio es el menor de todas las zonas analizadas.
Tabla 1. Indicadores económicos por región
geográfica
Región
PIB per cápita(Pesos
por persona)
PIB en sectores de alto crecimiento(Millones
de pesos a precios de 2013)
Crecimiento del PIB(Promedio
de la tasa de crecimiento real de los últimos 3 años)
Diversificación económica(Número de sectores)
Pobreza(Porcentaje
de la población)
Norte
$170,318
47
3.4%
770
30%
CDMX
$361,944
60
3.6%
909
28%
Centro
$138,085
46
4.5%
767
41%
Sur
$106,588
36
1.4%
725
55%
Fuente: Elaborado por el IMCO con datos del Índice de Competitividad Estatal 2018, con información de 2016.
Otro elemento que puede explicar la desigualdad en los ingresos tiene que ver con la estructura del sistema tributario, el cual no está diseñado para reducir las brechas entre ricos y pobres[10]. Si bien, la recaudación de impuestos suele ser utilizada como una estrategia para redistribuir parte del ingreso de los que más tienen entre los más desfavorecidos, México después de pagar impuestos es un país tan desigual que antes.
De acuerdo con el
coeficiente de Gini —un índice que va del cero al uno, donde el cero es la
perfecta igualdad de ingresos y uno la perfecta desigualdad— México es el
segundo país más desigual de la OCDE, lugar que mantiene incluso después de
pagar impuestos y transferencias[11].
Al tomar en
cuenta la información de 36 países, la desigualdad después de impuestos y
transferencias cae alrededor de 0.16 puntos (de 0.48 a 0.32), en nuestro país
el Gini prácticamente no cambia (pasa de 0.48 a 0.46)[12].
Esto indica que el efecto redistributivo de los ingresos en México, a través de
los impuestos, es mínimo. Por ello, es necesario crear políticas que reduzcan
la desigualdad más allá de las contribuciones. (Ver capítulo Cobrar impuestos
para reducir la desigualdad: el rompecabezas de la política fiscal).
A pesar de que el
nivel de ingresos es un indicador relevante para explicar la desigualdad, no es
el único ámbito que debe ser considerado. Por ello, es necesario analizar otros
aspectos que conviven día a día con los ciudadanos y que obstaculizan su
desarrollo personal y profesional, lo que a su vez frena el crecimiento del
país.
DIME DÓNDE NACISTE Y TE DIRÉ CUÁNTO PODRÁS VIVIR
Uno de los indicadores sociodemográficos de mayor relevancia es la esperanza de vida, el cual indica cuántos años en promedio vivirá una persona nacida en cierto lugar. La esperanza de vida, que toma en cuenta el riesgo de mortalidad de la zona, muestra algo que todos sabemos: en nuestro país existen realidades muy distintas donde el riesgo de muerte anticipada por falta de salud o por inseguridad varía considerablemente.
El simple hecho de nacer y vivir en una entidad u otra, para los mexicanos significa que su tiempo de vida puede variar cerca de cuatro años (Gráfica 2). Es decir, mientras que los habitantes de estados del sur como Chiapas y Guerrero tienen una esperanza de vida promedio de 73 años, la población de la Ciudad de México vive en promedio hasta 76 años y en Nuevo León casi hasta 77.
Grafica 2. Esperanza de vida por entidad
federativa
Fuente: Elaborado por el IMCO con datos del Consejo Nacional de Población (Conapo).
La diferencia en
el tiempo de vida entre habitantes del mismo país responde a diversos factores
como el acceso a instituciones de salud (públicas o privadas), educación, tasa
de homicidios y diversas condiciones sociales. La Gráfica 3 muestra que la región
sur del país presenta el menor porcentaje de acceso a salud desde 2005 y cada
vez queda más rezagada. Por el contrario, en el norte y la Ciudad de México, la
proporción de personas que cuentan con este servicio es casi el doble.
Gráfica 3. Porcentaje de la Población
Económicamente Activa (PEA) que tiene acceso a instituciones de salud por
región geográfica
Fuente: Elaborado por el IMCO con datos de la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (tercer trimestre de 2016) del Inegi.
Esta situación es
igual al tomar en cuenta distintas tasas de mortalidad, en donde el sur es la
región con los resultados menos favorables. Al comparar distintas causas de
muerte entre las regiones del país (Gráfica 4), los datos revelan que la
mortalidad infantil, la mortalidad por diabetes y enfermedades del corazón y la
mortalidad infantil por enfermedades respiratorias, son más altas en el sur que
en las zonas centro y norte del país. Solo en el caso de suicidios, la tasa de
mortalidad es menor en el sur que en las otras regiones.
En el caso de la
mortalidad infantil por enfermedades respiratorias, la tasa promedio es el
doble en el sur que en el norte y centro. No obstante, más allá de los
promedios, la información también demuestra que hay estados del sur con casi 20
veces más mortalidad por esta causa que en el centro o en el norte. Las brechas
y los riesgos son enormes.
Gráfica 4. Distintas causas de muerte en México
por zona geográfica
Fuente: Elaborado por el IMCO con datos de Registros administrativos y del SNIEG, 2016 del Inegi.
La desigualdad
también es clara en infraestructura y en personal de los servicios de salud.
Aunque en indicadores como el número de médicos y enfermeras, médicos con
especialidad y camas de hospital, los promedios por cada mil habitantes son
similares entre las zonas norte, centro y sur del país, el contraste es claro
al comparar las regiones con la Ciudad de México (Gráfica 5).
La evidencia muestra una marcada concentración de los recursos de salud en la capital del país, la cual cuenta con más del doble de capital humano e infraestructura que cualquier región de México. Por ejemplo, tiene 1.8 camas de hospital por cada mil habitantes, mientras que los demás estados tienen en promedio 0.7. Sin embargo, a pesar de los aparentes buenos resultados de la Ciudad de México a nivel nacional, aún está muy por debajo de economías como Alemania que cuenta con 8.3 camas de hospital por cada mil personas o el Reino Unido, con 2.8[13]. Es decir, ni la entidad más favorecida en el país en este rubro alcanza estándares de naciones con mejores sistemas de salud.
Gráfica 5. Infraestructura y personal médico por
zona geográfica
Fuente: Elaborado por el IMCO con datos del Sistema Nacional de Información en Salud (Sinais) y Boletines de Información Estadística, 2016.
Esto repercute de
manera directa en la calidad de vida y en el ejercicio del derecho al acceso a
los servicios de salud de los ciudadanos, quienes también se ven afectados por
factores como los largos tiempos de espera, que pueden llegar hasta a una hora
y media, o el resultado de la atención que varía según la institución en donde
son atendidos[14].
Para combatir la
desigualdad en este tema y tener una sociedad más sana, es necesario que el
Gobierno federal garantice el acceso a la salud a todos los mexicanos. Esto
implica incrementar el gasto público que el país realiza en este rubro, que en
2017 representó el 2.8% del PIB y es el más bajo entre los países de la OCDE[15]. (Ver
capítulo Salud para todos: ¿qué tan lejos está México de lograrlo?).
MÁS EDUCACIÓN, ¿MENOS DESIGUALDAD?
Uno de los elementos más importantes y efectivos para el
progreso de los países es la educación. Este derecho les proporciona a las
niñas y niños las herramientas y habilidades esenciales para enriquecer sus
vidas y desarrollarse como adultos dentro de la sociedad.
La Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (Unesco) considera que la educación es la mejor inversión para alcanzar un futuro sostenible, y en México, la Constitución señala en su artículo tercero que todos tenemos el derecho a recibirla. Sin embargo, aunque el Estado ha redoblado esfuerzos por ampliar la cobertura educativa en el país, el acceso no ha llegado a todos los sectores de la sociedad ni a todos los rincones del país, por lo que los beneficios de más educación han estado concentrados en determinados grupos.
Así lo reflejan, una vez más, las diferencias
de cobertura y calidad de la educación que prevalecen entre las distintas zonas
del país. En donde el sur nuevamente obtiene los peores resultados. Los
contrastes son aún más visibles al agregar a la Ciudad de México como un
elemento adicional de comparación.
La Tabla 2 muestra que la proporción de
población analfabeta es seis veces mayor en el sur que en la Ciudad de México y
más de tres veces que en el norte. Al hablar de calidad, la situación es
similar: el rendimiento es menor en el sur tanto a nivel escuela como a nivel
alumno. Además, la población de la región sur cuenta en promedio con dos años
menos de escolaridad que los residentes de la capital del país y con uno menos
que los ciudadanos que habitan en el norte. (Ver capítulo Los que aprenden y los que no: brechas escolares,
desigualdad social y políticas educativas).
Tabla 2. Indicadores de desempeño educativo por
región geográfica
Analfabetismo (porcentaje de la población que no sabe leer ni escribir)
Escolaridad(Años promedio)
Escuelas de
calidad(Porcentaje con nivel excelente y bueno)
Rendimiento
académico(Porcentaje de alumnos en nivel bueno o excelente en matemáticas)
Norte
2.47%
9.61
21.48%
15.75%
CDMX
1.20%
11.02
34.43%
24.38%
Centro
4.08%
9.22
23.13%
17.54%
Sur
7.62%
8.66
18.56%
14.90%
Fuente: Elaborado por el IMCO con datos del Índice de Competitividad Estatal 2018 e información de Planea 2016.
CONCLUSIÓN
El presente
capítulo ha expuesto distintas razones que demuestran que en México no basta
con “echarle ganas” para salir adelante ya que existen diversos factores que
perpetúan la desigualdad en el país. Primordialmente, el lugar y las
condiciones de nacimiento juegan un papel fundamental en la calidad de vida y
expectativas a futuro de los ciudadanos. En
México, origen es destino.
Con base en la
información recabada, es posible confirmar que los habitantes del sur del país
presentan el panorama menos favorable en la búsqueda de disminuir la
desigualdad ya que presentan diferencias marcadas con otras regiones del país.
En los próximos
capítulos del Índice de Competitividad Internacional 2019 se desglosarán
aspectos específicos para conocer las causas y consecuencias de la desigualdad:
cómo afecta a los ciudadanos y cómo se puede revertir este fenómeno a través de
propuestas de política pública dirigidas a actores de los sectores público y
privado que sirvan como guía a la hora de tomar decisiones para el bienestar de
todos los mexicanos.
IMCO PROPONE
Para que las
políticas públicas que buscan combatir la desigualdad sean efectivas, es
importante planear cuidadosamente, pensar en los incentivos generados por las
políticas y plantear una medición del impacto de su implementación. En ese
sentido, el IMCO propone las siguientes acciones:
Invertir en infraestructura que permita atraer talento a zonas de bajo desarrollo y que estas cuenten con los servicios básicos o con condiciones mínimas necesarias para la conectividad y desarrollo, no solo de la industria sino de su población.
Priorizar la mejora educativa como herramienta fundamental para el desarrollo de capital humano en regiones de bajo desempeño académico.
Invertir en tecnologías para acercar la medicina de calidad a zonas rurales y remotas.
Diseñar mecanismos de evaluación, retroalimentación y transparencia de los resultados de las políticas implementadas para garantizar su adecuado desempeño e idoneidad.
Conservar y fortalecer los mecanismos de evaluación implementados por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval).
[8] Las regiones se
agrupan de la siguiente forma: Norte: Baja California, Baja California Sur, Coahuila, Chihuahua, Durango,
Nuevo León, Sonora, Sinaloa, San Luis Potosí, Tamaulipas, Zacatecas; Centro: Aguascalientes, Colima,
Guanajuato, Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Morelos, Nayarit, Querétaro, Estado de
México (la Ciudad de México se encuentra agrupada en esta región en los casos
donde no es analizada por separado); CDMX:
Ciudad de México; Sur: Campeche,
Chiapas, Guerrero, Oaxaca, Puebla, Tlaxcala, Quintana Roo, Tabasco, Veracruz,
Yucatán.
Las tasas de criminalidad bajan en países en los que ciudadanos confían en sus sistemas de justicia. La evidencia muestra que la represión penal no desincentiva el delito.
La población vulnerable, de alta marginación y discriminada, enfrenta un sistema de justicia incluso más injusto. Cerca del 70% de los reclusos no son delincuentes peligrosos, sino jóvenes con bajos niveles educativos, que cometieron el delito de robo y que provienen de ambientes precarios y con pocas oportunidades de desarrollo.
Reconocer los factores que conllevan a la exclusión social en términos de justicia es el primer paso para desarrollar medidas que mejoren la interacción de la población con sus pares y con la autoridad.
El IMCO propone crear plataformas electrónicas que empoderen a los ciudadanos para denunciar delitos y evaluar la atención que recibieron de parte de un policía o Ministerio Público.
La discriminación
es un factor que contribuye a la exclusión social y a un deficiente
acceso a la justicia. La imposibilidad de ejercer este último ha generado
costos económicos, políticos, sociales y culturales significativos en México y
en otras regiones del mundo.
Imaginemos a José,
un obrero que a diario se transporta desde su casa en el Estado de México a la
Ciudad de México (CDMX) para trabajar.
Un día lo asaltaron antes de abordar el metro y
de inmediato buscó auxilio. A pocos metros vio una
estación de policía en donde le dijeron que debía ir al Ministerio Público (MP)
a denunciar porque, según ellos, no podían hacer nada y las cámaras en esa zona
no funcionaban. Al llegar con el MP, lo presionaron para no denunciar. Después
de perder tres horas, logró presentar su denuncia. Nunca le explicaron sus derechos, nadie lo asesoró, fue victimizado y
al cabo de unos meses le informaron que su asunto se encuentra en el archivo,
porque no hay más líneas de investigación que seguir.
Este hipotético asalto, pero que podría sufrir cualquiera, es solo un botón de muestra que ilustra uno de los más
grandes retos de nuestro país: no se ha podido construir una estructura
institucional sólida que aminore la percepción ciudadana de que en México las
leyes son letra muerta. Los datos cuantitativos y cualitativos disponibles
dejan ver que la ciudadanía no confía en sus autoridades, las considera
ineficientes, deshonestas y las principales responsables en victimizar o
criminalizar a las personas que se buscan
justicia.
Lappi Seppälä,
criminólogo y profesor finlandés, ha mostrado que “a mayor confianza en el
sistema criminal, menor es la tasa de población penitenciaria, y viceversa”[1], una afirmación muy contraria a lo que sucede en países como el nuestro que creen que la
represión penal[2]
sirve para desincentivar el delito. Esta creencia tiene más efectos negativos que positivos, pues genera mayor desconfianza en el sistema criminal y un
hábitat en donde todas las personas son enemigas del Gobierno, y en donde los
sectores menos favorecidos son los que pagan las consecuencias.
ESTADO DE DERECHO EFICAZ: FACTORES QUE SE MIDEN Y POSICIÓN FRENTE A OTROS PAÍSES DEL MUNDO
Un Estado de derecho eficaz debe garantizar a su
población las condiciones idóneas para su desarrollo pleno y armónico en un
ambiente de paz, igualdad, oportunidades, desarrollo, acceso a la justicia y
respeto a los derechos humanos[3].
Es decir, un buen gobierno proporciona a sus habitantes servicios públicos
adecuados, genera confianza, alienta la inclusión y demuestra sustentabilidad
política, por medio de instituciones sólidas
fortalecidas bajo estándares democráticos de creación e innovación de
leyes.
¿HAY ALGUNA FORMA
DE MEDIR EL ESTADO DE DERECHO EN MÉXICO Y EN OTROS PAÍSES?
El Índice de Estado de Derecho 2019 (IED)
del World Justice Project es una evaluación sobre la adherencia al Estado de derecho en el mundo, desde una perspectiva
ciudadana. Los puntajes se calculan con base en encuestas realizadas a 120 mil hogares y a 3 mil 800 expertos, en 126 países[4].
La Tabla 1 muestra los resultados de México en tres diferentes cortes de la
muestra[5].
Tabla 1. Resultados de México a nivel global, regional y
por nivel de ingreso
Factor
Ranking global
Total: 126
Ranking en Latinoamérica y Caribe
Total: 30
Ranking de países
de ingreso medio alto[6]
Total: 38
General
99
26
35
Límites al Poder Gubernamental
84
22
23
Ausencia de Corrupción
117
29
38
Gobierno Abierto
35
7
6
Derechos Fundamentales
73
22
23
Orden y Seguridad
117
29
37
Cumplimiento Regulatorio
87
23
31
Justicia Civil
113
27
36
Justicia Penal
115
25
37
Fuente: Elaborado por el IMCO con datos del Rule of Law Index 2019 del World Justice Project.
Estos resultados
implican que México requiere mayor atención en corrupción, orden y seguridad, y
justicia penal. En contraste, países como Uruguay (1), Costa Rica (2), Chile
(3) tienen los mejores
resultados a nivel regional del ranking: son las naciones menos
corruptas de Latinoamérica y, a su vez, están dentro de los primeros 15 lugares
en el rubro de orden y seguridad y dentro del top 10 en materia de justicia
civil y penal[7].
A nivel mundial, Dinamarca destaca por tener normativas que limitan el poder del Gobierno y cuenta con los niveles de corrupción más bajos
del mundo. Finlandia resalta por respetar los
derechos fundamentales de sus habitantes y tiene un eficiente sistema de
justicia penal. Por último, Singapur resultó el mejor en materia de seguridad[8].
¿QUÉ HICIERON
ESOS PAÍSES PARA OBTENER ESOS RESULTADOS?
Finlandia es un país que ha transformado su sistema criminal y que
ha adoptado el denominado Estado de Bienestar[9]. Esto se
debe a que[10]:
Efectuó
diagnósticos criminológicos sobre los efectos nocivos del encarcelamiento en la
vida futura de los reclusos.
Su política
criminal se sustenta en el cumplimiento de las normas por razones de aceptación
y legitimidad, más que por temor o disuasión.
El pensamiento
dominante en el país es que
el delito es un fenómeno social que debe ser reducido a través de reformas
sociales, más que por medidas represivas.
Se estableció la justicia alternativa como medio de
solución.
Las condiciones políticas, económicas,
sociales y culturales son progresistas.
“Este país cumple con la hipótesis de Garland sobre la existencia de
una estrecha relación entre seguridad económico-social y solidaridad
garantizada por un Estado de Bienestar y un bajo nivel de represión penal”[11].
Otro caso a destacar es Bahamas, el cual es uno de los países de la región de
América Latina y el Caribe que sobresale en materia de justicia penal en el
IED. De acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en su Evaluación del programa País: Bahamas de
2018[12],
esta nación ha fortalecido las capacidades
estratégicas del sector mediante un Programa
Piloto para un Sistema de Justicia Expedita, enfocado en:
Conocer las causas del rezago en los procesos judiciales y aportar conocimientos
técnicos para su solución.
Implementar políticas de protección a los
derechos de los procesados.
Aumentar tasas de sentencias condenatorias.
Incrementar la resolución en los casos de
homicidio.
Aplicar criterios de oportunidad a quien
colabore con la justicia (testigos protegidos).
Diseñar políticas de prevención basadas en
evidencia empírica sobre la delincuencia.
Por último,
Singapur es un país que sobresalió en orden y seguridad en el Índice de Estado
de Derecho 2019. Sin embargo, pareciera no considerar los derechos humanos de
sus habitantes, debido a[13]:
Pena de muerte como medida para acabar con la
delincuencia.
Castigos (torturas) a los reos condenados
mediante latigazos.
Límites a la libertad de expresión y libre
asociación.
Leyes represivas que permiten detenciones
arbitrarias sin ningún tipo de justificación, al menor indicio de representar
una amenaza a su seguridad[14].
ACCESO A LA JUSTICIA: PROBLEMÁTICA E IMPLICACIONES
El acceso a la
justicia como componente esencial del Estado de derecho garantiza al ciudadano el ingreso a los
distintos caminos institucionales provistos
por el Estado para la resolución de sus conflictos. Esto significa que el
Estado, además de no incurrir en transgresiones, tiene el deber de eliminar los
obstáculos que limitan el acceso a la justicia[15]. Es
decir, asegurar que las personas en un plano de igualdad puedan ejercer sus
derechos, hacer frente a la discriminación y exigir la rendición de cuentas de
sus gobernantes[16].
¿POR QUÉ HAY
QUE CONCENTRARSE EN LAS AGENDAS DE JUSTICIA Y ESTADO DE DERECHO?
México tiene retos para apuntalarse
como una nación que cumple con un Estado de derecho eficaz. Por eso, es
relevante concentrarse en fenómenos que desde hace décadas no se han podido
solucionar, que la población ha resentido en su patrimonio, dignidad e integridad
y que día a día empeoran más. La inseguridad, delincuencia, impunidad y un
deficiente acceso a la justicia penal han sido un freno para el desarrollo del
país.
El Instituto
Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), mediante la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública
(Envipe) ha mostrado que la
inseguridad y la delincuencia son los problemas que más aquejan a los
mexicanos, por encima del desempleo o la corrupción[17].
Además, las
autoridades encargadas de la seguridad pública, procuración e impartición de
justicia, es decir, los policías de los tres órdenes de Gobierno y el Ministerio Público, son a quienes la
gente les confiere el menor nivel de confianza[18]
en cuanto a su desempeño y nivel de corrupción.
Durante 2017 se cometieron 33.6 millones de delitos, asociados a 25.4 millones de víctimas. El asalto en la calle o transporte público fue el delito que más se cometió. La cifra negra en México está por encima del 90%, es decir nueve de cada 10 delitos no se denuncian y en el 6.8% de los casos en donde sí existió un expediente de investigación en más de la mitad de los casos no sucedió nada o no se continuó con la misma[19].
Asimismo, de
acuerdo con el Índice Global de Impunidad
2017, México encabeza la lista de países con el más alto índice de
impunidad[20].
El Censo Nacional de Procuración de Justicia
Estatal 2018 del Inegi
evidencia lo anterior al mostrar los siguientes resultados con respecto a los
asuntos en donde se inició una investigación y el Ministerio Público los
resolvió en el año 2017. Durante ese periodo se contabilizaron un total de 937
mil 646 carpetas determinadas[21],
es decir, resueltas.
Gráfica 1. Investigaciones registradas a nivel nacional determinadas por el MP en el Sistema Acusatorio Oral durante 2017
Fuente:Elaborado por el IMCO con datos del Censo Nacional de Procuración Justicia Estatal 2018 del Inegi.
Casi el 90% (839
mil 144) de las investigaciones se encuentran en el ámbito discrecional del
Ministerio Público, es decir, todas las que no se
encuentran en la etapa de investigación complementaria.
Lo más preocupante es que el 66% se encuentra
en archivo temporal,
lo que indica que el órgano investigador no
encontró los datos suficientes para localizar al posible delincuente y esa
situación subsistirá hasta que no aparezcan nuevos elementos que ameriten
reactivar el expediente y continuar con la investigación. A lo mejor sea una
salida fácil para ese órgano, pero sin duda es un dato alarmante de impunidad
legalizada.
Como se observa en la Gráfica 1, en más del 10% de los casos se abre formalmente la etapa de investigación, en donde interviene un juez o una instancia judicial (investigación complementaria).[22]
VIOLENCIA, INSEGURIDAD Y DELINCUENCIA: GENERADORES DE RETRASO ECONÓMICO Y SOCIAL
El Índice de Paz México 2019 (IPM) estableció que el miedo y la inseguridad
alteran el comportamiento de las personas dentro de la economía, al cambiar sus
formas de consumo o de inversión, lo que genera costos. El predestinar parte del ingreso para contar con
medidas de protección (cámaras de video o personal de seguridad) provoca
pérdidas en términos de bienestar y escasez de productividad, lo cual afecta el precio de bienes y servicios[23].
El IPM también determinó que en nuestro país el
costo de la violencia fue de 5.16 billones de pesos durante 2018 (268 mil
millones de dólares). Esto equivale al 24% del PIB nacional y representa
un aumento del 10% con respecto al año anterior. El
homicidio (51%) y los delitos cometidos con violencia (robo, asalto, violencia
sexual, violencia intrafamiliar), representaron el 82% del impacto económico
total de la violencia[24].
A su vez, mayor
desigualdad medida a través del coeficiente de Gini[25] se
asocia con un mayor nivel de impunidad[26]. Si bien esto no implica causalidad
entre las dos variables, cuando aumenta la desigualdad, en cierta proporción se
incrementa la impunidad.
Los costos
derivados de la violencia en México son mayores que el gasto gubernamental destinado a su contención, según el
mencionado índice[27]. El IPM indica que nuestro
país destina el 0.81% del producto interno bruto (PIB)[28]
en seguridad interna y en el sistema judicial, la cifra más baja de la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y que equivale a la mitad del promedio de lo que gastan otros países miembros de esta organización[29].
De igual manera,
dicho estudio revela que reducir la violencia en
México al nivel de sus cinco estados más pacíficos (Yucatán, Campeche,
Tlaxcala, Chiapas e Hidalgo) generaría un dividendo de paz (pérdidas económicas
evitadas) de 2.5 billones de pesos al año[30].
Esto incluye los costos directos (gasto en las fuerzas policiales o los gastos
médicos o funerarios de las víctimas, por ejemplo), costos indirectos (los
gastos acumulados después de cometido el delito, como algún trauma físico o psicológico o un ingreso futuro
perdido) y el efecto multiplicador (la opción de reorientar el gasto en áreas
que generen bienestar social, como en educación
o salud)[31].
Ese dividendo de
paz equivale a un poco más de 600 veces el presupuesto destinado para el
otorgamiento del Subsidio
para el fortalecimiento del desempeño en materia de seguridad pública a los
municipios y demarcaciones territoriales de la Ciudad de México y en su caso, a
las entidades federativas que ejerzan de manera directa o coordinada su función[32];
o 56 veces el
gasto para 2019 del programa Jóvenes Construyendo el Futuro[33].
El BID, a finales de 2018, emitió un análisis
con referencia al crimen y violencia como un obstáculo para el desarrollo de
las ciudades de América Latina y el Caribe.[34] El
tercer punto del documento está dedicado a “Factores asociados a la
criminalidad”, y en él se identifican
elementos presentes en lugares con alta incidencia del crimen y violencia en la
región[35]:
Crecimiento
desproporcionado y desordenado de ciudades. Los gobiernos se han concentrado en permitir la
construcción de viviendas en zonas muy alejadas de los centros de trabajo, sin
servicios públicos y con escasas oportunidades de trabajo, lo que conlleva a
separar zonas de altos ingresos de zonas menos favorecidas. Esto ha generado exclusión social y que los jóvenes sean cooptados por
pandillas o la delincuencia organizada, creando mecanismos de control ilegales
(autogobiernos)[36].
Estancamiento
en la productividad de las ciudades. Disminuyen las oportunidades de empleo al no tener control
sobre la intensa urbanización, lo que provoca empleo informal. Además, hay
pérdida en la calidad de vida, mayor reincidencia criminal y dificultad de los
centros urbanos de atraer inversiones. La Hacienda Pública reduce su
recaudación, genera el deterioro del hábitat
urbano y aumenta la exclusión social[37].
Desempleo
juvenil. El BID destaca que en
la región hay 7.1 millones de jóvenes desempleados y 15.1 millones de los
denominados “ninini” (ni trabajan, ni estudian, ni buscan trabajo) y más de la
mitad de quienes sí trabajan, lo hacen en la informalidad. Cuando los jóvenes
viven en condiciones socioeconómicas desfavorables, hay un riesgo de aumento de problemas sociales[38].
Debilidades
en materia de seguridad y justicia. En América Latina y el Caribe tan solo 20 de cada 100
homicidios resultan en condena, mientras que la tasa global es de 43 por cada
100. Además, es la región con mayores niveles de “cifra negra”, la cual
asciende en algunos casos al 90%. De igual forma sucede con la confianza ciudadana
a sus autoridades, en donde menos del 40% de los encuestados de la región
confía en su policía y en el sistema judicial”[39].
LA DESIGUALDAD IMPIDE EL ACCESO A LA JUSTICIA A SECTORES VULNERABLES DE LA SOCIEDAD
La discriminación
por razones de género, edad, condición económica, preferencia sexual, color de
piel, lengua y país de origen, es un freno para un adecuado acceso a la justicia. Esta
conducta impide a las personas acceder a una justicia
rápida y eficiente en condiciones de igualdad en comparación con
ciudadanos con poder político, económico, social y/o
cultural.
La marginación
impide el acceso a la justicia de varias maneras. Por ejemplo, el pago de un
abogado, los costos para transportarse de una zona rural a una urbana en donde
se encuentra una oficina gubernamental, no poder exigir justicia por no hablar
la misma lengua, no ser atendido por la apariencia, por tener algún tipo de
preferencia sexual[40].
La Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad (Enpol) del Inegi[41] muestra que, la mayor parte de la población recluida cuenta con educación básica (72%). El 60% trabajaba en oficios de bajos ingresos como: trabajador artesanal, operador de maquinaria industrial, actividades agrícolas o ganaderas o al comercio informal. La mayor parte de las personas encarceladas son jóvenes entre 18 y 39 años (68%). Y, del total de las personas recluidas, casi el 67% se encuentra recluida ya sea por haber sido condenado o se encuentra a la espera de serlo por cometer un delito relacionado con el robo.
Si estas cifras son ciertas, es
posible asumir que la mayoría de los reclusos no son delincuentes peligrosos,
sino jóvenes con bajos recursos, que cometieron el delito de robo y con pocas
oportunidades de desarrollo.
Algunos sectores
que resienten ese sentido de marginación y que son victimizados o criminalizados por la autoridad
son:
Pueblos indígenas. El Censo de Población Indígena Privada de la Libertad 2017 estableció que la población indígena en reclusión es de 6 mil 698 personas, que representan el 3% de la población penitenciaria nacional (207 mil 432), y de esta población indígena el 96% son hombres[42]. Las comunidades indígenas con mayor registro de población encarcelada fueron las de origen étnico Náhuatl[43]. La Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) identificó diversos problemas a los que se enfrenta este grupo, concentrándose en la falta de acceso a la información con respecto a sus derechos humanos, la escasez de intérpretes y traductores, y de defensores públicos con su misma lengua[44].
El colectivo LGBTI. Este grupo ha sufrido de intolerancia, violencia y abusos por parte de las autoridades. Los crímenes de odio no solo se enfocan en las mujeres, sino también en este subconjunto de la población. En consecuencia, el acceso a una justicia eficaz se complica, ya que no reciben el mismo nivel de protección o reparación que otras personas[45]. Durante el sexenio pasado (2013-2018) hubo 473 víctimas de asesinato de este colectivo. Asimismo, resalta el incremento del 30% en los dos últimos años (2017 y 2018) en comparación con los primeros cuatro años del sexenio[46](2013 a 2016). Solo 12 entidades del país han reformado sus leyes en los últimos 10 años para agravar las penas cuando se comenten por odio o discriminación en razón de la orientación sexual[47].
Personas
con discapacidad. Son
vulnerables a prejuicios que les impiden exigir sus derechos en un plano de
igualdad frente a la sociedad. Las personas sordomudas, invidentes o con
alguna condición mental o psicomotora requieren elementos que faciliten la accesibilidad como infraestructura arquitectónica,
herramientas tecnológicas para interactuar con la autoridad y/o asesoramiento
técnico especializado, como braille o lenguaje
de señas[48].
Solicitantes de asilo y refugiados. Este grupo vulnerable enfrenta desafíos y peligros. Salir
de su país y dejar a su
familia, bienes e identidad patriótica, porque su vida o libertad están en
riesgo y llegar a un país que no brinda seguridad de poder acceder al trabajo,
educación, salud y justicia, intensifica su situación y genera que las autoridades los criminalicen[49].
Durante la XIV
Cumbre Judicial Iberoamericana que tuvo lugar en Brasilia en 2008, fueron
aprobadas las 100 Reglas de Brasilia,
mismas que tienen la encomienda de establecer medidas que eliminen los
obstáculos a los que se enfrentan las personas en condiciones de vulnerabilidad[50].
México, como parte
de esa Cumbre, está comprometido a instar a sus operadores de justicia penal a
respetar el debido proceso (juicio justo), la tutela efectiva en caso de
violación a un derecho fundamental (por ejemplo, revictimización en los casos
de feminicidios) y la eliminación de cualquier dificultad de orden jurídico,
social, económico y cultural que impidan el pleno ejercicio de los derechos humanos[51].
Sin embargo, México ha sido objeto de críticas por la sistemática
violación de los derechos humanos de sus habitantes en materia de justicia. La
Corte Interamericana de Derechos Humanos ha demostrado que en el país hay
personas que, por su estatus de vulnerabilidad, han sido víctimas del Gobierno,
al evidenciarse la omisión y negligencia al momento de prevenir, perseguir y
sancionar delitos.
Sentencias
como la de Campo Algodonero[52]
o la de Valentina Rosendo Cantú[53], por mencionar algunas, lo establecen de manera clara y
concisa. En el primer caso, una empleada de una maquiladora, una estudiante y
una empleada doméstica, estas últimas menores de edad, fueron desaparecidas
y asesinadas por razones de odio y discriminación en
Ciudad Juárez[54].
En el segundo, una indígena de Guerrero fue violada y torturada por militares. En ambos casos el Estado Mexicano fue
condenado por haber sido negligente en las investigaciones y en la sanción a
los responsables[55].
Algunas ciudades de Latinoamérica han tratado de
contrarrestar y resolver el problema de violencia y delincuencia, y ya han logrado tener un impacto positivo y medible con el
paso del tiempo. Estos son algunos ejemplos:
1.- Programa
Línea Verde en Aguascalientes, Aguascalientes, México (2010). Tuvo como principal enfoque la toma de
decisiones concertadas entre el sector público y privado para la gestión,
desarrollo y planificación de la ciudad, al priorizar las siguientes
acciones[56]:
Recuperar las zonas deterioradas de la ciudad.
Promover el uso del espacio público.
Impulsar la participación comunitaria de
manera activa.
Fomentar la seguridad pública y el desarrollo
local, mediante programas sostenibles y multifuncionales.
Disminuir el robo y el asalto violento.
Aumentar el valor de las propiedades en esas
zonas.
El programa ha generado que los asaltos
violentos y robos disminuyeran en un 50% desde
su lanzamiento y que el valor de las propiedades aumentara en un 20%[57].
2.- Política Nacional Integral de Convivencia y
Seguridad Ciudadana, Distrito Central y San Pedro Sula, Honduras. (2011)Esta política se centró en[58]:
Capacitación y profesionalización de la Policía
Nacional, mediante una reforma integral que incluía:
Aumentar a
12 años de estudios el requisito para ingresar a la policía (antes pedían
educación básica).
Ampliar la capacitación de seis a 11 meses.
Incrementar
el salario en más del 40% y los beneficios de seguridad social.
Mejorar la infraestructura arquitectónica y
tecnológica a la Academia de Policía.
Participación de la sociedad civil en el diseño
de las reformas de seguridad.
Aceptar apoyos de agencias u organismos
extranjeros con fondos y asesoramiento técnico especializado.
La instalación de Observatorios de Convivencia y
Seguridad para la concentración de datos, en los municipios más peligrosos. Además, la búsqueda de soluciones se realizaba de manera coordinada entre la Fiscalía, la Policía de Investigación y el Instituto de Medicina Forense.
Esta política resultó en la disminución en
un 50% de la tasa de homicidios en seis años (2011-2017) y la confianza en las
instituciones aumentó de forma significativa.
Por ejemplo, la confianza en la policía
aumentó de un 19% en 2015 al 54% en 2017[59].
CONCLUSIÓN
Hay países o
ciudades en el mundo que, a pesar de sus condiciones geopolíticas, económicas,
culturales y sociales, han podido construir y consolidar políticas focalizadas
en las causas que originan el problema y no solo atacando sus consecuencias.
Sin embargo,
las políticas represivas para reducir el crimen aún son la norma, y lo más preocupante es que ya hay casos en
donde tienen un impacto positivo en la percepción ciudadana. Singapur es un
claro ejemplo de ello.
México debe tener cuidado de no seguir estos
pasos, en donde la autoridad busca resolver el problema mediante la represión,
o peor aún, que la sociedad comience a ejercer la justicia por su propia mano[60]
ante la falta de respuestas inmediatas en seguridad y justicia. Nuestro país
debe optar por los mecanismos flexibles y alternativos de solución de
conflictos.
En la medida en que
se eliminen los factores de exclusión social y se valoren los costos que
generan la alta criminalidad, violencia e impunidad, se podrán cerrar las
brechas y desarrollar medidas
que permitan a la ciudadanía acceder a políticas sociales focalizadas en
mejorar la interacción de la población con sus pares y con la autoridad.
Thomas Abt, profesor de la Universidad de Harvard, manifestó que disminuir la pobreza para terminar con la violencia es relevante, pero la evidencia ha mostrado que es más importante combatir la violencia en sí misma, ya que la exposición a la violencia es uno de los mecanismos principales para mantener a las personas pobres atrapadas en el ciclo de pobreza, e indicó que «el trauma violento impacta en la educación, en la salud, en el empleo, en todo”[61].
Además, el
jurista italo-francés Luigi Ferrajoli señala
que “es imperante emprender políticas de inclusión y de desarrollo que garanticen el
trabajo, la educación, la prevención, y en general a contar con una política
dirigida a eliminar los lugares antisociales del nacimiento del delito y a
asegurar a cada uno el espacio social para la manifestación social de su vida”[62].
IMCO PROPONE
Para disminuir la desigualdad
en el acceso a la justicia, el IMCO
propone las siguientes acciones:
Empoderar al ciudadano mediante plataformas electrónicas que faciliten e incentiven la presentación de denuncia, que informen sobre los obstáculos que enfrentará el ciudadano y las vías de solución que tiene al interactuar con un policía o un Ministerio Público.
Implementar y consolidar la justicia cívica[63] enfocada a sectores vulnerables en los municipios mexicanos, a fin de mejorar la convivencia entre la comunidad y prevenir conductas antisociales/delitos a futuro.
Fortalecer el Servicio Civil de Carrera de los servidores públicos encargados de brindar el servicio de seguridad y procuración de justicia. Para conseguirlo se necesita evitar injerencias políticas en su función, impulsar la rendición de cuentas y que sean evaluados de manera objetiva. Además, su ingreso, promoción y permanencia deben estar reglamentadas y sus derechos de permanencia a salvo.
Incentivar el desarrollo de protocolos de actuación desde las instituciones y/o comisiones del sector público y privado focalizadas en grupos vulnerables, a fin de sensibilizar a los actores de justicia, medir su implementación, consolidación y avances.
Reforzar los mecanismos de control, evaluación y sanción de los órganos internos de control, visitadurías, unidades de asuntos internos o consejos dentro de las instituciones de seguridad y justicia, para detectar y sancionar posibles actos discriminatorios e ilegales de los servidores públicos.
Mejorar el acceso a los mecanismos alternativos de solución de conflictos entre víctimas e imputados para evitar la victimización o criminalización de sus intervinientes.
Modificar la Ley General de Víctimas y el Código Nacional de Procedimientos Penales con el objeto de fortalecer los derechos de la víctima para que pueda contar con un asesor jurídico desde el momento en que interpone una denuncia, sin que sea opcional o a petición de la misma.
Implementar asociaciones público-privadas (bonos de impacto social), a fin de evitar la reincidencia delictiva en grupos vulnerables. Esto significa que el sector privado debe invertir y supervisar la aplicación de una política social y, con base en las metas establecidas, el Gobierno le regresa su inversión más un porcentaje de utilidad[64].
[2] La represión penal es un medio de control
formalizado que el gobierno utiliza para la reducción de las libertades
fundamentales de sus habitantes cuando no tienen la capacidad de contener el
problema de la criminalidad y delincuencia, lo que genera leyes
restrictivas o impone penas a conductas que
podrían tener otros tratamientos menos lesivos o agresivos hacia la sociedad.
[4] Este índice tiene como objetivo
medir el Estado de Derecho en los países, tomando en consideración el desempeño
institucional mediante los siguientes factores: contrapesos gubernamentales,
combate a la corrupción, la seguridad pública, el respeto a los derechos
fundamentales y la justicia civil y
penal de sus habitantes.
[6] Este ranking separa a países por nivel de ingreso. México entra en la
categoría de ingreso “medio alto”. Otros países de la misma categoría de
ingreso incluyen: Albania, Argelia, Belice, Bielorrusia, Bosnia y Herzegovina,
Botsuana, Brasil, Bulgaria, China, Colombia, Costa Rica, Dominica, Ecuador,
Granada, Guatemala, Guyana, Irán, Jamaica, Jordania, Kazajistán, Líbano, Macedonia,
FYR, Malasia, Mauricio, México, Namibia, Perú, República Dominicana, Rumania,
Rusia, San Vicente y las Granadinas, Santa Lucía, Serbia, Sudáfrica, Surinam,
Tailandia, Turquía, Venezuela.
[9] Fátima Masse y Mariana Olvera, Diagnóstico IMCO. La política social en
México, sin rumbo ni destino cierto. (México: IMCO, 2019), 26, https://imco.org.mx/wp-content/uploads/2019/06/2019-06-03_Diagno%CC%81stico-IMCO-La-poli%CC%81tica-Social-en-Me%CC%81xico-sin-rumbo-ni-destino-cierto-_Documento-PDF.pdf (Consultado el 25/06/2019). Se denomina Estado de Bienestar al
conjunto de acciones y ejercicios por parte del Estado (a través del Gobierno)
en búsqueda de una mayor atención a la redistribución y bienestar general de la
población. Pero sobre todo el garantizarles la protección ante riesgos sociales
(P.ej. Desempleo) y cuenten con condiciones más equitativas para competir y un
nivel de ingreso mínimo ante cualquier adversidad. Economipedia: Definición de Estado de
Bienestar.
[10] Juanatey, Política criminal, reinserción y prisión
permanente revisable, 136-138.
[15]Leandro Despouy, “Acceso a la Justicia: impacto de la pobreza sobre los
derechos humanos”, en Defensa Pública:
Garantía de acceso a la justicia (Argentina: Defensoría General de la
Nación, 2008), 111-139. http://www.corteidh.or.cr/tablas/r26687.pdf (Consultado el 12/06/2019).
[22] Inegi, Censo
Nacional de Procuración de Justicia Estatal 2018 (México: Inegi,2018), https://www.inegi.org.mx/contenidos/programas/cnpje/2018/doc/cnpje_2018_m2.pdf (Consultado el 11/06/2019). Es una
resolución del Ministerio Público, mediante la cual una vez concluida su
investigación inicial, determina que existen antecedentes suficientes que
permitan determinar la existencia de un delito y que una persona que
probablemente ha participado en su comisión, por lo que abre formalmente la
etapa de investigación.
[25] El Coeficiente de
Gini es una medida económica que sirve para calcular la desigualdad de ingresos
que existe entre los ciudadanos de un territorio, de un país.Economipedia: Definición de
Coeficiente de Gini.
[26] El resultado de la correlación medido con
el coeficiente de Gini es de 0.33.
[28] El Producto
Interno Bruto (PIB) es un indicador económico que refleja el valor monetario de
todos los bienes y servicios finales producidos por un país o región por un
periodo de un año. (por ejemplo: la producción de aguacates, manzanas, libros,
leche, barcos, o los servicios de un médico, abogado, etc.).Economipedia: Definición de Producto
Interno Bruto.
[43] Grupos en situación de Vulnerabilidad,
“Personas Indígenas en Reclusión”, CNDH. Informe Anual de Actividades 2018, http://informe.cndh.org.mx/menu.aspx?id=121 (Consultado el 10/06/2019).
[47]Ibid., 86-99. Aguascalientes, Ciudad de México,
Baja California Sur, Coahuila, Colima, Guerrero, Michoacán, Nayarit, Puebla,
Querétaro, San Luís Potosí y Veracruz contemplan agravar las penas en su codificación penal
sustantiva.
[48] Negro, Desigualdad
e Inclusión Social de las Américas, 105-108.
[50] Despouy, “Acceso a la Justicia”, en Defensa Pública, 131.
[51] Federico Andreu-Guzmán y Christian Courtis,
“Comentarios sobre las 100 reglas de Brasilia sobre acceso a la justicia de las
personas en condición de vulnerabilidad”, en Defensa Pública: Garantía de acceso a la justicia (Argentina:
Defensoría General de la Nación, 2008), 51-60, http://www.corteidh.or.cr/tablas/r26687.pdf (Consultado el 02/06/2019).
[62] Luigi Ferrajoli.“La
desigualdad ante la justicia penal y la garantía de la defensa pública” en Defensa
Pública: Garantía de acceso a la justicia (Argentina: Defensoría General de
la Nación, 2008), 77-89, http://www.corteidh.or.cr/tablas/r26687.pdf (Consultado el 02/06/2019).
[63]La Justicia Cívica es el conjunto de
procedimientos e instrumentos de Buen Gobierno orientados a fomentar la Cultura
de la Legalidad y a dar solución de forma pronta, transparente y expedita a
conflictos comunitarios en la convivencia cotidiana en una sociedad
democrática. Modelo Homologado de Justicia Cívica, Buen Gobierno, y Cultura de
Legalidad para los municipios de México, aprobado mediante el acuerdo 06/XL/16
el 30 de agosto de 2016 en la cuadragésima sesión del Consejo de Seguridad
Pública. En: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/281131/Modelo_Justicia_C_vica_Aprob_CNSP.pdf (Consultado el 26/06/2019).
[64] Ethos, Laboratorio de Políticas Públicas, Bonos de Impacto en México: oportunidades y retos. ( México: Ethos y Brookings, 2017), 38, https://ethos.org.mx/wp-content/uploads/2017/07/BIS-final-versio%CC%81n-web.compressed.pdf Consultado el 18/07/2019). En el 2010, el Reino Unido fue el primero en implementar los bonos de impacto social y se enfocó en reducir la reincidencia delictiva en personas con penas de corta duración (12 meses). Esto mediante una convocatoria que reunió a un grupo de proveedores de servicios en donde se diseñó un plan de acción para cada individuo, que incluía provisión de vivienda, tratamiento de adicciones, asistencia para encontrar empleo y apoyo psicológico. Y con el acuerdo de pagar a los inversionistas si el nivel de reincidencia bajaba en un siete por ciento.
El cambio del Seguro Popular al nuevo Instituto Nacional en Salud para el Bienestar (Insabi) no resuelve las desigualdades que genera el sistema de salud mexicano, pues se mantendrá fragmentado y con recursos repartidos de forma heterogénea.
El presupuesto y las reservas financieras en salud son insuficientes para alcanzar el número de personal e infraestructura que tienen los países avanzados. En esencia, un mayor número de médicas, enfermeros[1] y clínicas no garantiza el aumento en la calidad de vida de los pacientes, ni la reducción en las tasas de mortalidad en todos los estados.
Una cobertura ilimitada de enfermedades catastróficas, para una población que está envejeciendo, sin la planeación financiera necesaria, implica que muchos pacientes no accederán a tratamientos por falta de recursos.
El IMCO propone presentar un plan financiero, transparentando los tratamientos que cubrirá el Insabi, de inicio, y los planes para aumentar su cobertura.
Todos los mexicanos soñamos con un
sistema de salud como el de Suecia, Canadá o Inglaterra, que nos dé la
tranquilidad de que al enfermarnos tendremos acceso a un buen tratamiento
médico, sin tener que vender nuestra casa, renunciar a la posibilidad de
estudiar o, en el peor de los casos, caer en la pobreza.
“En tres años, el sistema de salud de
México será como los países nórdicos, en el que todos tendrán acceso a servicio
médico y medicamentos de calidad gratuitos” dijo el presidente Andrés Manuel
López Obrador.[2] Este
objetivo hace referencia a la meta 3.8 de los Objetivos de Desarrollo
Sostenible (ODS): “lograr la cobertura sanitaria universal, en particular la
protección contra los riesgos financieros, el acceso a servicios de salud
esenciales de calidad y el acceso a medicamentos y vacunas seguros, eficaces,
asequibles y de calidad para todos.”[3]
Para alcanzar esta meta, es necesario ir
más allá de la simple afiliación a los servicios. En el contexto mexicano, esto
implica que toda la población pueda obtener atención sin importar su condición
laboral o ubicación geográfica. Dado que el presupuesto público es limitado y
hay otras urgencias, también es necesario determinar qué intervenciones estarán
cubiertas para todos y cuál es el nivel de protección financiera que se podrá
ofrecer. El reto no es menor por el diseño fragmentado y diferenciado de
nuestro sistema.
Los sistemas de salud, como el cuerpo
humano, son sistemas complejos, que responden a contextos específicos. Por
ello, es difícil clasificarlos y compararlos. No obstante, es posible
analizarlos con base en sus funciones para detectar oportunidades de mejora.
El objetivo de este capítulo es comparar
los cuatro tipos de sistemas en el mundo, así como el financiamiento, la
prestación de servicios y los recursos humanos disponibles en México con los de
otros países. Con base en este análisis, se deduce que la iniciativa de reforma
del sector salud no cambia por completo el diseño del sistema y requiere mayor
financiamiento y capital (físico y humano) distribuido de forma estratégica
para lograr una cobertura universal de forma equitativa.
TIPOS DE SISTEMAS DE SALUD EN EL MUNDO
La historia de un sistema de salud
influye en su funcionamiento actual y, en parte, explica la dificultad para
enfrentar sus retos.[4] Este
capítulo es muy corto para narrar la historia completa de los mejores sistemas
de salud y el de México. Sin embargo, es posible hablar de cuatro modelos
básicos que generalmente se asocian a su origen[5]:
Beveridge: el
Estado se encarga de la prestación de servicios y los paga con impuestos
generales. Se asume que el acceso a la salud es un derecho humano, por lo que
no hay diferencias en el tipo de servicios cubiertos. Nació en Gran Bretaña, y
se observa en España, los países escandinavos y Nueva Zelanda.
Bismarck:
instituciones sin fines de lucro proveen los servicios de salud, con un
financiamiento conjunto del gobierno, empleadores y empleados. Hay varios
pagadores y los servicios son privados. Los beneficios se asocian al estatus
laboral. Nació en Alemania, pero también se encuentra en Japón, Bélgica y
Suiza.
Seguro
médico nacional: combina aspectos de los primeros dos. Como en el modelo
Beveridge, el gobierno actúa como un solo pagador y el seguro cubre la mayoría
de los procedimientos. Como en el modelo Bismarck, la prestación de servicios
suele ser privada. Este es el caso de Canadá, Taiwán y Corea.
Privado:
prevalece en países donde no se han desarrollado sistemas masivos. En él,
básicamente el acceso a los servicios está determinado por la capacidad de
pago. En Estados Unidos prevalecía este modelo hasta antes de la creación del Affordable Care Act.
La principal diferencia entre modelos es el tipo de financiamiento y la elegibilidad, es decir, las personas que tienen acceso a los servicios. Destacan tres implicaciones de esta categorización. 1) Hay ejemplos de países con acceso universal en los tres primeros modelos. 2) La mayoría de los países tienen un grado de combinación de estos modelos, es difícil encontrar casos puros. 3) Cambiar la inercia con la que se formaron los sistemas de salud requiere de cambios en la normatividad, en la relación que tienen las instituciones y sus trabajadores, así como una inversión alta de capital político, por nombrar algunos elementos. Por esto, aunque las reformas en salud son posibles, suelen tomar muchos años, incluso cuando hay voluntad política para ejecutarlas.[6]
Las instituciones de salud de cada país
responden a contextos particulares. Por ejemplo, Japón y España son de los
países con mayor esperanza de vida en el mundo, pero Japón tiene un sistema
tipo Bismarck, donde por ley los hospitales se deben administrar como
organizaciones sin fines de lucro, mientras que en España hay un sistema de
salud socializado con hospitales públicos y privados. Por ello, es muy difícil
clasificar a los diferentes sistemas o hacer comparaciones uno a uno.[7]
Hasta 2010, el sistema de salud mexicano
se consideraba un sistema privado puesto que más del 50% del gasto total en
salud era privado[8].
Actualmente, se puede decir que es un sistema mixto formado por tres grandes
subsistemas: uno para quienes tienen acceso a la seguridad social que sigue el
modelo Bismarck, otro para la población sin seguridad social que sigue el
modelo Beveridge y otro privado, que en términos de gasto es casi tan
importante como los otros dos juntos. Destaca que en los subsistemas públicos
las funciones están verticalmente integradas. Es decir, el Gobierno administra,
financia, recauda las cuotas de la seguridad social y presta los servicios
(cosa que difiere del modelo Bismarck tradicional).[9]
Decir que en el corto plazo nuestro sistema
de salud será como el de Suecia, el de Canadá o el de Inglaterra puede ser
engañoso por la forma en que los sistemas están estructurados. Lo que es
posible decir es que el objetivo es lograr resultados en salud similares a los
de los sistemas más avanzados (por ejemplo, en esperanza de vida, gasto de
bolsillo o calidad en los servicios), y evaluar si la ruta que plantea este
Gobierno para llegar a estos objetivos es adecuada, considerando el
financiamiento, la prestación de servicios y los recursos disponibles.
FINANCIAMIENTO
El financiamiento es crucial para la cobertura universal. Este debe ser sostenible para garantizar que los que necesitan medicamentos, consultas o procedimientos, los obtengan sin costo en el punto de servicio. También debe cubrir actividades de promoción de la salud, prevención, detección temprana y rehabilitación. La manera en que se obtengan y asignen recursos para convertirse en servicios, tendrá implicaciones sobre la equidad (buscando solidaridad, por ejemplo, entre sanos y enfermos), la eficacia (por ejemplo, que logren un impacto positivo en la salud) y la eficiencia (evitar desperdicios o recursos ociosos) del sistema de salud.
En países avanzados, los habitantes pagan por adelantado los servicios a través de dos vías: impuestos generales (como en el modelo Beverigde) o contribuciones para la seguridad social (como en el modelo Bismarck). En México, coexisten ambos tipos de financiamiento público para cubrir casi el 52% del gasto total en salud. No obstante, el bajo nivel de gasto público que tiene nuestro país, en comparación con economías avanzadas y pares (ver Gráfica 1), se refleja en un gasto privado del 48% del gasto total en salud, del cual un 85% corresponde a gasto de bolsillo (o sea el 41% del gasto total en salud).[10]
Gráfica 1. Gasto público en salud como porcentaje
del PIB para diferentes países (2017)
Fuente: Elaborado por el IMCO con datos de la OCDE y el Banco Mundial. Nota: Los datos de Cuba, Uruguay y China se obtuvieron de la base de datos del Banco Mundial.
El Centro de Investigación Económica y
Presupuestal A.C. (CIEP) estima que México podría cubrir de forma universal un
paquete de 13 servicios esenciales[11]
si el gasto público ascendiera al 3.7% del PIB.[12]
No incluye los costos de atención de las enfermedades más atendidas en México,
como infecciones respiratorias agudas o intestinales, ni gastos de
infraestructura o contratación de personal. Esto implica que el gasto público
debe aumentar al menos un punto porcentual, tal y como lo prometió el
presidente López Obrador, para lograr tener cobertura universal solo en ciertos
padecimientos.
PRESTACIÓN DE SERVICIOS
En México, hay prestadores públicos y
privados (ver Figura 1). En el sector público hay dos sistemas. Uno es el de
seguridad social, donde los sistemas están centralizados y la prestación la
ofrecen clínicas y hospitales de cada institución. Otro es el sistema para
población sin seguridad social, financiado por el Sistema de Protección Social
en Salud -cuyo brazo operativo es el Seguro Popular- donde los servicios hoy
están descentralizados, en manos de los Gobiernos estatales. Algunos servicios
públicos son subrogados (contratados a privados) como las pruebas de
laboratorio o el uso de tomógrafos[13].
En el sector privado hay médicas auto empleadas, una red de consultorios
adyacentes a farmacia (CAF), y hospitales que concentran el 28% de las camas
censables totales[14].
Figura 1. Estructura del Sistema Nacional de
Salud en México
Fuente: Elaborado por el IMCO con información de Octavio Gómez-Dantes, 2011[15]. Nota: Esta estructura no contempla los cambios propuestos para el Seguro Popular, pues al cierre de esta edición no se habían aprobado los cambios a la Ley General de Salud.
La creación del Seguro Popular fue un
paso en la búsqueda de cobertura universal. El objetivo era que la mayoría de
los mexicanos tuvieran protección financiera para gastos en salud. Sin embargo,
con este programa la afiliación ha crecido más rápido que el presupuesto,
provocando que el gasto público per cápita haya caído un 22% entre 2005 y 2019
(ver Gráfica 2). Esto se ha traducido en largos tiempos de espera, escasez de
medicamentos y deterioro de la percepción de calidad[16].
Gráfica
2. Gasto federal por persona con acceso a instituciones de salud (pesos
constantes)
Fuente: Elaborado por el IMCO con datos del Presupuesto de Egresos de Federación y el Coneval. Nota: No se hacen diferencias por tipo de afiliación. Se dividió el presupuesto en la función salud entre el número de personas con acceso a instituciones de salud. El último dato de acceso a servicios de salud se levantó en 2016. Se asume que este dato no cambia entre 2016 y 2019.
Bajo el supuesto de que el diseño del
Seguro Popular provoca diferencias en salud, el 3 de julio Morena envió una
iniciativa a la Cámara de Diputados para implementar cambios en el sector.[17] De
aprobarse, la apuesta será transformar el sistema de salud mexicano en uno
parecido al seguro médico nacional, donde el gobierno sea el único pagador. No
obstante, no es claro qué niveles de gobierno prestarán los servicios de
quienes no tienen seguridad social. A continuación, se enlistan los puntos más
relevantes de la iniciativa:
Sustitución del Seguro Popular por el
Instituto de Salud para el Bienestar
(Insabi) que se hará cargo de las unidades médicas locales[18],
aplicará el programa IMSS-Bienestar y concentrará la adquisición de insumos.
Eliminación
de la regla para
distribuir recursos federales entre las entidades y de la fórmula
para estimar la aportación de recursos estatales.
Ajustes en el mecanismo financiero para cubrir
enfermedades catastróficas, picos de demanda y falta de infraestructura (bajo
el nuevo nombre de Fondo para la Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos).
Al momento de preparar este capítulo, no
es claro cómo se implementará el Insabi, cuáles serán los detalles en los
convenios que firme la Federación con los estados, ni cómo se distribuirán los
recursos federales. Sin embargo, con la centralización se abre la posibilidad
de mejorar la rectoría de los servicios dirigidos a la población sin seguridad
social. A pesar de ello, no se corrigen tres fuentes de desigualdad: el uso
transparente de recursos, la fragmentación y las diferencias en recursos.
Transparencia. Una de las críticas del gobierno actual
es que el Seguro Popular se ha prestado a fraudes y opacidad. No obstante, la
iniciativa no incorpora mecanismos adicionales de transparencia para garantizar
el uso del presupuesto en servicios de salud. Además, eliminar la regla para
distribuir recursos federales permite que haya discrecionalidad para beneficiar
a ciertas entidades. Si no es claro cuánto deben aportar las entidades, es
posible que se generen incentivos para que éstas aporten una cantidad mínima de
recursos propios.
Fragmentación. El sistema seguirá fragmentado. El
Insabi no financiará desde el principio todos los padecimientos, como lo hacen
el IMSS y el ISSSTE. El artículo 77 bis 1 de la iniciativa dice que “Como
mínimo se deberán contemplar los servicios de consulta externa en el primer
nivel de atención, así como de consulta externa y hospitalización para las
especialidades básicas de medicina interna, cirugía general, ginecoobstetricia,
pediatría y geriatría, en el segundo nivel de atención, así como a los
medicamentos del Compendio Nacional de Insumos para la Salud”. También dice que
el reglamento deberá definir los criterios para los alcances y progresividad de
la prestación gratuita. Por ejemplo, se desconoce si el Insabi cubrirá fallas renales
o todos los tipos de cáncer.
Recursos. De inicio, cada subsistema mantendrá
diferentes niveles de recursos disponibles que podrían continuar las
disparidades en la atención (ver Tabla 1). Aunque el Seguro Popular es el que
tiene las mayores tasas de recursos, no es posible medir y comparar la calidad
de los servicios en cada entidad. Esto se suma a un fenómeno de concentración
de recursos, que se describe en la siguiente sección, y que muestra que la
mayoría del personal especializado se ubica en la Ciudad de México (CDMX).
Tabla 1. Tasa de insumos por 10 mil
derechohabientes, para cuatro subsistemas de salud
Insumos
IMSS
ISSSTE
Seguro Popular
IMSS-Bienestar
Médicas generales
3.5
4.2
7.0
2.7
Médicas especialistas
6.9
9.3
8.1
0.6
Enfermeros
18.6
19.8
29.1
10.3
Camas Censables
6.0
5.1
7.3
2.0
Fuente: Elaborado por el IMCO con datos de la Secretaría de Salud (2017). Nota: Para el Seguro Popular solo se consideran los insumos de la Secretaría de Salud.
Seis exsecretarios de salud criticaron esta iniciativa de ley, en parte por el riesgo que representa regularizar la situación laboral de 80 mil médicas con recursos del mecanismo financiero para atender enfermedades catastróficas, el cual ha evitado el empobrecimiento de más de 300 mil familias afectadas. Para entender de dónde viene esta crítica, se debe describir el mecanismo financiero.
En la
arquitectura original del Seguro Popular, se creó el Fideicomiso del Sistema de
Protección Social en Salud para administrar el Fondo para la Protección de
Gastos Catastróficos y el Fondo de Previsión Presupuestal. El primer fondo
tiene el objetivo de financiar el tratamiento de enfermedades de alta
especialidad (por ejemplo, VIH o cáncer cervicouterino). El segundo fondo tiene
dos objetivos: 1) cubrir diferencias imprevistas de demanda por alguna
emergencia epidemiológica y 2) financiar infraestructura médica de atención
primaria y de especialidades básicas. En las reglas de operación del
Fideicomiso, hay una subcuenta para cada uno de estos objetivos. Sin embargo,
en la iniciativa de ley se pretende juntar estos tres objetivos en un solo
fondo denominado el Fondo para la
Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos. Si desaparecen las
subcuentas, surge el riesgo de destinar una cantidad menor al tratamiento de
enfermedades catastróficas y esto podría afectar desproporcionadamente a las
familias más pobres. Si se aprueba la iniciativa, no se podrá dimensionar este
riesgo hasta que se aprueben las reglas de operación del nuevo fondo.
RECURSOS PARA LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS
México es el miembro de la Organización
para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) con la menor tasa de médicas
y enfermeros, incluso por debajo de países similares como Chile[19]. A
pesar de ello, con los datos que publica la Secretaría de Salud, nuestro país
alcanza el estándar mínimo de la Organización Mundial de la Salud (OMS) para
cumplir con los ODS en países de ingreso medio alto[20].
Las estadísticas de salud son deficientes[21] y
no coinciden con las cifras de médicas que presentó el presidente en la
conferencia matutina del 13 de julio de 2018. Sin embargo, con datos de la
Secretaría de Salud es posible identificar que el personal de salud en el
sector público no se distribuye de forma homogénea al interior del país. Por
ejemplo, 23 de las entidades no cumplieron con el estándar de enfermeros (tres
por cada mil habitantes).
Para dimensionar los costos y
requerimientos de personal se construyeron tres escenarios, asumiendo que uno
de los objetivos del Gobierno federal es reducir brechas estatales en el sector
público: 1) Todas las entidades cumplen con el estándar de la OMS[22], 2)
Todas las entidades tienen tasas por cada mil habitantes equiparables con las
de la CDMX[23] y
3) todas las entidades alcanzan el promedio de la OCDE.
Tabla 2. Suma nacional del déficit de personal y
los costos de nómina para emparejar e incrementar el capital humano en las
entidades (2017)
Todas las entidades cumplen mínimo
que sugiere la OMS
Todas las entidades con niveles
similares al de la CDMX
Todas las entidades con niveles
similares al promedio de la OCDE
Médicas generales
Sin
cambios
28,458
24,573
Médicas especialistas
Redistribución
de 2,315
255,380
138,467
Enfermeros
16,692
389,743
733,653
Nómina adicional médicas generales
Sin
cambios
$11,471,883,941
$9,905,762,246
Nómina adicional médicas
especialistas
$0
$120,930,180,374
$65,568,356,904
Nómina adicional enfermeros
$4,250,675,458
$99,249,114,358
$186,827,020,800
Costo total al año
$4,250,675,458
$231,651,178,674
$262,301,139,950
Fuente: Elaborado por el IMCO con datos de la OMS, 2016, la OCDE, 2017 y la Secretaría de Salud, 2017. Notas: (1) No se consideran costos para reubicar personal. (2) Se asume que todo el personal de salud que reportó la Secretaría de Salud para 2017 tiene base, pues no es posible distinguir los tipos de contratación. (3) Los salarios se obtuvieron del Tabulador de la Secretaría de Salud[24], y se usó el salario bruto más bajo de cada categoría, multiplicado por 12. (5) Valores monetarios en pesos de 2017. (6) En médicas generales también se incluyen pasantes, en médicas especialistas se cuenta a los residentes.
Bajo los supuestos de este cálculo (Tabla
2), los costos adicionales para que todas las entidades tengan una plantilla de
personal similar a la CDMX serían de 231 mil 651 millones de pesos, lo que
representa un incremento del 41% del presupuesto 2019 para la función salud. En
diciembre de 2018, el Fideicomiso del Sistema de Protección Social en Salud (el
mecanismo financiero del Seguro Popular) contaba con un monto disponible de
casi 93 mil millones de pesos.[25]
Incluso si se destinara la totalidad de sus recursos para contratar más
personal, no alcanzaría para tener una plantilla de médicas y enfermeros
parecida a la de países avanzados y pondría en riesgo a los pacientes más
pobres que hoy reciben tratamientos costosos de esa fuente.
En camas de hospital las disparidades son
similares a las que se observan en capital humano y subsanarlas requiere de una
inversión considerable (ver Tabla 3). Por su parte, aunque los medicamentos son
clave para el tratamiento de enfermedades, hoy no hay datos para identificar la
magnitud de las brechas.
Tabla 3. Suma del déficit de camas censables para
emparejar e incrementar la infraestructura en las entidades (2017)
Todas las entidades con el
nivel de Nuevo León
Todas las entidades con el
nivel de CDMX
Todas las entidades con el
nivel promedio de la OCDE
Número de camas
6,982
122,794
276,838
% del total de camas en
2017
8%
138%
311%
Fuente: Elaborado por el IMCO con estimaciones basadas en los datos de la Secretaría de Salud, 2017. Notas: (1) Como primer escenario se tomó el nivel de camas de Nuevo León, que es la entidad con mejor desempeño en el Índice de Acceso y Calidad a los Servicios de Salud del GBD. (2) No se incluyen costos, ya que depende de la infraestructura en cada estado. Es necesario revisar la capacidad de las unidades médicas actuales, para elaborar un plan de mejora e incremento en la medida de lo posible.
La Figura 4 muestra las diferencias
estatales en tres variables del sistema de salud: acceso efectivo a
instituciones de salud, insumos (infraestructura y personal) y resultados
(diferentes tasas de mortalidad y embarazos adolescentes). Se observa que a
raíz de la creación del Seguro Popular se disminuyeron las disparidades
estatales en insumos. No obstante, desde 2010 esto dejó de asociarse con
menores brechas de acceso efectivo en salud o diferencias en mortalidad. Una
hipótesis podría ser que los resultados y el acceso dependen de la eficiencia
del personal, decisiones estratégicas respecto a la oferta de servicios y la
disponibilidad de medicamentos. Por
ello, si bien emparejar la cantidad de personal e infraestructura es deseable,
no garantiza mejores resultados en salud.
Gráfica 3. Coeficientes de Gini para acceso,
insumos y resultados en salud
Fuente: Elaborado por el IMCO, calculado con datos del Índice de Competitividad Estatal 2018. Nota: Se construyeron coeficientes de Gini para el sector con indicadores del Índice de Competitividad Estatal 2018. Resultados incluye: mortalidad infantil por enfermedades respiratorias, suicidios, mortalidad por diabetes y enfermedades hipertensivas, mortalidad infantil y embarazos adolescentes; Acceso incluye: a las personas que reportan en la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo contar con acceso a instituciones de salud, no es afiliación; Insumos incluye: camas censables, médicas y enfermeros.
CONCLUSIÓN
Tres mensajes surgen de este análisis. 1)
Para lograr un acceso universal es necesario una mayor inversión en capital
humano y físico, pero con base en un análisis preciso, según las necesidades de
la región y los recursos disponibles. 2) Tomará tiempo acumular este capital,
sin considerar cómo se irá complicando el perfil epidemiológico conforme
envejezca la población. 3) Es necesario elaborar y transparentar planes
estratégicos para subsanar de forma gradual las carencias de los estados, empezando
por los más afectados, sin poner en riesgo la vida de pacientes con
enfermedades catastróficas que hoy se están atendiendo.
Con y sin Seguro Popular, el sistema de
salud de México está fragmentado, sus recursos se distribuyen de una forma
heterogénea a lo largo del país y carece de mecanismos de transparencia y
rendición de cuentas. Esto genera disparidades que limitan el acceso efectivo a
los servicios de salud para muchos de sus habitantes.
IMCO PROPONE
Para avanzar y reducir brechas en el
sistema de salud de México, el IMCO propone las siguientes recomendaciones:
Reflejar en el presupuesto que el sector salud es prioridad. Esto implica incrementar el gasto de la función salud por lo menos en 1% del PIB, expandir el espacio fiscal para este fin y evitar fugas por corrupción o reasignación de recursos para otras funciones de Gobierno.
Definir reglas claras para distribuir recursos de salud entre las entidades. Esto garantiza que la decisión se tome de forma imparcial y con base en criterios técnicos.
Definir cómo operará el Fondo para la Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos. Evaluar las implicaciones económicas y legales de cambiar las reglas del Fideicomiso de Protección Social en Salud y del Fondo de Protección en Salud Contra Gastos Catastróficos. Presentar un plan financiero, transparentando los tratamientos que cubrirá el Insabi y los planes para aumentar su cobertura.
Hacer un diagnóstico preciso sobre las causas que detonan diferencias en el acceso a los servicios de salud a nivel regional. Con ello, se podrán tomar decisiones más estratégicas sobre cómo redistribuir y/o incrementar el capital humano y físico según el perfil epidemiológico de cada región, así como diseñar programas de alojamiento y transporte para acercar a los pacientes a los servicios más sofisticados[26]. También, se sugiere promover campañas de capacitación a médicas generales y enfermeros e incentivar la certificación voluntaria para médicas generales.[27]
Diseñar y medir indicadores sobre los resultados de salud. En un contexto de austeridad, es fundamental garantizar la efectividad y costo-eficiencia del gasto en salud. Para ello, es necesario contar con indicadores de calidad en los servicios, lo cual requiere homologar los procesos de captura de datos, retomar los esfuerzos para la implementación del expediente electrónico y generar incentivos para que el sector privado reporte información confiable.
[1] Este lenguaje genérico reconoce que ambas
profesiones no están limitadas por el género.
[6] David Wilsford, “Path
Dependency, or Why History Makes It Difficult but Not Impossible to Reform
Health Care Systems in a Big Way”, Journal of Public Policy 14, no.3
(1994), 251-283, https://www.jstor.org/stable/4007528?read-now=1&seq=2#page (Consultado el 18/06/2019).
[7] Las tipologías de los
sistemas de salud han evolucionado con el tiempo. La que aquí se presenta se
enfoca en el origen. Sin embargo, existe un número importante de estudios que
clasifica a los sistemas de salud por diferentes características, como mezcla
de instituciones público-privadas para prestación de servicios, elegibilidad y
tipo de financiamiento, entre otros. Algunos de estos estudios son: Frenk y
Donabedian, 1987; Burau, Blank y Pavolini, 2015; Reibling y Wendt, 2019.
[11] Incluyen métodos anticonceptivos,
cuidados prenatales, vacuna pentavalente, neumonía, tuberculosis, VIH,
paludismo, hipertensión, diabetes, cáncer cervicouterino, cáncer de mama,
cáncer de próstata y depresión.
[12] El costo total de las 13
intervenciones equivale al 4.6% del PIB. Sin embargo, de acuerdo a
recomendaciones internacionales la composición del gasto debería ser un 80%
público y un 20% privado. Por ello, el gasto público debería ser de 3.7 puntos
porcentuales.
[17] Gaceta Parlamentaria, “Iniciativa que
reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de las Leyes General de
Salud, de Coordinación Fiscal, y de los Institutos Nacionales de Salud del
miércoles 3 de julio de 2019”, Gaceta Parlamentaria,
año XXII, no. 5314, http://gaceta.diputados.gob.mx/Gaceta/64/2019/jul/20190708.html#Iniciativa18 (Consultado el 06/08/2019).
[18] Para esto se deberá firmar
un convenio entre las entidades interesadas y la Federación. Según la
iniciativa, las entidades seguirán recibiendo los recursos del Fondo de
Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA del Ramo 33) y del Ramo 12 que
les corresponden.
[22] Con base en la estimación de
la OMS (2016), se calculó la densidad de médicas y enfermeros para los países de ingresos medio alto. Para separar la
tasa de médicas entre generales y
especialistas, se calculó una relación dos a uno.
[23] GBD
2016 contributors, “Measuring performance on the Healthcare Access and Quality
Index for 195 countries and territories and selected subnational locations”, The Lancet 391, no. 10136, https://www.thelancet.com/journals/lancet/article/PIIS0140-6736(18)30994-2/fulltext (Consultado el
09/10/2019). La CDMX no solo
tiene la mayor concentración de recursos, sino también es la entidad con el
segundo mejor desempeño en el HAQ.
Ir a la escuela no es lo mismo
que aprender. A pesar de que los años de escolaridad de los mexicanos han
aumentado, esto no ha contribuido a un mayor crecimiento económico inclusivo.
En parte, porque existe una gran disparidad en los niveles de aprendizaje de
los estudiantes.
Para colaborar en la reducción
de la desigualdad socioeconómica, el sistema educativo debe reenfocar sus
esfuerzos para garantizar aprendizajes mínimos para todos los alumnos, sin
importar su origen social. Para esto, el desarrollo infantil temprano es la
inversión escolar más eficaz y equitativa, al generar mayor igualdad de
oportunidades y cerrar las brechas entre los que aprenden y los que no.
El IMCO propone priorizar el
desarrollo de los niveles escolares donde el impacto de las inversiones es
mayor en eficiencia y equidad, como la educación inicial y el preescolar,
garantizando la calidad de los servicios y no solo el acceso.
Los mexicanos han incrementado de manera
notable sus años de escolaridad en las últimas décadas. El tiempo promedio que
un mexicano pasa en la escuela a lo largo de su vida aumentó de tres años en
1970, a nueve en 2016. De apenas cursar hasta tercero de primaria, ahora en
promedio los mexicanos logran concluir la secundaria. Esa cifra ubica a México
por encima de Colombia (8 grados) o Brasil (8), pero debajo de Estados Unidos
(13), Corea (12) o Chile (10), por ejemplo.[1]
El nivel educativo de la población de un
país tiende a estar relacionado directamente con su nivel de desarrollo
económico.[2]
Con mayor educación es posible generar más innovación, productividad y
crecimiento. No obstante, en el caso de México el aumento en la escolaridad no
ha sido acompañado por un incremento proporcional en el desarrollo social y
económico.
Al incluir a más mexicanos en la escuela,
tampoco se ha logrado disminuir significativamente la desigualdad educativa y
socioeconómica. En promedio, los alumnos de las familias más pobres todavía
tienden a ser quienes aprenden menos. Al crecer, suelen tener empleos menos
satisfactorios y una mayor falta de oportunidades en salud, desarrollo y
educación para sus hijos, quienes heredan parte de esos obstáculos.
El avance en la escolaridad de los
mexicanos esconde dos situaciones fundamentales que ayudan a entender por qué
el aumento en los años de educación no ha contribuido a un mayor desarrollo con
más inclusión. La primera es que, detrás del promedio de años de escolaridad,
existen enormes diferencias entre entidades, clases sociales, grupos étnicos o
entre hombres y mujeres. Las brechas más amplias se presentan cuando se conjuga
más de una condición de marginación.
La segunda situación es que ir a la escuela
no es lo mismo que aprender. El avance en años de escolaridad no resultó en un
incremento similar en los aprendizajes de todos los estudiantes. Existe una
gran brecha entre los alumnos que aprenden y los que no, la cual tiende a
reforzar la misma línea divisoria entre quienes pueden participar en los
beneficios del desarrollo y quienes quedan marginados.
En México, el sistema educativo no es un
maestro imparcial, porque no le es posible eliminar por completo el peso de las
circunstancias de las que viene cada estudiante sobre sus logros en el trayecto
escolar. Las circunstancias de origen de los estudiantes mexicanos definen, en
buena medida, sus perspectivas a futuro.
Es necesario plantear estrategias proactivas para contrarrestar los
efectos que la desigualdad socioeconómica impone sobre los logros de los niños
y jóvenes.
Para contribuir a disrumpir el ciclo que
transmite la desigualdad de una generación a la siguiente, los esfuerzos del
sistema educativo deben dar prioridad a lograr que todos los alumnos alcancen,
por lo menos, un nivel de aprendizajes básicos. La educación no puede cooperar
en la disminución de la desigualdad si no le brinda a todos los mexicanos las
habilidades necesarias para participar en la economía y la sociedad modernas.
Para lograrlo, los sistemas educativos
deben contar con docentes capaces, motivados y apoyados; administradores
competentes y eficaces; escuelas con todos los recursos necesarios, entre
muchos otros aspectos. La inversión en el desarrollo infantil temprano es una
estrategia adicional que es fundamental resaltar, tanto por su impacto sobre
los más desaventajados, como por los rezagos de México y otros países en el
tema. Intervenir en esta etapa de la vida de los mexicanos, que va de los 0 a
los 5 años de edad, es decisivo para contener las brechas de desigualdad entre
los alumnos antes de que sean demasiado anchas.
EL CICLO DE LA DESIGUALDAD EDUCATIVA
Existen extremos alrededor de los nueve
años que en promedio pasan los mexicanos en la escuela. En el extremo alto está
la Ciudad de México, con 11 años de escolaridad promedio, cerca del nivel de
Finlandia. En el extremo bajo, se encuentran Oaxaca y Chiapas, con poco más de
ocho años, cifra similar a la de Zimbabue. Mientras que los mexicanos de zonas
urbanas pasan 10 años en la escuela, los de áreas rurales solo siete. Aquellos
quienes el jefe o jefa de su hogar fue a la universidad tienen 12 años de
escolaridad, comparados con 8.5 entre quienes en su hogar no completaron la
educación básica.[3]
Una consecuencia de
estas brechas es que gran parte de los mexicanos que terminan la secundaria no
adquieren las habilidades necesarias para seguir aprendiendo o para
incorporarse al mercado laboral formal. Los resultados de México en el Programa
Internacional para la Evaluación de los Alumnos (PISA, por sus siglas en
inglés) de 2015, una prueba internacional que mide la capacidad de los
estudiantes de 15 años para aplicar sus habilidades en lectura, matemáticas y
ciencia, lo muestran claramente.
El 26% de los mexicanos logró resultados en
matemáticas por debajo del Nivel 1, como muestra la
Gráfica 1. El Nivel 1 de PISA es la clasificación más baja y corresponde
al nivel de “alfabetización funcional” en una sociedad moderna. En otras
palabras, uno de cada cuatro alumnos no tenía las habilidades necesarias para
competir en una economía contemporánea.[4]
Gráfica 1. Porcentaje de estudiantes por nivel de logro de
matemáticas, PISA 2015
Fuente: Elaborado por el IMCO con datos de PISA 2015 de la OCDE.
México ocupó la
posición 54 de 70 países respecto a menor porcentaje de alumnos debajo del
Nivel 1 en matemáticas, con un 26%. Muy lejos de la primera posición ocupada
por Singapur (2%), y más cercano a Albania (26%) y Costa Rica (27%). Dentro de
Latinoamérica, Chile fue el país con menor proporción de estudiantes debajo del
Nivel 1 con un 23%, mientras que República Dominicana (68%) ocupó la peor
posición.
Estos resultados corresponden a aquellos
alumnos que permanecían en la escuela a los 15 años, los cuales representan
sólo al 62% de los mexicanos de esa edad.[5]Es
razonable suponer que las habilidades de quienes están fuera del sistema están
aún más rezagadas. Al sumar los jóvenes que no están en la escuela a aquellos
por debajo del Nivel 1 en PISA, la cifra equivale al 54% de los mexicanos de 15
años.
Ante estas cifras, es necesario dimensionar
qué significa pasar nueve años en el sistema educativo mexicano, en términos de
aprendizaje. Para ello, el Banco Mundial utiliza los resultados de varias
pruebas internacionales para medir la relación entre la cantidad y la calidad
de la educación en una herramienta llamada Índice de Capital Humano.
Al considerar los resultados de varias
pruebas que miden el aprendizaje, es posible tomar el tiempo promedio que un
mexicano va a pasar en la escuela hasta los 18 años y estimar a cuántos grados
de escolaridad con el máximo aprendizaje posible equivalen. La Gráfica 2
muestra la relación entre los años esperados en la escuela y los años ajustados
por el aprendizaje, para una muestra de países.
Las estimaciones indican que los mexicanos
nacidos en 2018 completarán en promedio casi 13 grados escolares para cuando
cumplan 18 años.[6]
Este cálculo considera dos años de preescolar, lo que significa que concluirán
el primer grado del bachillerato. Sin embargo, los aprendizajes que logren
serán equivalentes a solo 8.6 años de escuela, un poco más que la primaria. De
ese tamaño es la brecha entre la cantidad y la calidad de la educación que
reciben los mexicanos.
Gráfica 2. Relación entre años esperados en la escuela y años de
escuela, ajustados por aprendizaje
Fuente: Elaborado por el IMCO con datos del Banco Mundial, 2018.
El capital de conocimiento -el conjunto de habilidades y competencias- de la población de un país está directamente relacionado con su crecimiento económico. No son los años cursados en la escuela, por sí mismos, lo que posibilitan el crecimiento y el desarrollo, sino las habilidades y aprendizajes logrados por los estudiantes.
Los países con bajos niveles de habilidades
tienen mayores dificultades para innovar e incrementar la productividad de sus
trabajadores. Esto será cada vez más marcado en la medida en que la economía
global continúe con las tendencias actuales de cambio tecnológico, que podrían
recompensar cada vez menos las destrezas manuales rutinarias y cada vez más las
habilidades cognitivas y socioemocionales.
Un alto nivel de capital de conocimiento
está asociado en específico al tipo de desarrollo que expande tanto las
posibilidades económicas como las sociales, que incluye a amplios segmentos de
la población y que reduce la desigualdad.[7]Precisamente el tipo de desarrollo que más falta le hace a México.
La educación frecuentemente es considerada
como “el gran nivelador” social: el mecanismo que destapa el potencial de los
individuos, que les permite superar sus circunstancias y lograr mejores
condiciones de vida que las generaciones anteriores. En México eso no es cierto
para muchas personas. En buena medida, esta falla se relaciona con un sistema
educativo que no logra elevar el nivel de aprendizajes en todos los
estudiantes.
Cuando solo una pequeña proporción de las
personas cuenta con habilidades útiles y relativamente escasas, las recompensas
disponibles en el mercado laboral (mejores empleos, mayores salarios, etc.) se
concentran en ellos.[8]Estos beneficios e ingresos extra permiten a los padres de familia
brindar mejores oportunidades de salud, desarrollo y educación para sus hijos
desde temprana edad, las cuales resultan en ventajas para el resto de su vida.[9]
En el otro lado de la moneda, terminar la
secundaria sin los conocimientos necesarios para continuar aprendiendo
óptimamente ocurre de manera sistemática entre las familias de bajos ingresos
de América Latina.[10]
Las personas en estas condiciones tienen mayores dificultades para continuar su
educación, menor acceso a trabajos satisfactorios y formales y, por lo tanto,
menor calidad de vida.
Además, estas personas tienden a participar
menos en actividades cívicas, como elecciones o actividades de voluntariado, y
a tener menos conexiones sociales ventajosas.[11] Cuando
comienzan una familia, el acceso a escuelas de calidad para sus hijos también suele
ser menor. Ante tales limitaciones de oportunidades, sus hijos suelen tener
menores logros educativos que sus compañeros, dando cuerda a un círculo
vicioso.
Por ejemplo, de los mexicanos en el grupo
de los 20% con mayores ingresos, dos de cada tres alcanzarán por lo menos el
bachillerato. Dentro del 20% de los más pobres, cerca de la mitad no pasará la
primaria. Solo un 10% de los más pobres terminará la universidad, en
comparación con el 29% de entre los más ricos.[12]
Las personas en contextos desfavorecidos suelen presentar, en conjunto, niveles más bajos de desarrollo infantil y menores logros de habilidades en el preescolar. Estos efectos, combinados, suelen causar que los niños de familias pobres se incorporen tarde a la primaria y sin la preparación adecuada para aprovechar por completo las oportunidades disponibles de aprendizajes, que de por sí son menores que las del resto de la población.
En las escuelas de México, la línea de
arranque no es pareja para todos los estudiantes. Aun cuando todos inviertan el
mismo esfuerzo, no se acercarán por igual a la meta. En promedio, los
resultados de los más desaventajados son más bajos, lo cual hereda a la
siguiente generación una escasez de oportunidades sociales y económicas, que a
su vez limita sus logros en la escuela. Esa es la inercia que sostiene el ciclo
de desigualdad educativa.
Aunque la desigualdad en educación ha
disminuido en décadas recientes, persisten brechas ocasionadas principalmente
por las diferencias de oportunidades de cada individuo.[13] Es decir,
por circunstancias fuera de su control y determinadas por su origen que
posibilitan o limitan su trayectoria. Más que su talento o su esfuerzo, las
influencias más grandes sobre sus logros terminan por ser factores como el
lugar donde nacieron o crecieron, cómo era su familia, sus escuelas o sus
hospitales.
El principal origen de la falta de
oportunidades escolares en México es la desigualdad socioeconómica. Poco
detrás, se encuentran los factores institucionales del sistema educativo, como
las diferencias en el acceso a escuelas de calidad y la falta de suficientes
políticas públicas que atiendan este desafío de manera directa. Estas dos
fuentes suelen presentarse en conjunto y hacen mancuerna para amarrar el origen
social al destino de falta de oportunidades.
El enorme peso del origen socioeconómico no
exime de la responsabilidad de combatir los efectos negativos del sistema
educativo. Al contrario, reconocer el peso de la desigualdad social incrementa
la urgencia de mejorar las políticas de educación para contribuir a la equidad.
Es necesario aprovechar la evidencia existente para diseñar políticas que
disrumpan el ciclo de transmisión de bajos logros escolares y sus consecuencias
en la calidad de vida de los mexicanos.
HABILIDADES BÁSICAS PARA TODOS
México no ha visto los resultados
económicos esperados al incrementar la cantidad de jóvenes que van a la escuela
y el tiempo que pasan en ella. El desarrollo del sistema educativo no ha sido
suficiente para posibilitar un desarrollo inclusivo. En parte, esto es el
resultado de las políticas educativas del siglo XX, que tuvieron “un indebido
enfoque en acceso a la escolaridad en oposición al aprendizaje en la escuela”.[14]
En su momento fue necesario concentrar la
atención en expandir el acceso a la educación rápidamente, ante una población
donde solo una minoría privilegiada acudía a la escuela. Estos esfuerzos
lograron que, para 2015, el 98% de los niños de 6 a 11 años estuviera inscrito
en la primaria y el 93% de los de 12 a 14 años en la secundaria. Sin embargo,
los rezagos persistieron en el bachillerato, donde solo el 73% de los jóvenes
de 15 a 17 asistía, y en el preescolar, donde únicamente el 63% de los niños de
3 a 5 años tenía acceso.[15]
México logró expandir el acceso a la
educación rápidamente al crear diferentes subsistemas de instituciones
escolares con distintos niveles de calidad. Por ejemplo, al no tener capacidad
para abrir primarias regulares en todas las localidades, fue necesario recurrir
a alternativas como las primarias comunitarias o las multigrado.
Sin embargo, muchas de estas modalidades
alternativas tienen condiciones educativas inferiores en términos de
infraestructura, materiales didácticos y acceso a docentes calificados, en
comparación al resto de las escuelas. Por lo general, estos servicios de menor
calidad educativa han atendido a las poblaciones con mayores carencias, como
muestra la Gráfica 3. En otras palabras, se le ha dado menos educación a
quienes necesitan más.
Gráfica 3. Porcentaje de alumnos atendidos por cada modalidad de
secundaria, por grado de marginación de la localidad
Fuente: Elaborado por el IMCO con datos de los Formatos 911 de la SEP, 2017 y del Conapo, 2010.
Las diferencias entre subsistemas son
claras en los resultados del Plan Nacional para la Evaluación de los
Aprendizajes (Planea) 2017, que evaluó el aprendizaje de los alumnos de 3° de
bachillerato. Por ejemplo, en los bachilleratos de las universidades autónomas,
solo un 20% de los estudiantes tuvo un logro insuficiente en lenguaje y
comunicación, comparado con un 44% en el sistema del Colegio Nacional de
Educación Profesional Técnica (Conalep) y un 54% en los telebachilleratos, como
muestra la Gráfica 4.[16]
Las diferencias en los resultados de
distintos subsistemas escolares son el reflejo de dos tipos de situaciones. Por
una parte, algunos subsistemas reciben más recursos y atención, lo que permite
a sus planteles mejorar su servicio. Por otra, cada tipo de institución atiende
a alumnos de distinto origen socioeconómico, con diferentes bagajes de
oportunidades en sus trayectos escolares previos.
Gráfica 4. Porcentaje de estudiantes en cada nivel de logro de
comunicación y lenguaje, por tipo de servicio, Planea Educación Media Superior
(EMS) 2017
Fuente: Elaborado por el IMCO con datos del INEE, 2017.
Aunque el presidente Andrés Manuel López
Obrador ha puesto el dedo en la llaga de la desigualdad social, hasta ahora las
políticas educativas de su gobierno no son suficientes para combatir sus causas
y sus efectos. Algunas de sus estrategias más discutidas, como abrir
rápidamente una gran cantidad de universidades o aumentar el número de becas
disponibles para todos, continúan el enfoque en acceso, no en calidad.
Si bien, el acceso es un primer paso, es
necesario recortar la distancia con la mejora en la calidad de los servicios
educativos para todos. La gran revolución del sistema educativo de México en el
siglo XX consistió en ampliar el acceso a la escuela, con lo que la educación
pasó de ser algo reservado para las élites a un derecho para la mayoría de los mexicanos.
El actual gobierno tiene una oportunidad para realizar una transformación aún
más trascendente, si se enfoca en garantizar calidad educativa para todos los
estudiantes.
Las políticas más efectivas para reducir la
desigualdad son aquellas que desarrollan las habilidades de generaciones
sucesivas, las cuales rompen el ciclo que transmiten las brechas escolares de
una generación a la siguiente. Continuar con el enfoque antiguo e incrementar
el acceso a la escuela sin garantizar servicios de calidad solo tendría efectos
limitados y de corto plazo sobre la desigualdad educativa.
Es difícil lograr un acuerdo en torno a una
definición de “educación de calidad” que sea aceptable para todos. Sin embargo,
algo es definitivo: un sistema educativo que no garantiza aprendizajes mínimos
para todos sus estudiantes no puede, ni de cerca, ser considerado de calidad.
Tanto el Nivel 1 de PISA, como la categoría de logro 2 de Planea, pueden ser parámetros útiles para definir un piso de aprendizajes mínimos, ya que corresponden a habilidades básicas necesarias para continuar aprendiendo o para incorporarse al mercado laboral. Estas definiciones deben complementarse con otros elementos valiosos, como las habilidades socioemocionales o aprendizajes pertinentes para distintos contextos sociales y culturales.
Si México quiere asegurar calidad, es necesario reorientar las prioridades del sistema educativo, para organizarlas alrededor del objetivo fundamental: lograr que todos los estudiantes desarrollen por lo menos aprendizajes básicos. No habrá desarrollo inclusivo sin una educación que brinde a todos los mexicanos las habilidades que necesitan para participar en la economía y la sociedad modernas.
El economista Erik Hanushek realizó una
serie de pronósticos que muestran el impacto económico de varios escenarios
educativos. Para cada uno, Hanushek calcula el valor económico añadido de 2015
hasta 2095: cuánto más crecerá el producto interno bruto (PIB) de un país con
una fuerza de trabajo mejor preparada, comparado con el PIB que tendrán si
mantienen su fuerza de trabajo actual.
Si México mantiene el porcentaje actual de
jóvenes que asisten a la escuela, pero consigue que todos desarrollen
habilidades básicas, su PIB crecería en promedio un 6.4% más cada año hasta
2095, comparado con el crecimiento si la asistencia y logro permanecen como son
actualmente.[17]
Si el país mantiene los niveles de aprendizaje de hoy, pero logra que todos los
niños y jóvenes vayan en la escuela, el crecimiento sería un 4.2% más elevado
cada año.
Si se alcanza una cobertura educativa
universal para los jóvenes y se garantiza que adquieran por lo menos las
habilidades básicas, el crecimiento sería en promedio un 11.8% mayor al actual
cada año entre 2015 y 2095. Hanushek destaca que, bajo este escenario, el
crecimiento económico adicional sería suficiente para cubrir por sí mismo el
costo total del sistema educativo del país.
Enfocarse en las necesidades de los alumnos
más rezagados no significa descuidar el derecho a una educación de calidad del
resto de los alumnos. Las políticas necesarias para beneficiar a los alumnos
más desaventajados -escuelas dignas, maestros bien capacitados, motivados y
apoyados; administradores competentes y eficaces, etc.– tendrían efectos
positivos sobre todos los estudiantes.
Más allá de las políticas que benefician a
todos los alumnos, priorizar la inversión en los niveles escolares que atienden
el desarrollo infantil temprano (DIT) es una estrategia específica que es
importante resaltar, tanto por su impacto sobre los más desaventajados como por
el rezago del tema en México y muchos países. El DIT, que abarca el periodo que
va del nacimiento hasta los 5 años de edad, es fundamental al ser la etapa
donde se gestan las pequeñas diferencias que con el tiempo generan grandes distancias
entre las personas.
La desigualdad de oportunidades significa
que las brechas de aprendizajes comienzan a abrirse desde los primeros meses de
vida de las personas. Invertir en el DIT, con un enfoque integral que incluya
salud, desarrollo cognitivo y emocional, es fundamental para romper el ciclo
que transmite los bajos resultados educativos de una generación a la siguiente.
No hay programas educativos donde converjan
más la eficacia y la equidad que en el DIT, especialmente al comparar con inversiones
similares en etapas escolares más avanzadas. Los programas de DIT de alta
calidad son decisivos para establecer una base que posibilite que todos lleguen
a la primaria listos para aprender, para aumentar las posibilidades de tener
una trayectoria escolar más larga y desarrollar por lo menos habilidades
básicas al terminar la escuela.[18]
Los programas de DIT tienen el mayor
retorno sobre inversión, porque al beneficiar a los alumnos desde el inicio de
su trayectoria escolar, su influencia sobre el aprendizaje no es contrarrestada
por el peso de los rezagos que se han acumulado en las etapas educativas
avanzadas. Además, son más equitativos, porque cierran brechas al beneficiar a
todos los estudiantes, no solo a aquellos que alcanzan el bachillerato o universidad,
que con mayor frecuencia son aquellos que provienen de las familias más ricas.
Por ejemplo, un estudio que analiza a
alumnos de preparatoria que participaron en un programa de becas en 2009,
encontró que este no tuvo efectos importantes en la mejora de resultados en
pruebas nacionales o en las posibilidades de graduarse. Los pocos estudiantes
que sí se mostraron mejoras al recibir una beca fueron aquellos que ya habían
alcanzado niveles de aprendizaje suficientes en primaria y secundaria, es decir,
aquellos que ya tienen una ventaja sobre los demás jóvenes del país.[19]
El nivel educativo y socioeconómico de las familias es un factor importante sobre el aprendizaje en los primeros años de vida de las personas. La poca disponibilidad de recursos para estimular el desarrollo, la falta de información sobre los beneficios educativos de esta etapa, y el poco tiempo para interactuar con los hijos, significan que quienes vienen de los hogares más pobres suelen tener menos oportunidades.
Investigaciones de James Heckman demuestran
el impacto de los programas de alta calidad para niños en condiciones
desfavorables. Aunque estos programas suelen ser caros, el costo de la
inversión se recupera con creces. Durante cada año de la vida adulta de los
participantes se recobra el 13% del costo del programa, ya que quienes fueron
parte logran mejores resultados en educación, salud y empleo.[20] Por lo que, además de cerrar
brechas entre grupos, el DIT tiene una mejor relación costo-beneficio, en
términos de aprendizajes logrados, que cualquier otro programa escolar
estudiado hasta ahora.
Los programas de DIT de calidad tienen
indirectamente otros efectos positivos añadidos, como también muestran los
estudios de Heckman. Por ejemplo, contribuyen a que madres de familia
incrementen su participación en el mercado laboral, benefician a los hermanos
de quienes participan, e incluso tienen consecuencias que benefician a más de
una generación familiar.
Al analizar un programa de preescolar en Estados Unidos, Heckman examinó no sólo a quienes participaron en el programa, sino también a sus hijos. Sus resultados muestran que los hijos de personas que participaron en este programa tienen mayores niveles de educación y empleo, en comparación con hijos de otras familias similares que no fueron parte del programa.[21]
Hasta ahora, el enfoque en DIT en México ha
estado centrado en mayor medida en expandir acceso que en ofrecer servicios de
calidad. Llevar a los niños a una estancia o un preescolar solo tiene efectos
positivos si la atención que reciben es de calidad. Los servicios de
instituciones o personas sin una capacitación y supervisión adecuada pueden ser
contraproducentes.
Los recortes presupuestales y las
modificaciones al programa de las estancias infantiles son preocupantes por los
efectos que pueden tener en el desarrollo de los niños y en la reducción de la
desigualdad. La Reforma Educativa de 2019 contempla el diseño de una Estrategia
Nacional de Atención a la Primera Infancia. Para aprovechar esta oportunidad,
es necesario considerar mecanismos para incluir a los sectores más marginados
de la población y su diseño debe integrarse con los esfuerzos del sector salud.
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
tiene cinco propuestas para mejorar la calidad de los programas de DIT. Éstas
son: 1) recolectar datos para entender mejor la oferta existente y la población
objetivo, 2) ampliar la cobertura de los programas, 3) reducir las
restricciones de edad para incluir niños desde 0 hasta 5 años, 4) adaptar las
características de los centros a las necesidades de las familias, especialmente
las que trabajan; y 5) implementar políticas de incentivos y sensibilización
para llegar a los hogares más difíciles de alcanzar. Una propuesta adicional
importante es el diseño de un sistema de gestión de la calidad de los
servicios.
CONCLUSIÓN
Incluso con todos sus beneficios, una
educación de calidad no es la bala de plata contra la desigualdad social y
económica. Aunque no es realista colocar sobre el sistema educativo la mayor
parte del peso de resolver la desigualdad, más educación es parte de la
solución, siempre y cuando sea de calidad y sea para todos.
En especial, el sistema educativo debe
tomar medidas para contrarrestar la influencia de la desigualdad socioeconómica
sobre los logros escolares. Un primer paso es ofrecer un piso más equitativo de
oportunidades escolares. Sin ello, será
imposible contribuir a balancear las diferencias del origen de cada estudiante,
para disrumpir el ciclo de transmisión de bajos resultados educativos.
Priorizar que el sistema educativo logre
desarrollar, por lo menos, habilidades básicas en todos los alumnos, sin
importar sus condiciones socioeconómicas, es la estrategia más eficaz para
lograr que más educación contribuya a alcanzar más crecimiento económico con
mayor inclusión. Al contribuir a la participación de segmentos de la población,
que hasta ahora han quedado excluidos, la meta de habilidades básicas
universales puede lograr mayor inclusión social y, al mismo tiempo, más
desarrollo económico.
Para lograr esta meta, México necesita un
nuevo enfoque educativo que combine eficacia y equidad. Es necesario focalizar
los esfuerzos en lograr calidad en las etapas escolares donde las inversiones
son más eficaces, al tener un mayor impacto en aprendizajes escolares e
ingresos laborales, pero donde también generan más equidad, al combatir la
existencia de brechas entre grupos desde el momento que éstas se empiezan a
ensanchar.
La clave para una escuela que contribuya a
alcanzar una sociedad menos desigual es un sistema educativo que se ocupe en
lograr aprendizajes y habilidades para todos, que invierta esfuerzos en las
necesidades de los grupos en mayor desventaja y que tome acciones para cerrar
las brechas entre los que aprenden y los que no.
IMCO PROPONE
Para que las políticas educativas
contribuyan a reducir la desigualdad socioeconómica del país, es fundamental
que sus objetivos finales se reorienten a nivelar los conocimientos adquiridos,
más allá de solo garantizar el acceso a los servicios para toda la población.
En particular, el IMCO propone las siguientes acciones:
Priorizar el desarrollo de los niveles escolares donde el impacto de las inversiones es mayor en eficiencia y equidad, como la educación inicial y el preescolar. Para lograr su impacto, se requiere garantizar la calidad de los servicios para todos los alumnos, especialmente los que provienen de grupos desaventajados, de manera que los niños y niñas desarrollen las habilidades cognitivas y socioemocionales que los preparen para su trayectoria escolar, con el fin de reducir las brechas de aprendizajes entre alumnos en etapas posteriores del sistema educativo.
Revisar las fórmulas de distribución de los recursos de educación, de manera que las escuelas con mayores rezagos reciban más atención, cuenten con todos los insumos necesarios y sepan aprovecharlos, hasta que sus condiciones de infraestructura, presupuesto y personal les permitan brindar un servicio de calidad equiparable con el resto de los centros educativos, para contribuir a compensar las limitaciones de oportunidades de origen que sus alumnos cargan.
Diseñar programas de estímulos salariales y de desarrollo profesional con enfoque de equidad, que incentiven a los maestros con mayor preparación para prestar sus servicios en las escuelas que atienden a los estudiantes más vulnerables, para contribuir a dar una educación de mayor calidad que contrarreste los obstáculos de origen de los alumnos.
Reforzar las políticas de evaluación de aprendizaje de los alumnos. Las lecciones de la última década indican la necesidad de ajustar el diseño y difusión de estas evaluaciones, de manera que se incremente su utilidad, como evidencia en la planeación del sistema educativo, y medir el avance en aprendizajes básicos universales y las brechas que persisten entre entidades, subsistemas escolares y otros grupos desaventajados de la población.
[10] Banco
Mundial,
World
Development Report 2018. Learning to Realize Education
́s Promise (Washington
D.C.: International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank,
2018), https://www.worldbank.org/en/publication/wdr2018 (Consultado el
20/05/2019)
[13] Patricio Solís, La desigualdad
de oportunidades y las brechas de escolaridad”, en Los grandes problemas de México: educación, ed. Alberto Arnaut y Silvia Giorguli (Distrito Federal: El Colegio de México, 2010),
599-622.
[14] OECD, Universal Basic Skills: What Countries Stand
to Gain, p.82
[19] Rafael
De Hoyos, Orazio Attanasio y Costas Meghir, “Targeting High
School Scholarships to the Poor: the Impact of a Program in Mexico”, NBER Working
Paper Series 26023, https://www.nber.org/papers/w26023.pdf (Consultado el
02/08/2019).
[20] Jorge
Luis García, et al., “The Life-cycle Benefits of an
Influential Early Childhood Program”,
NBER Working Paper Series 22993, https://www.nber.org/papers/w22993, (Consultado el
21/05/2019).
[21] James
Heckman
y Ganesh Karapkula, “Intergenerational and Intragenerational Externalities of
the Perry Preschool Project”, NBER Working Paper Series 25889, https://www.nber.org/papers/w25889 (Consultado el
22/05/2019).
El mercado laboral es un espacio donde hay discriminación que no está justificada. Diversos grupos de población enfrentan barreras para obtener empleos y buenos salarios, las cuales no tienen que ver con sus capacidades laborales. El mercado laboral discrimina a las personas usando criterios de discapacidad, género, grupo étnico, preferencia sexual y edad, entre otros. En México, una persona con discapacidad gana dos terceras partes de lo que recibe el resto de la población, mientras que siete de cada 10 indígenas ganan solo un salario mínimo (102 pesos diarios).
El ingreso es la principal fuente de riqueza para la gran mayoríade los trabajadores mexicanos. Por tal motivo, aumentar el acceso al mercado laboral es fundamental para combatir la desigualdad.
Los mexicanos más pobres forman parte del 56% de la población que trabaja en la informalidad. Los que más necesitan seguridad social son precisamente los que no la tienen.
El IMCO propone fortalecer los mecanismos de vinculación entre autoridades, el sector productivo y las instituciones de educación superior para desarrollar capacidades, según las necesidades específicas de cada región. Asimismo, es necesario generar incentivos para fomentar la inclusión y diversidad en los centros de trabajo.
La sociedad mexicana es privilegiada
por la diversidad cultural y étnica que posee, la cual es rica en tradiciones,
usos y costumbres; pero mientras esta cara de la moneda genera identidad
nacional y alude al patriotismo, la contracara evoca a la discriminación y a la
segregación racial. En México, ser diferente o pertenecer a un grupo
minoritario representa un riesgo a padecer marginación y exclusión social. Esta
dicotomía genera una espiral huevo-gallina de condiciones de desigualdad que
vulnera la calidad de vida de las personas en diversos ámbitos de su vida,
entre ellas, el trabajo.
Contrario al deber ser, la
discriminación en el mercado laboral en México agravia las brechas de
desigualdad entre los trabajadores a través del ingreso. Esto por la falta de
oportunidades para tener empleos de calidad, lo que impacta negativamente, a
nivel personal o familiar, en la atención de necesidades básicas como:
alimentación, vivienda, salud, educación, transporte y vestimenta.
En México, la mediana[1] del
ingreso indica que la mitad de las personas que trabajan solventa dichas
necesidades con un ingreso igual o inferior a 5.3 mil pesos al mes,[2] lo
que representa tan sólo el 7.6%[3]
del ingreso mediano en Estados Unidos. Si bien, esta cifra pareciera ser
insuficiente para algunas personas, representa un ingreso inalcanzable para los
segmentos poblacionales más marginados.
Gráfica 1.
Diferencial en el ingreso mensual por género en grupos minoritarios
Fuente: Elaborado por el IMCO con información del Inegi, 2018; la STPS, T1 2019 y el Coneval, 2018.
Los grupos minoritarios,
representados en la Gráfica 1, son un nicho poblacional altamente vulnerable al
trabajo informal, el cual se caracteriza por la falta de contratos laborales,
prestaciones y protección social (salud, vivienda y pensión, entre otros),
además de ser empleos propensos a despidos injustificados y a condiciones
laborales más inseguras. A continuación, se describen algunas de las
principales características socioeconómicas del mercado laboral en las que se
acentúa la desigualdad en el ingreso.
DESIGUALDAD POR BAJOS NIVELES DE ESCOLARIDAD
A mayor nivel educativo, mejores
sueldos y salarios. En México, el salario promedio mensual de un trabajador con
estudios de secundaria es de 5 mil 852 pesos, mientras que un egresado de
licenciatura percibe casi el doble (11 mil 467 pesos).[4]
El dilema no es que los trabajadores más preparados accedan a mayores ingresos,
sino cómo mantener a los jóvenes estudiantes en las aulas educativas. Apenas
uno de cada cinco mexicanos en el mercado laboral concluyó la educación
superior, mientras que el 50% de los trabajadores sólo estudiaron la primaria o
secundaria.[5]
Desde una perspectiva familiar, incorporar a los hijos al trabajo económico[6] o doméstico[7], incrementa el ingreso y/o facilita las tareas del hogar. En ambos casos se mitigan parcialmente los efectos de la pobreza, especialmente en el corto y mediano plazo.[8] Sin embargo, esta estrategia de supervivencia condiciona las oportunidades educativas y laborales de los niños y adolescentes en el largo plazo. Esta situación afecta a 2.5 millones de niños y adolescentes (entre 5 y 17 años) que realizan algún tipo de actividad económica, de los cuales más del 40% no recibe un ingreso y sólo el 8% gana más de dos salarios mínimos (205 pesos diarios).[9]
Gráfica 2. Tasa
de informalidad en la población ocupada por nivel educativo
Fuente: Elaborado por el IMCO con información de la ENOE 2018 del Inegi.
Los riesgos de informalidad
son menores conforme aumenta el nivel educativo (Gráfica 2). Es decir, a mayor
nivel de escolaridad, mejores ingresos y más oportunidades de trabajo formal
con prestaciones. En este contexto, lo más importante es invertir en las etapas
escolares donde existe mayor vulnerabilidad de deserción, particularmente en la
primaria y secundaria. Esto contribuirá a erradicar el trabajo infantil y a
mejorar el nivel educativo de los trabajadores.
DESIGUALDAD DE GÉNERO
El mercado laboral en México se
caracteriza por una desigualdad marcada entre grupos de trabajadores. Una
manifestación es la que sufren las mujeres frente a los hombres:
En promedio perciben salarios entre 18[10] y 34%[11] menos que los hombres, aún
cuando realizan las mismas actividades.
Cada año, alrededor de 1.4 millones de mexicanas
son víctimas de acoso sexual en el trabajo, equivalente al 6.7% de las mujeres
ocupadas.[12]
Sólo el 46% de las mujeres entre 15 y 64 años están
empleadas, frente al 79% de los hombres.[13] Para nivelar esta cifra al
promedio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE) (61%), 6 millones de mexicanas tendrían que incorporarse a la fuerza
laboral.[14]
Son más propensas a tener empleos informales[15],
por lo que las trabajadoras sin seguro social aumentaron del 41% en el 2000, al
48% en 2017.[16]
En parte, esto se debe a que las mujeres tradicionalmente se encargan del
cuidado del hogar y de los hijos, por lo que necesitan horarios y condiciones
laborales más flexibles. En la informalidad las mujeres no cuentan con
licencias pagadas de maternidad, esto tiene un doble impacto: repercusiones
para las madres y para su(s) hijo(s) recién nacidos.
Su trabajo se concentra en sectores con bajos salarios: el 11% de
las mujeres trabaja en servicios domésticos (frente al 1% de los hombres).[17]
Están expuestas a trabajar sin remuneración. El
6.9% de las mujeres trabajan sin recibir un pago (el doble respecto a los
hombres).[18]
Sufren “penalización por maternidad”, un fenómeno
mundial en donde las madres trabajadoras enfrentan restricciones salariales, de
horarios laborales y para ocupar puestos de liderazgo.[19] Esta situación perjudica
potencialmente al 73% de las mexicanas ocupadas, quienes tienen al menos un
hijo.[20]
Gráfica 3. Características de la desigualdad de
género en el mercado laboral
Fuente: Elaborado por el IMCO con información del Inegi, 2018; la STPS, T1 2019 y el Coneval, 2018. *Respecto a la población ocupada
A pesar de lo alarmante de estas
cifras, es importante destacar que las empresas promueven la equidad de género
cada vez con mayor frecuencia. En 2018, 137 empresas se certificaron
voluntariamente por cumplir con la Norma Mexicana NMX-R-025-SCFI-2015 en
Igualdad Laboral y No Discriminación.[21]
Por su parte, el gobierno federal también ha contribuido al empoderamiento de
las mujeres en el ámbito laboral, ya que de las 24 dependencias que conforman
el Poder Ejecutivo, un tercio las lidera una mujer. Asimismo, por primera vez
el Congreso de la Unión es paritario, prácticamente el 50% de los miembros de
la Cámara de Diputados y del Senado son mujeres.[22]
México tiene un largo camino por
recorrer para lograr la igualdad de condiciones entre hombres y mujeres en el
mercado laboral. No obstante, la equidad de género es un problema recurrente en
casi todas las naciones del mundo. Dentro de los países de la OCDE, sólo un
tercio de los puestos directivos/gerenciales en las empresas los ocupa una
mujer, mientras que el 95% de las direcciones generales (CEO) las lideran los
hombres.[23] Sin
duda, la mejor práctica internacional en la materia es Islandia, país que ha
liderado el Índice Global de Brecha de Género del Foro Económico Mundial (WEF,
por sus siglas en inglés) en los últimos nueve años. Algunos de los principales
esfuerzos realizados son:
La publicación de una legislación que impone a
los empleadores la obligación de igualar el sueldo de hombres y mujeres, y demostrar que realizan
las mismas actividades mediante un certificado.[24]
Regular a las juntas directivas de las empresas,
mediante una norma obligatoria, para que cuenten con representatividad de ambos
géneros (con un mínimo del 40%).[25]
DESIGUALDAD EN GRUPOS MINORITARIOS
La amplia diversidad racial y étnica
de México enriquece nuestra cultura, tradiciones, usos y costumbres. El 85% de
los mexicanos nos sentimos orgullosos de nuestra nacionalidad,[26] no
obstante, los grupos minoritarios son los que más sufren de discriminación y
segregación en el mercado laboral.
POBLACIÓN
INDÍGENA
Históricamente, los pueblos
originarios representan uno de los sectores sociales más emblemáticos de
nuestro país, pues dan sentido de identidad y pertenencia a la nación.
El 21.5% de los mexicanos se
considera indígena, pero sólo el 6.5% habla alguna de las 68 lenguas que
existen en México.[27] Los indígenas padecen
las condiciones sociales más duras:
Pobreza
Más del 70% de los indígenas viven en condiciones de pobreza, de los cuales el 32% se encuentran en pobreza extrema (frente al 7% del resto de la población).[28]
Rezago educativo
La primaria es el grado máximo de estudios para la mitad de la población indígena.[29]
El 33% de la población indígena de 6 a 25 años no asiste a la escuela.[30]
Desigualdad laboral
En promedio, un hombre indígena que trabaja gana 4 mil 155 pesos mensuales, mientras que una mujer indígena recibe 3.84 mil pesos.[31] Ambas cifras se encuentran por debajo del promedio nacional de 6.35 mil pesos al mes.[32]
El 26% de las mujeres indígenas participa en alguna actividad laboral, cifra muy inferior al resto de las mujeres de otras etnias (46%).[33]
Más del 77% de los indígenas carecen de seguridad social.[34] La población general tiene una cobertura de 82%.[35]
Cabe señalar que la desigualdad en
las comunidades indígenas no es un problema intrínseco a nuestro país, pues
esta situación se observa en los más de 90 países en los que viven cerca de 370
millones de indígenas (el 5% de la población mundial).[36]
Tres características distinguen a los pueblos originarios del mundo: 1) además de
enriquecer la historia y la cultura, 2) salvaguardan el 80% de la biodiversidad
global[37] y
3) representan el 15% de la población que vive en pobreza extrema.[38]
PERSONAS
CON DISCAPACIDAD
El 6.3% de la población (7.8 millones
de mexicanos) padece alguna discapacidad.[39]
Sin embargo, cabe mencionar que cualquier persona está expuesta a tener alguna
limitante para ver, escuchar y/o caminar, ya que sus principales detonantes son
las enfermedades (41%) y la edad avanzada (33%).[40]
Empero, este subconjunto poblacional es uno de los más marginados, pues padece
más la exclusión social que las propias limitaciones físicas intrínsecas a una
discapacidad:
Pobreza
El 50% de las personas con discapacidad vive en situación de pobreza, mientras que el 13% se encuentra en pobreza extrema.[41]
1 de cada dos personas con discapacidad es un adulto mayor (65 años o más).[42]
Rezago educativo
El 23% de la población con discapacidad de 15 años y más no ha estudiado, [43] más de 11 veces que el resto de la población sin estudios (2%).[44]
Desigualdad laboral
Los ingresos de las personas con alguna discapacidad son vulnerables:
El 40% proviene de su propio trabajo (frente al 88% para los mexicanos promedio)
El 39% lo obtienen de algún programa de gobierno (un 26% más que el resto de la población)
El 22% lo reciben de alguna pensión (frente al 4% del resto de la población).[45]
4 de cada 10 personas con discapacidad realizan alguna actividad económica, cifra muy inferior al resto de la población (siete de cada 10 personas). Y ganan un 33.5% menos que el resto de la Población Económicamente Activa (PEA).[46]
1 de cada 3 personas con discapacidad es dependiente económica de la familia o de un tercero.[47]
De acuerdo con la Organización Mundial de la Salud (OMS) y el Banco Mundial, los países de bajos ingresos tienen una mayor prevalencia de discapacidades que los países desarrollados.[48] Asimismo, las personas con discapacidad son más vulnerables a la pobreza, a no recibir la atención médica necesaria, a padecer tasas de desempleo mucho más altas y a tener menores ingresos.[49] Sin duda, este contexto ejemplifica el círculo vicioso de la desigualdad que se ha mencionado.
ADULTOS
MAYORES
Teniendo en cuenta que una persona se
considera adulto mayor a los 65 años,[50]
el universo de adultos mayores en México es de
9.6 millones de personas, los cuales también carecen de condiciones de equidad
laboral:
Pobreza
El 41.1% de los adultos mayores son pobres,[51] y entre ellos casi un 7% vive en pobreza extrema.
2.5 millones de mexicanos mayores a 65 años no recibe algún tipo de pensión, incluyendo el apoyo del programa federal “Pensión para Adultos Mayores”. De estas personas, el 61% son mujeres.[52]
Rezago educativo
La primaria es el máximo grado de estudios para el 62% de los adultos mayores.[53]
Desigualdad laboral
A pesar de tener la edad de retiro laboral, 2.5 millones de adultos mayores trabajan, aunque en condiciones desfavorables, pues el 91% carece de acceso a instituciones de salud.[54]
El 18% de las mujeres trabaja y tiene un sueldo promedio de 2 mil 339 pesos mensuales, mientras que el 43% de los hombres trabaja con un ingreso medio de 3 mil 493 pesos al mes.[55]
Las pensiones contributivas[56] cubren el 46% de los ingresos para las mujeres y el 52% para los hombres, aunque solo tres de cada cuatro adultos mayores recibe una pensión. En promedio, una mujer recibe 5 mil 128 pesos mensuales, mientras que los hombres cobran 6 mil 602 pesos al mes.[57]
9 de cada 10 adultos mayores considera que es muy difícil conseguir trabajo para su edad.[58]
Los adultos mayores se caracterizan
por su gran diversidad debido a que las capacidades físicas y mentales varían
entre las personas, pero al mismo tiempo, se espera que la vejez sea más prolongada,
ya que la esperanza de vida a nivel mundial continúa en aumento. Este
pronóstico es alentador para la sociedad, pero al mismo tiempo representa un
reto a nivel Estado: la necesidad de implementar reformas estructurales en los
sistemas de salud, pensión y atención social.[59]
Desde 2003, la Ley Federal para
Prevenir y Eliminar la Discriminación establece que ningún mexicano debe sufrir
segregación social por motivos de preferencia sexual, características genéticas
e identidad de género. No obstante, la población LGBTI es una de las más
discriminadas en México:
7 de 10 personas LGBTI se ha sentido discriminada en espacios educativos.[62]
Los jóvenes de esta comunidad tienen una propensión más alta a abandonar sus estudios y, por consiguiente, a tener menores ingresos.[63]
Desigualdad laboral
6 de cada 10 miembros de esta comunidad consideró que su orientación sexual es un obstáculo para acceder a un empleo.[64]
El 43% de los trabajadores recibe un trato discriminatorio en su actividad económica.[65]
Los estereotipos generan una
ideología o conducta relacionada a un aspecto social, pero un estereotipo mal
encauzado, con base en prejuicios, puede ocasionar daños irreversibles en la
vida de un ser humano. Para evitar cualquier tipo de discriminación, es
fundamental concientizar a la sociedad en temas como: inclusión, respeto y
tolerancia.
En 2015, el 93% de las empresas
Fortune 500 reportaron contar con políticas que prohíben la
discriminación por orientación sexual, lo que implica que 465 de las 500
empresas más grandes del mundo, trabajan por generar ambientes laborales más
inclusivos.[66]
CONCLUSIÓN
El ingreso que deriva de una
actividad económica representa la principal fuente de riqueza para la gran
mayoría de los trabajadores mexicanos. Por tal motivo, el mercado laboral tiene
un rol muy importante en la economía mexicana. Sin embargo, a través del
ingreso, dicho mercado enfatiza significativamente las brechas de desigualdad
entre los trabajadores, especialmente entre los grupos minoritarios de la
población.
Sin duda, es necesario promover empleos de calidad para promover la redistribución del ingreso en México. Crear los cimientos necesarios para tener un mercado laboral más equitativo ayudará a salvaguardar el derecho al trabajo, a una vida sin discriminación y a proveer mejores condiciones para los trabajadores y sus familias, tal como alimentación, salud y educación, entre otras. Este es un buen paso para que, desde el mercado laboral, se contribuya a revertir el círculo vicioso de la desigualdad en México.
IMCO PROPONE
Para disminuir las brechas que se han
identificado en el mercado laboral, el IMCO propone las siguientes acciones:
Nivel educativo:
Fortalecer los mecanismos de vinculación entre las autoridades, el sector productivo y las instituciones de educación superior para impulsar el desarrollo de capacidades de acuerdo con las necesidades específicas de cada región, especialmente en los subsistemas de educación tecnológica y técnica. Una medida es promover la participación del sector productivo en el diseño curricular y la capacitación docente, así como impulsar las prácticas profesionales en los lugares de trabajo al mismo tiempo que el estudio en aulas.
Promover la certificación de capacidades laborales. No todo el conocimiento se adquiere en las aulas educativas, ya que la experiencia y habilidades adquiridas dentro del mercado laboral contribuyen al desarrollo profesional de los trabajadores. El Consejo Nacional de Normalización y Certificación de Competencias Laborales (Conocer) tiene un rol fundamental al impulsar la profesionalización del capital humano de diversos sectores productivos del país.[67]
Impulsar la certificación de competencias de los becarios a través del programa Jóvenes Construyendo el Futuro. Esto tendría un efecto positivo en el empleo, al brindar a los jóvenes con herramientas que faciliten su inclusión en el mercado laboral.
Incentivar el desarrollo de planes de estudio y la ampliación de la matrícula de educación superior, basándose en evidencia sobre las habilidades sociales y laborales más demandadas por el mercado laboral.
Invertir aún más en becas y programas de asistencia en la educación básica y media, a fin de potenciar la continuidad educativa de los estudiantes. Dichas becas deben focalizarse a la población más rezagada en la distribución socioeconómica, garantizar la asistencia a la escuela por parte del beneficiario y complementarse con mecanismos de nivelación académica. Esta es un área de oportunidad si se considera que el gasto público anual por alumno es de 17 mil 600 en la primaria y 27 mil pesos en la secundaria. Ambas cifras son muy inferiores a los 82 mil 700 que se gastan por alumno en la educación superior.[68]
Equidad de género y grupos minoritarios:
Facilitar el acceso de las madres trabajadoras al mercado laboral mediante apoyos al cuidado infantil, horarios flexibles en el trabajo, facilidades para mantener la lactancia, aumentar y hacer efectivos los periodos de paternidad, entre otros.
Establecer mecanismos para garantizar que los empleadores paguen los mismos salarios a sus trabajadores sin discriminación de género.
Promover los espacios laborales libres de segregación a grupos minoritarios mediante la concientización social. Se debe garantizar la correcta ejecución y vigilancia de la normatividad en materia de discriminación, brindando asesoría oportuna a quienes sufran esta situación.
Simplificar el proceso para acceder a los incentivos fiscales a quienes dan empleo a adultos mayores y personas con discapacidad, además de verificar que el sueldo sea equivalente al resto de los trabajadores.
[1] Considerando la pronunciada
desigualdad en el ingreso en México, la mediana es una medida de tendencia
central más realista que el promedio del ingreso.
[2] Secretaría del Trabajo y Previsión
Social (STPS), 2019. Datos Abiertos. Indicadores Clave, Mediana del ingreso
mensual real de los ocupados durante el primer trimestre de 2019. El 66%
de la fuerza laboral son hombres y 33% mujeres.
[3] Bureau of Labor
Statistics, U.S. Department of Labor, 2019. Usual Weekly Earnings of Wage and
Salary Workers, Second Quarter 2019. https://www.bls.gov/news.release/pdf/wkyeng.pdf (Consultado el 13/09/2019).
[6] El trabajo económico se dedica a
la producción de bienes y servicios. Puede recibir un pago o no.
[7] El trabajo doméstico se refiere a
las actividades que se realizan en casa, como lavar, planchar, barrer, preparar
la comida, etc. que llevan a cabo niños y niñas en sus propios hogares sin
recibir ningún pago.
[10] En México, durante el primer trimestre de
2019, la mediana del ingreso para las mujeres fue de 4.6 mil pesos, mientras
que para los hombres fue de 5.76 mil pesos. STPS, Indicadores Clave, Mediana
del ingreso mensual real de los ocupados.
[31] Comisión Nacional para el
Desarrollo de los Pueblos Indígenas, 2006. Indicadores con perspectiva de
género para los pueblos indígenas. Cifras con valor a 2019 (mujeres en 2006:
$2,248, en 2019: $3,844; hombres en 2006: $2,430, en 2019: $4,155 pesos)
[48] Informe Mundial Sobre la
Discapacidad, OMS y Banco Mundial, 2011.
[49] Coneval, Informe de
Evaluación de la Política de Desarrollo Social 2018, 12.
[50] La fecha oficial para el retiro laboral de una
persona es al cumplir los 65 años, así como para acceder a algunos programas
sociales y prestaciones de jubilación, por lo que es hasta esta edad que una
persona se considera adulto mayor.
[51] Coneval, Informe
de Evaluación de la Política de Desarrollo Social 2018, 151.
[56] Se refiere a los planes de
pensiones que se financian principalmente mediante contribuciones que se cobran
a algunos trabajadores (aquellos que define la ley) durante su vida productiva.
[57] Consar, “Ingresos y gastos del adulto mayor en
México”, 3.
[58] Grupos en situación de discriminación, “Numeralias”,
Conapred.
Eliminar a los
intermediarios de la sociedad civil no garantiza que se evite la corrupción en
la entrega de apoyos sociales.
Cambiar el diseño
de los programas de manera generalizada, sin un análisis del impacto de las
medidas, sí puede alterar sus resultados sobre los beneficiarios de forma
negativa.
Los derechos de las
personas deben ser el centro de las decisiones de la política social. Por ello,
los cambios en el diseño de los programas deben hacerse caso por caso y estar
basados en evidencia, para mejorar el bienestar de los beneficiarios en el
largo plazo y no solo compensar su ingreso.
El IMCO propone generar y transparentar información y
métricas de evaluación de los nuevos programas sociales. El Padrón Único de
Beneficiarios debe permitir el monitoreo y rendición de cuentas a través de un
registro electrónico público.
La corrupción y la falta de oportunidades encuentran terreno fértil en
la política social. Es sencillo comprender el enojo cuando la población más
vulnerable y rezagada es la que sufre las mayores consecuencias a causa de los
abusos públicos.
Las publicaciones de los medios de comunicación acerca del abuso de
autoridad y negligencia en los programas y apoyos sociales han terminado por
evidenciar el malestar de la sociedad: el incendio de la Guardería ABC cobró la
vida de 49 niños por no contar con las medidas de seguridad necesarias; la
presunta complicidad de funcionarios públicos en la desaparición de miles de
litros de leche en centros de acopio Liconsa; o el cobro de cuotas para recibir
apoyos de Prospera[1].
La difusión de casos como estos llevó al presidente Andrés Manuel López
Obrador a anunciar, en 2018, la decisión de eliminar a los intermediarios para
acabar con la corrupción en la entrega de los apoyos: “No les gusta el cambio,
pero no vamos a entregar dinero a organizaciones, los apoyos van directo a los
beneficiarios, no habrá intermediarios”[2].
La eliminación total de intermediarios en un universo de programas
sociales tan amplio y diverso, sin tomar en cuenta el funcionamiento de cada
uno de ellos, no es una buena política pública. Al día de hoy, esa decisión no
ha sido acompañada de la presentación de lineamientos y rutas de acción que
permitan evaluar los beneficios y riesgos de la ausencia de intermediarios en
su implementación en los 143 programas federales con un presupuesto de 1.03
billones de pesos para 2019.
Imponer metodologías y estructuras parejas para todos los programas, sin
base en evidencia o sin considerar los desafíos de cada uno, puede perjudicar a
los beneficiarios más vulnerables. Además, si el objetivo de las medidas es
desmantelar la corrupción, la falta de cuidado en la implementación
personalizada puede simplemente cambiar los espacios abiertos a la corrupción
sin realmente eliminarlos.
El objetivo de este capítulo es entender los retos que enfrenta la
política social ante una eliminación generalizada de los intermediarios y examinar
los posibles resultados en los programas Prospera y Estancias Infantiles. A
partir de este análisis se ofrecen propuestas de política pública, así como
conclusiones con respecto a esta práctica.
INTERMEDIARIOS EN PROGRAMAS SOCIALES: ¿CÓMO FUNCIONAN?
Como se mencionó antes, la política de eliminación de intermediarios en
programas sociales ha carecido de lineamientos que definan los distintos tipos
de intermediarios, cómo operan y cómo se prescindirá de sus servicios sin
afectar a los beneficiarios.
La Administración actual solo ha mencionado como intermediarios a las
organizaciones civiles, sociales o movimientos de la ciudadanía que tienen un
papel específico en apoyos de bienestar. Sin embargo, las organizaciones de la
sociedad civil no son las únicas involucradas en el funcionamiento de los
programas sociales.
Existen diversos actores en la ejecución de ayudas sociales,
diferenciados de acuerdo al tipo de programa y su forma de entrega. Por
ejemplo, las organizaciones que prestan un servicio son definidas como
intermediarios sociales, mientras que los encargados de acreditar los
requisitos necesarios para otorgar la ayuda o los responsables de entregar el
apoyo monetario, contratados por entes públicos, se definen como intermediarios
gubernamentales[3].
En la Tabla 1 se definen los tipos de intermediarios que se mencionan a lo
largo del texto.
Tabla 1. Tipos de
intermediarios en los programas sociales de México
Concepto
Definición
Ejemplos
Intermediarios
sociales
Todas
aquellas organizaciones privadas, sociedad civil o instituciones a cargo de
la ciudadanía que prestan un servicio al Gobierno.
Estancias infantiles Comedores comunitarios
Intermediarios
gubernamentales
Trabajadores
contratados por el Gobierno a través de secretarías o unidades responsables.
Son los encargados de proporcionar servicios, recibir documentación o
entregar subsidios. Este tipo de intermediarios puede darse en los tres
órdenes de gobierno: federal, estatal o municipal.
Médicos encargados de firmar las transferencias
condicionadas en Prospera.Encargados de entregar tarjetas bancarias o sobres
de dinero.
Fuente: Clasificación elaborada por el IMCO a partir de la investigación realizada.
Identificar el tipo de intermediarios es fundamental para ajustar de
manera correcta la estructura de los programas sociales y evitar riesgos de
corrupción e ineficiencia en el gasto público.
Los riesgos de corrupción no están presentes únicamente cuando hay
intermediarios sociales. A continuación, se ejemplifica cómo distintos tipos de
intermediarios pueden aprovechar espacios abiertos de riesgos de corrupción. Si
los intermediarios, como las organizaciones civiles, son los encargados de
gestionar y otorgar los apoyos, se corre el riesgo de que algunos beneficiarios
sean excluidos del programa, aun si cumplen con los requisitos para recibirlo.
O bien, si los intermediarios son funcionarios públicos que participan en la
cadena que hace posible la entrega del apoyo, existe el riesgo de abuso de
autoridad y extracción de rentas, lo que condiciona la transferencia. Los tipos
de intermediarios no son excluyentes, es decir, dentro de un programa social
pueden existir distintos tipos de actores.
Llevar a cabo el mismo proceso de eliminación de intermediarios sin
tomar en cuenta estas diferencias es un error que no solo puede costar millones
de pesos, sino afectar de manera directa a los beneficiarios.
Como se mencionó, hasta ahora la política del Gobierno federal para
eliminar intermediarios solo ha mencionado a los intermediarios sociales que
reciben recursos para gestionar y otorgar el apoyo. Es cierto que esta política
elimina de tajo los riesgos de este tipo de agentes, pero no elimina la
corrupción en la cadena de intermediarios gubernamentales. Incluso puede
agravar los riesgos al hacer que estos tengan el acceso total a la bolsa de
recursos públicos para la política social sin contrapartes que puedan realizar
auditorías sociales sobre las decisiones. Estos riesgos en jornada electoral
pueden convertirse en delitos electorales.
Para determinar de qué manera proceder para eliminar riesgos de
corrupción y el malgasto de recursos públicos se debe partir del estado actual
del sistema de programas sociales. A continuación, se presenta un breve
diagnóstico de la política social a nivel nacional y del tipo de programas
sociales más vulnerables.
POLÍTICA SOCIAL: ¿DÓNDE ESTÁ MÉXICO HOY?
La política social para garantizar el acceso a bienes y servicios a los
sectores más marginados de la población conlleva un fuerte gasto público. Tan
solo para 2019, el Gobierno destinó un total de 2.6 billones de pesos a su
política social, un aumento del 5% en términos reales respecto a 2018[4].
El objetivo más importante del gobierno del presidente Andrés Manuel
López Obrador es que “en 2024 la población de México esté viviendo en un
entorno de bienestar”[5],
contemplado en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2019-2024, el cual se
instrumentará a través de nueve programas sociales.
Sin embargo, los programas sociales incluidos en el PND no son los
únicos apoyos que el Gobierno federal debe gestionar, el listado del 2019 del
Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval)
identifica 143 programas con un presupuesto de 1 billón 37 mil 9 millones 610
mil pesos. Se crearon cuatro nuevos programas, entre ellos la Beca Universal
Benito Juárez y Jóvenes Construyendo el Futuro. De igual forma, se reformaron
otros cuatro, entre los que destacan Prospera y el Programa de Apoyo a Hijos de
Madres Trabajadoras.
Cada uno de los programas tiene como objetivo solucionar algún problema dentro de un derecho de bienestar. De acuerdo con el último inventario del Coneval, 53 de los 144 programas en 2017 otorgaron el apoyo a través de una transferencia monetaria directa, 52 por servicios (transferencia no monetaria), y 39 por una combinación de ambos[6]. En la siguiente sección se establecen las diferencias en intermediarios según el tipo de entrega del programa o apoyo.
PROGRAMAS SOCIALES Y SU TIPO DE INTERMEDIARIO
La diferencia en el tipo de intermediarios se debe basar en las
diferencias en objetivos de los programas y sus esquemas de entrega de apoyos.
Es decir, el diseño de un programa social que otorga becas no debería de tener
el mismo diseño que uno que da el servicio de vacunación. Asimismo, los
intermediarios dependen del diseño del programa. Siguiendo la clasificación del
Coneval, los programas de transferencias no monetarios son probablemente los
más susceptibles a tener un mayor número de intermediarios de distinta
naturaleza. Estos apoyos se entregan a través de asesorías, capacitación
técnica o laboral, servicios de salud o alimentación, educación, entre otros.
La Gráfica 1 muestra que la población atendida por este tipo de programas, en
2017, representa el 80% del total de los beneficiarios de los programas
sociales[7].
Cuando un programa no tiene el diseño o el tipo de intermediario correcto puede
presentar debilidades que pongan en riesgo su implementación. La eliminación
pareja de intermediarios en la política social únicamente agrava este riesgo.
Gráfica 1. Porcentaje de los
beneficiados por tipo de transferencia
Fuente: Elaborado por el IMCO con datos del Inventario de Programas y Acciones federales de Desarrollo Social 2017 del Coneval. Nota: N.D, no disponible.
En temas de presupuesto, desde 2009, el Gobierno ha aumentado el monto
ejercido para este tipo de programas a una tasa promedio real de casi un 5%,
contra el 2% de los programas de transferencia monetaria[8]. La Gráfica 2 muestra el
cambio en el presupuesto ejercido por tipo de programa, de 2009 a 2017. En
2017, los programas de transferencia no monetaria ejercieron 519 mil 842
millones de pesos.
Gráfica 2. Presupuesto
ejercido por tipo de transferencia
Fuente: Elaborado por el IMCO con datos del Inventario de Programas y Acciones federales de Desarrollo Social 2017 del Coneval.
Los programas de
transferencia no monetaria, por su forma de entrega y presupuesto, son
considerados como los más probables a tener diferentes tipos de intermediarios.
Dentro de esta definición se encuentran los programas de Prospera y Estancias
Infantiles. Ambos cuentan con objetivos y funcionamientos muy distintos, por lo
que en las siguientes secciones se realizan casos de estudio con ellos. Los
resultados derivados de eliminar los intermediarios son ilustrativos de lo que
puede suceder en el sistema federal de programas sociales.
CORRUPCIÓN EN LOS PROGRAMAS SOCIALES: EL CASO DE PROSPERA
Si bien, la intención del presidente de eliminar a los intermediarios toma como referencia los actos de corrupción detectados por la Auditoría Superior de la Federación (ASF), y llevados al público por los medios de comunicación, la cancelación de un programa no debe depender solamente de esto. Existen programas cuyo diseño es correcto y generan los beneficios prometidos, pero en la implementación enfrentan problemas con los intermediarios. Quizá el ejemplo más claro en este aspecto es Prospera (también llamado Oportunidades y Progresa en administraciones anteriores).
Prospera es considerado a nivel internacional como un programa exitoso y se ha replicado en 52 países del mundo[9]. El programa ha demostrado mejorar el desempeño de sus beneficiarios en términos educativos (aumenta en 1.5 los años de escolaridad), laborales (incrementa la cantidad de tiempo trabajado semanalmente, de cuatro a seis horas, y aumenta el ingreso entre 360 y 420 pesos mensuales), de acceso a vivienda (aumentan las condiciones de vivienda y la pertenencia de bienes durables), demográficos (composición de las características maritales, aumenta la educación promedio del cónyuge) y de movilidad geográfica (aumenta en 10 puntos porcentuales la migración de mujeres a otros municipios o ciudades)[10] .
Las nuevas reglas de operación de Prospera establecen que sus
beneficiarios ahora forman parte del programa Becas Benito Juárez. Estos
cambios desmantelaron a Prospera: eliminaron los componentes de salud,
alimentación, adultos mayores y la vinculación productiva-laboral que habían
logrado mejoras en la calidad de vida de los beneficiarios. Las modificaciones
dejan al programa sin el apartado de inclusión social y lo convierten en un
programa educativo. También eliminan la corresponsabilidad de las familias en
salud y nutrición.
La extensa documentación de casos de corrupción en el programa puede ser
resultado del tamaño y antigüedad del programa. Prospera es uno de los
programas sociales con mayor antigüedad (1997) y uno de los más grandes al
tener una cobertura de 6.7 millones de familias, alrededor de 27 millones de
mexicanos (22% de la población)[11].
En particular, Aquiles Serdán, coordinador de la organización Acción
Ciudadana contra la Pobreza, menciona que Prospera es uno de los programas más
propensos a tener intermediarios susceptibles a actos de corrupción. Explica:
“Las titulares, para fines prácticos, viven chantajeadas por todo mundo.
Chantajeadas por las vocales, chantajeadas por los responsables de atención,
chantajeadas por enfermeras, por maestros […] Y en realidad el dinero de sus
apoyos, se va en cachitos que terminan pagando en muchas cosas”[12].
En temporada electoral estos riesgos de corrupción, para Prospera y
otros programas y apoyos sociales, se incrementan y terminan por transformarse
en acciones que conforman delitos electorales. Las estructuras piramidales de
los partidos se movilizan y forman redes clientelares que piden el voto a
cambio de dinero, acceso o permanencia en los programas[13].
Suponiendo que aun sí es posible quitar algunos de los intermediarios gubernamentales como vocales, responsables de atención, enfermeras y maestros, el programa Prospera sigue siendo vulnerable los intermediarios a cargo de verificar que las familias y/o posibles beneficiarios cumplen con los requisitos para entrar al programa condicionando su entrada o permanencia. Es decir, la política lograría cerrar algunos espacios de riesgo de corrupción para este tipo de programas, sin embargo, no logra cerrar todos los espacios.
Por otro lado, hay otros riesgos que se corren con la eliminación de los
intermediarios del tipo vocales, responsables de atención, enfermeras y
profesores tiene dos consecuencias. La primera es que los programas pueden
dejar de ser catalogados como de corresponsabilidad, es decir, los beneficiarios
siguen recibiendo la ayuda aun si no cumplen con las actividades que el
programa solicita, esto resta efectividad a este tipo de programas. La segunda
consecuencia es que un programa exitoso como Prospera al combinar distintos
rubros como alimentación, salud, educación y seguimiento laboral termina por
desfondarse al quitar todos los intermediarios que hacen operar estos rubros.
Ambas consecuencias son observables en el caso de Prospera, el programa se
quedó sin corresponsabilidad y únicamente con la parte educativa a través de
las Becas Universales Benito Juárez.
Por lo tanto, la eliminación de intermediarios sociales en este tipo de
programas no resuelve los problemas de corrupción, mientras que la eliminación
de intermediarios gubernamentales ayuda a cerrar algunos espacios de corrupción
pero no todos y, además, tiene la consecuencia adversa de desfondar un programa
exitoso que daba resultados a largo plazo a sus beneficiarios.
El caso de Prospera es el ejemplo de que, si bien, los actos de
corrupción asociados a los programas sociales son de particular preocupación,
se requiere de un análisis y rediseño personalizado para atender las
problemáticas del apoyo sin poner en riesgo los beneficios y logros alcanzados
por el programa.
Estas modificaciones resaltan la necesidad de diferenciar y entender las
funciones de los distintos intermediarios. Asimismo, se hace evidente la
importancia de contar con un sistema de evaluación que detecte el adecuado
diseño del programa, así como la implementación, operación y resultados, lo que
permite identificar los espacios de mejora, riesgos de corrupción e
ineficiencia del gasto público.
A continuación, se realiza un análisis de las posibles consecuencias de
eliminar los intermediarios en el programa Estancias Infantiles, el cual
contaba con una gama de intermediarios sociales y gubernamentales.
ESTUDIO DE CASO: ESTANCIAS INFANTILES
Distintas organizaciones y tratados a nivel mundial como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), la Convención sobre los Derechos de los Niños (artículo 18 inciso 3), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF, por sus siglas en inglés), han recalcado la importancia de que los gobiernos cuenten con políticas públicas que aseguren cuidados en la primera infancia[14].
Hay estudios que muestran que el desarrollo en la primera infancia
mejora las habilidades cognitivas de los niños a largo plazo (Ver capítulo Los que aprenden y los que no: brechas escolares,
desigualdad social y políticas educativas). Además, de acuerdo con el
Banco Mundial, las mujeres destinan una mayor cantidad de horas al cuidado de
otras personas y a labores domésticas, esto agrava la segregación y las brechas
de ingreso entre hombres y mujeres[15].
Como se muestra en la Gráfica 3, en los países de la OCDE el 25% de los
niños menores de 3 años reciben cuidados en centros infantiles. Dinamarca e
Islandia encabezan la lista, ubicándose cerca del 60%. Mientras que en México
menos del 5% de los niños reciben cuidados fuera del hogar en esta etapa[16],
lo que se asocia con un mayor porcentaje de empleo femenino en trabajos de
medio tiempo en comparación con otros países[17]. En México, son las mujeres
quienes realizan el 70% del trabajo de cuidados infantiles[18].
Gráfica 3. Inscripción de
niños de 0 a 3 años en centros de cuidado infantil
Fuente: Recuperado por el IMCO con información de El cuidado infantil en los países industrializados: transición y cambio 2008 del UNICEF.
Más aún, asegurar los derechos de la niñez y cerrar brechas de género al
impulsar que más mujeres se incorporen a la fuerza laboral, genera sociedades
más igualitarias que incrementan el producto interno bruto (PIB), los ingresos
fiscales para el Gobierno y, a futuro, se reduce la necesidad y volumen de los
apoyos sociales. Por ello, la mayoría de los países ofrecen programas o apoyos
sociales de cuidado infantil, ya sean públicos o privados[19].
A continuación, se presentan los esquemas más usados para programas de
atención de primera infancia y se señala su relación con los posibles
intermediarios.
Administración directa del Gobierno. Servicios sin costo o subsidiados otorgados por el Gobierno. Si bien, este esquema elimina a casi todos los intermediarios, estos apoyos son susceptibles a operadores del mismo partido del Gobierno en turno: los funcionarios públicos encargados pueden condicionar la entrada a través de redes clientelares. La educación pública en nuestro país se maneja de esta manera.
Cooperación con organizaciones civiles. Esquema de servicios sin costo o subsidiados por el Gobierno, pero operados por organizaciones sin fines de lucro que aportan tiempo, recursos monetarios y/o humanos para lograr dar el servicio. Este modo ha sido el más denunciado por el presidente. El riesgo de este mecanismo es que las organizaciones se manifiesten o presionen para conseguir los apoyos y beneficien solo a quienes ellos decidan, dejando fuera a las personas que lo requieren y cumplen con el perfil para recibir el apoyo.
Subvención al sector privado. Servicios subvencionados por el Gobierno directa o indirectamente a empresas cuyo objetivo es generar ganancias. Existe el mismo problema del esquema anterior, las empresas que prestan el servicio podrían condicionarlo e incluso extraer rentas cobrando una parte o la totalidad del servicio a quien pueda costearlo.
Entrega del apoyo en forma monetaria. El Gobierno entrega dinero como apoyo para que los beneficiarios puedan adquirir bienes o servicios. La entrega puede ser condicionada o no condicionada[20].
El programa que sufrió las primeras modificaciones de intermediarios, y
fue ampliamente mencionado en medios, fue el de Estancias Infantiles (ahora
llamado Programa de Apoyo para Hijos de Madres Trabajadoras).
Este programa busca apoyar a padres y tutores que trabajan, que están en
búsqueda de empleo o que continúan estudiando. En el sistema anterior, el apoyo
se daba a través de un esquema de seguridad social, es decir, los recursos eran
transferidos directamente a las estancias infantiles operadas por
intermediarios para cubrir los costos de operación. A partir de este esquema se
tenían dos modalidades, la primera modalidad consistía en una especie de beca a
través de un subsidio de 950 pesos mensuales por niño con un mínimo de 15
asistencias a la estancia, mientras que la segunda modalidad, con
intermediarios, consistía en un presupuesto de hasta 70 mil pesos para
establecer y operar un centro de cuidado[21].
El Programa de Estancias Infantiles es similar al de Prospera en
términos de un diseño adecuado, pero con áreas de oportunidad en su operación,
como se demuestra a continuación. De acuerdo con el inventario del Coneval, en
2017 este programa atendió a 310 mil 968 padres o tutores con un presupuesto de
3 mil 771 millones 450 mil pesos[22].
Además, según la evaluación de impacto de estancias infantiles, menos del 0.05%
de los beneficiarios reportaron usar servicios de guardería con anterioridad,
es decir, la creación del programa proporcionó un espacio a las familias de
bajos recursos para aumentar sus ingresos[23].
Por otro lado, aun cuando el presupuesto de las estancias representaba
el 0.4% del gasto total ejercido en programas sociales, estos recursos se han
manejado con amplios márgenes de discrecionalidad tanto por intermediarios
gubernamentales como por intermediarios sociales, lo que permitió que
existieran anomalías en sus finanzas, así como la falta de licencias o
permisos.
Más aún, la Administración actual ha dicho que el programa tenía
inscritos a más de 90 mil niños fantasmas,
es decir, niños no existentes inscritos en el programa de estancias que
permitían a las asociaciones seguir recibiendo recursos públicos y utilizarlos
en otros fines. Al momento de publicación de este capítulo aún no se ha podido
comprobar dichas afirmaciones ya que cuando se solicitó la lista de niños fantasma, tanto la Secretaría de
Bienestar y el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) negaron contar con la
información[24].
A pesar de eso, en febrero de 2019 se modificaron las reglas de operación.
El programa de estancias infantiles fue sustituido por el Programa de
Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras, el
cual tiene un diseño y reglas de operación diferentes. Los montos que recibirán
las beneficiarias son similares a los del programa eliminado, sin embargo, el
dinero se les entregará directamente y no a los responsables de las estancias[25].
Eliminar los intermediarios de tipo social (organizaciones y
asociaciones) solo modifica los espacios de corrupción y malgasto de este tipo,
pero no se blinda al programa de los riesgos por el lado de los intermediarios
gubernamentales, que se pueden agravar por el uso de dinero en efectivo[26].
En el nuevo diseño, los recursos que reciben las familias a través de este programa no están etiquetados para atención inicial de los hijos, cada familia puede usar los recursos como guste, esto reduce la posibilidad de que los niños accedan a la educación temprana. Adicionalmente, sin un presupuesto fijo garantizado, muchas estancias no tendrán suficientes recursos para operar, incluso si los padres de familia quieren seguir accediendo al servicio, lo que pone en riesgo los derechos de la niñez.
Instituciones especializadas en el tema, como Oxfam México, GIRE y Save the Children, expresaron su opinión técnica y recomendaciones respecto a la cancelación del programa de estancias infantiles. En particular, María Josefina Menéndez, directora de Save the Children ha hecho públicas las siguientes preocupaciones:
“La transferencia directa de recursos a las familias no garantiza que
las niñas y los niños accedan a su derecho a la educación inicial. Bajo
condiciones de pobreza, es posible que usen estos recursos para la satisfacción
de otras necesidades. Es importante recordar que la mayoría de quienes se
benefician de este programa trabajan en el sector informal. Como consecuencia,
si deciden no llevar a sus hijos e hijas a estancias infantiles o si carecen de
la oferta suficiente para hacerlo, los niños y niñas quedarían expuestos a
entornos poco favorables para su desarrollo, esparcimiento y protección, se
sobrecargaría el trabajo a las personas adultas mayores o, incluso, otras niñas
y niños podrían quedar al cuidado de sus hermanos mayores”[27].
Según estas instituciones, el derecho a un cuidado digno y profesional
para las niñas y niños no está en el centro de los cambios al programa, lo cual
podría resultar en el uso discrecional de los recursos por parte de los padres,
afectando los derechos de la niñez y de las mujeres.
Mientras que la Comisión Nacional de Derechos Humanos en su recomendación número 29/2019 toma en cuenta 5 mil 340 personas afectadas por los cambios al programa de estancias, entre las que se encuentran niñas y niños, madres trabajadoras, padres solteros y trabajadores de las estancias, diagnóstica que sí existe una omisión por parte del Estado de considerar el interés superior de los niños y niñas en primera infancia, así como al derecho a una vida digna, a la supervivencia y el desarrollo. Concluye que: “la entrega directa de los recursos públicos a las familias conforme a las Reglas de Operación del Programa de Apoyo al Bienestar, no ofrece las garantías necesarias para asegurar servicios de cuidado infantil, accesibles, disponibles y de calidad, ya que, por ejemplo, el Programa de Estancias Infantiles consideraba medidas que contribuían a la protección integral de niñas y niños.”[28] Una de las alternativas propuestas por la institución consiste en implementar un sistema de vouchers o tarjetas que solo puedan ser utilizadas en una red de centros de atención, cuidado y desarrollo integral infantil que cumplan con los requisitos que para tal efecto se establezcan, garantizando que el apoyo gubernamental se realice de la forma esperada.
Los casos de programas tan diferentes como Prospera y Estancias
Infantiles hacen difícil señalar como ideal una modalidad de programa. Sin
embargo, la eliminación de la totalidad de intermediarios resulta inviable y no
siempre es una buena práctica. En particular, retirar los recursos a las
estancias infantiles podría suponer el cierre de estas, lo cual afectaría el
derecho de los niños a la educación inicial y su acceso a la seguridad social a
través del servicio de guarderías, además de que sería un retroceso en los
esfuerzos hechos para garantizar que las mujeres puedan conciliar el cuidado de
la familia y su vida laboral, favoreciendo la igualdad de oportunidades.
CONCLUSIÓN
Una sociedad que logra redistribuir la riqueza al atender eficazmente a
sus sectores más vulnerables y rezagados, es una sociedad que se mueve para
ofrecer igualdad de oportunidades, justicia social y libertad para todos sus
ciudadanos. Esto genera un país con mayor crecimiento y desarrollo integral
para las generaciones actuales y futuras.
La política social de México debe modificarse hacia un enfoque
multidimensional, con los derechos de las personas en el centro de las
decisiones. La política pública detrás de los programas y apoyos sociales debe
partir de la comprensión de que el ingreso de las personas no es información
suficiente para conocer sus condiciones de bienestar, las cuales también
suponen el cumplimiento de derechos indispensables para mantener o mejorar la
calidad de vida de las personas[29].
El caso de estudio sobre Prospera muestra que los cambios estructurales a través de políticas generalizadas y sin fundamento no lograrán eliminar la corrupción de un sistema que lleva más de 20 años en funcionamiento. Mientras que el caso de las Estancias Infantiles revela que una mala implementación carente de planeación puede generar que los programas y apoyos que se realizan de manera correcta terminen por no dar los beneficios a los sectores de la población más vulnerables. La eliminación de intermediarios en los programas sociales debe analizarse con base en diagnósticos y caso por caso para no afectar a los beneficiarios.
Sin duda, los espacios de corrupción y malgasto en los programas
sociales nos deben de llevar a repensar el papel de los distintos
intermediarios en la política social. En particular, la cooperación entre el
Gobierno y asociaciones civiles o sociales debe ser complementaria,
contribuyendo al incremento en la disponibilidad, la asequibilidad, la
diversidad de opciones y la calidad de los servicios otorgados a través de
programas sociales.
La presente Administración ha dejado en claro que la lucha contra la
corrupción es prioritaria, así como una política social que mejore y asegure
condiciones de bienestar a la población más rezagada y vulnerable. Sin embargo,
la única forma de edificar una política social eficiente y blindada contra
riesgos de corrupción y malgasto es garantizando que cada programa cuente con
(1) la identificación y descripción del problema, (2) los objetivos que se
persiguen con las modificaciones o nuevos programas, (3) el área de
intervención, cobertura y características socioeconómicas de la población que
se busca beneficiar, (4) las fuentes e impacto presupuestario y (5) métricas e
indicadores de evaluación que permitan seguir mejorando los programas.
La legitimidad del actual Gobierno federal lo ha situado en el mejor
lugar para lograr que los cambios en la política social mexicana se traduzcan
no solo en pisos mínimos, sino en una herramienta de inclusión plena para todos
los mexicanos. La toma de decisiones en política pública con base en evidencia
es la mejor garantía para que las modificaciones e implementación de nuevos
programas no solo cumplan con dar ayuda a poblaciones vulnerables, sino que
logren los objetivos de largo plazo para que estas poblaciones salgan de la
pobreza, obtengan mayores ingresos, realicen un mayor consumo, produzcan más
ingresos fiscales y dinamicen los mercados a los que se integran, lo que genera
una economía más competitiva y bienestar para todos los mexicanos.
IMCO PROPONE
Prospera y las Estancias Infantiles son dos programas que muestran como
una regla pareja puede tener graves consecuencias en el objetivo que se busca
atender. Se requiere de acciones estratégicas y cuidadosas para disminuir los
riesgos de corrupción, malgasto e ineficiencia en el uso de recursos públicos.
Las siguientes propuestas están encaminadas a construir una política
social integral que logre los objetivos deseados.
Generar y transparentar información de los programas sociales. Esto facilita la rendición de cuentas y limita el uso discrecional de recursos públicos. La eliminación de intermediarios no solo cambia la forma de entregar las ayudas, sino también la forma en la que se reportan. El Padrón Único de Beneficiarios, propuesto por el Gobierno, es una buena práctica si permite que el monitoreo y rendición de cuentas en la nueva modalidad se haga a través de un registro electrónico público como regla general.
Modificar o crear programas con base en evidencia y diagnósticos claros. Los problemas a los que la sociedad se enfrenta varían de acuerdo a zonas geográficas, porcentaje de población vulnerable, programas previos, entre otros. Las modificaciones en las reglas de operación o la creación de nuevos apoyos deben ir acompañadas de estudios que permitan conocer la población objetivo, análisis costo-beneficio, ventajas y desventajas de cada una de las estrategias, y evidencia que permita predecir y trabajar en un protocolo de riesgos en su ejecución.
Elaborar planes estratégicos. Los programas sociales atienden distintas problemáticas de poblaciones diversas. Todo programa del Gobierno debe tener plan estratégico que incluya objetivos claros, pilares y ejes principales, estrategias puntuales, calendarios de metas, riesgos relevantes, así como planes para contrarrestar las debilidades del sistema: estudios sobre la eficiencia de los mecanismos de entrega de las ayudas, el papel de intermediarios y reglas o normatividad sobre futuros cambios en su composición.
Contar con métricas de evaluación para todos los programas. Una vez que los programas se implementan, la evaluación y monitoreo resultan tan fundamentales como costosos. Sin embargo, mantener programas que no logren cubrir a su población objetivo o conseguir los efectos deseados, será aún más costoso. La evaluación y monitoreo diagnostican las áreas de oportunidad e ineficiencias en la ejecución del programa. La evaluación permite la mejora del programa sin la necesidad de su eliminación definitiva.
[12]Arteta, “Eliminar intermediarios de programas sociales en los estados”, 2019.
[13]Luis Ugalde y Gustavo Loret de Mola, “Clientelismo electoral y compra de voto en México”, Nexos, (2019), https://www.nexos.com.mx/?p=18989 (Consultado el 16/08/2019).
[14] Por ejemplo. De acuerdo con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), en Latinoamérica entre un 12% y un 66% de las mujeres no se encuentran económicamente activas por atender situaciones familiares (CEPAL, 2018). La Convención sobre los Derechos de los Niños (artículo 18 inciso 3) establece que los Estados adoptarán las medidas necesarias para que los niños cuyos padres trabajan tengan acceso a instalaciones para el cuidado infantil. Los países pertenecientes a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) impulsan programas que atienden esta creciente necesidad. De acuerdo con UNICEF, aproximadamente el 80% de los niños en países desarrollados reciben cuidados en la primera infancia (UNICEF, 2008).
[17]OCDE, Gender equality in education, employment and entrepreneurship: final report to the MCM 2012 (París: OECD, 2012). http://www.oecd.org/employment/50423364.pdf (Consultado el 23/06/2019).
[18]Oxfam México, et al, “Oxfam México, GIRE y Save the Children nueva política integral para la Primera Infancia”, 2019.
[19]UNICEF, El cuidado infantil en los países industrializados: transición y cambio, 2008.
[20] Los programas condicionados, normalmente, son aquellos en los que los beneficiarios reciben una transferencia de forma periódica, condicional a cumplir con los requerimientos del programa para mantenerse en él. En el caso de Prospera, el apoyo se condicionaba a que los hijos de las beneficiarias asistieran a la escuela y a revisiones médicas. En el caso de las estancias infantiles, ese apoyo estaba condicionado a que los niños presentaran al menos 15 asistencias. En el caso de las transferencias no condicionadas, el beneficiario prueba su necesidad de acceso al programa y lo sigue recibiendo con independencia del uso y sin monitoreo de los recursos públicos recibidos.
[26] Según datos de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, en 2019 sólo el 56% de las cabeceras municipales cuenta con algún tipo de sucursal bancaria o cajero automático, algunos apoyos tendrán que entregarse en efectivo incrementando los riesgos de corrupción asociados con los funcionarios encargados de su entrega.
[27] Oxfam México, et al, “Oxfam México, GIRE y Save the Children nueva política integral para la Primera Infancia”, 2019.
[28] Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Recomendación 29/2019 SOBRE EL CASO DE LA VIOLACIÓN A LOS DERECHOS HUMANOS DE LAS PERSONAS USUARIAS Y BENEFICIARIAS DEL “PROGRAMA DE ESTANCIAS INFANTILES PARA APOYAR A MADRES TRABAJADORAS”, 31/05/2019, https://www.cndh.org.mx/sites/default/files/documentos/2019-06/Rec_2019_029.pdf (Consultado 17/09/2019)
Por cada incremento del 5% en el ingreso de los más pobres
(segundo decil), el crecimiento del PIB es dos puntos porcentuales mayor en los
siguientes cinco años. Es decir, una mayor igualdad y un mejor desempeño
económico son complementos.
Algunas inversiones generan
desigualdad, otras la reducen. La mitad de la inversión extranjera directa en
México se destina al sector manufacturero, lo que reduce la desigualdad al
mejorar las condiciones laborales y salariales de la población más
desfavorecida.
La inversión en desarrollo de
infraestructura social como: salud, educación, saneamiento y agua potable,
beneficia principalmente a la población rural y a quienes tienen menos
recursos, ya que reduce las brechas sociales al acceso a servicios básicos.
El IMCO
propone tener una mayor inclusión financiera. Las nuevas herramientas y
tecnologías deben ser accesibles y útiles para clientes de servicios
financieros, además de conectarlos con un conjunto más amplio de productos.
El principal reto de la sociedad
a nivel mundial se ejemplifica en una cifra: menos de 100 personas concentran
la misma cantidad de riqueza (conjunto de bienes que posee una persona) que los
3 mil quinientos millones más pobres. Esta situación sólo puede llamarse de una
forma: desigualdad.[1] Este
fenómeno se asocia a la brecha salarial y/o de ingreso de las personas, pero
también a la facilidad de acceso y calidad de bienes y servicios como: salud,
educación, agua potable, electricidad, etc. Los ricos concentran un mayor nivel
de riqueza y cada vez son más ricos porque tienen la capacidad de invertir,
pero esta condición no es totalmente privativa de un nicho social, ya que los
gobiernos y las empresas también lo hacen. Una inversión pública o del sector
privado puede contribuir a revertir la desigualdad de ingreso entre la
población, según las características de cada proyecto, por ejemplo, escala,
sector económico, ubicación geográfica y ocupación laboral, entre otras.
LA IGUALDAD Y EL CRECIMIENTO ECONÓMICO NO ESTÁN PELEADOS
A mediados del siglo XX, se creía
que el crecimiento económico generaría una riqueza creciente y niveles de vida
más altos para todos los sectores de la sociedad, por lo que, si la población
más rica incrementaba su ingreso, inevitablemente los más pobres también se
verían beneficiados. Hoy en día esta idea es obsoleta: el crecimiento económico
ha coincidido con un aumento en la desigualdad.[2]
A mayor desigualdad en el ingreso de los hogares, menor crecimiento económico de un país. De acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI), la ampliación de la desigualdad que se ha suscitado a nivel mundial en las últimas décadas representa el mayor desafío de nuestro tiempo.[3] Al analizar la relación entre la desigualdad en el ingreso y el crecimiento económico de 159 países entre 1980 y 2012, se observó que por cada aumento del 5% en el ingreso de los más ricos (octavo decil), el crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) se desaceleró en 0.4 puntos porcentuales durante cinco años. En contraparte, por cada incremento del 5% en el ingreso de los más pobres (segundo decil), el crecimiento del PIB es dos puntos porcentuales mayor en los siguientes cinco años.[4] En síntesis, una mayor igualdad y un mejor desempeño económico son complementos.
Los gobiernos son necesarios para
reducir la desigualdad, promover el crecimiento económico y el desarrollo
social de un país. Por lo tanto, las políticas públicas (acciones y
regulaciones para promover el interés público) orientadas a mitigar la
desigualdad, deben centrarse en ampliar el acceso a servicios básicos y a
mejorar las condiciones de la población con menos recursos para que generen
mayores ingresos. [5]
AHORRAR E INVERTIR, EL PRIMER PASO PARA GENERAR RIQUEZA
Una constante que ha frenado el
potencial de desarrollo en nuestro país es la escasa redistribución de la
riqueza.[6] El
1% más rico de la población concentra el 33% de la riqueza nacional[7]
(25.6 billones de pesos), mientras que el
10% de las familias más acaudaladas acapara el 66% de la riqueza y el 80% de
los activos financieros[8]
de México.[9] Este
contexto se ha generado durante décadas, ya que la herencia intergeneracional
de la riqueza representa entre el 50 y el 60% de la acumulación total del
capital.[10] Sin
embargo, esta tendencia se observa a nivel mundial, especialmente en Estados
Unidos, Canadá, Alemania, Reino Unido y Japón.[11]
De hecho, la desigualdad en Estados Unidos es aún más marcada que en nuestro
país,[12] tan
es así que el economista y premio Nobel, Joseph Stiglitz, cataloga a nuestro
vecino del norte como “el país desarrollado con mayor desigualdad en el mundo”.[13]
Para generar riqueza se necesitan
dos elementos: 1) obtener ingresos a través del empleo y/o 2) invertir en
activos financieros. En México, el empleo incrementa la riqueza en un 4%[14] al
año, mientras que la inversión lo hace a una tasa del 15%[15]
anual.[16]
Esta diferencia es relevante si se considera que en México únicamente el 1% de
la población tiene acceso y utiliza cuentas de inversión,[17]
lo que implica que la riqueza y el ingreso de la mayoría de los trabajadores,
dependen exclusivamente del producto de su trabajo.[18]
En un mundo desigual, las
personas con más recursos económicos son quienes más atesoran capital, por lo
que ahorran, invierten y se benefician de sus rendimientos. En contraste, las oportunidades
para acumular riqueza son muy pequeñas para quienes menos tienen, ya que los
bajos salarios sólo les permiten cubrir sus necesidades básicas y, por lo
tanto, no pueden participar en los mercados financieros. Para revertir esta
situación, se debe contar con sueldos dignos y promover una mayor inclusión
financiera. Es decir, mejorar el acceso y calidad de los servicios de inversión
con herramientas tecnológicas que faciliten la participación del público en
general, generando un mercado financiero amplio, diverso y competitivo.[19]
Además de impulsar una mayor
inclusión financiera, existe evidencia de que las inversiones del sector
público y de la iniciativa privada pueden contribuir a reducir la desigualdad
social. Sin embargo, se deben considerar ciertas características del mercado:
el sector a invertir, las cualidades de la fuerza de trabajo y la ubicación
geográfica del proyecto, entre otras.
EL ROL DE LA INVERSIÓN PÚBLICA EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO Y REDUCCIÓN DE LA DESIGUALDAD
El gasto público es un
instrumento para que los gobiernos participen en los mercados mediante la
transacción de bienes y servicios. Sin embargo, para hacer un uso eficiente y
productivo de los recursos públicos, se debe invertir en sectores que aseguren
que los beneficios sociales y económicos serán mayores a los costos.[20]
La inversión del Estado en
infraestructura básica es una condición necesaria para conectar a la sociedad y
las cadenas de suministro con la oferta y demanda de bienes y servicios,
mientras que la inversión pública en instalaciones de educación y salud mejora
la formación de capital humano.[21]
Gráfica 1. Relación entre gasto público* y
desigualdad para 133 países entre 2000 y 2017
Fuente: Elaborado por el IMCO con datos del Banco Mundial. * El gasto representa los pagos de dinero por actividades operativas del gobierno para la provisión de bienes y servicios. ** El nivel de desigualdad equivale al Índice de Gini de cada país.
Existe una relación negativa entre las variables de la Gráfica 1. Esto quiere decir que un mayor gasto público se asocia con menor desigualdad en el ingreso. Sin embargo, ante la escasez de recursos públicos, es importante que los proyectos de gasto e inversión incluyan componentes con alto valor social. Una inversión de gobierno mal planeada, o diseñada con base en objetivos ajenos al bienestar social, puede tener un impacto negativo para la comunidad. Estas obras se denominan coloquialmente “elefantes blancos” y se caracterizan porque sus costos superan los beneficios de su funcionamiento, no son utilizadas, o su uso es diferente al planeado.[22]
Con base en la experiencia
internacional, algunos sectores en los que diversos gobiernos han invertido
para mejorar el crecimiento económico y reducir la desigualdad son:
Infraestructura de transporte
Salud pública y educación
Investigación, desarrollo e
innovación
INVERSIÓN PÚBLICA EN INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE
Los gobiernos desempeñan el rol
principal en el desarrollo de proyectos de infraestructura a través de la
inversión pública. No obstante, en las últimas décadas el sector privado ha
adquirido una mayor participación en la construcción de carreteras, puentes y
redes de comunicación, entre otros. Para México y el resto de América Latina,
los proyectos de infraestructura son fundamentales para aumentar el desarrollo
económico y social, mejorar la calidad de vida de la población, promover la
inclusión social e impulsar la competitividad de la región a nivel
internacional.[23]
A través de inversiones, correctamente pensadas en infraestructura, se pueden mejorar la movilidad laboral y el acceso a nuevas oportunidades comerciales, esto al facilitar la reducción de costos de producción y transporte.[24] Sin embargo, esto aplica si y sólo si, el diseño de un proyecto se sustenta en un plan estratégico con altos rendimientos sociales y sustentabilidad financiera. Es decir, el ejercicio de recursos públicos debe estar sujeto a mecanismos de control y a principios como la legalidad, eficiencia, transparencia y rendición de cuentas. Es en las inversiones en infraestructura donde fácilmente se encuentran “elefantes blancos”[25] extremadamente improductivos, y especialmente si el gasto público tiene fines electorales.
En Estados Unidos, la inversión
estatal en autopistas durante los últimos 70 años se correlaciona de manera
indirecta con el Índice de Gini. En otras palabras, el aumento en el gasto en
infraestructura ha coincidido con una reducción en la desigualdad, lo que
supone que la inversión en autopistas ha mejorado la movilidad y el acceso a
mejores oportunidades de educación y trabajo.[26]
Un efecto similar ocurrió en China entre 1970 y 1997, cuando el desarrollo de
carreteras mejoró la intercomunicación terrestre entre provincias. Esto
contribuyó al crecimiento económico del país, así como a reducir la pobreza y
desigualdad regional en China.[27]
Ampliar y mejorar la
infraestructura de transporte permite conectar a grupos vulnerables o de bajos
ingresos con nuevos mercados de capital y trabajo. Sin embargo, si un proyecto
se desarrolla en zonas con amplio capital físico y humano, la nueva
infraestructura podría beneficiar sólo a un nicho poblacional.[28]
Una movilidad eficiente y
competitiva está ligada a un alto uso del transporte público. La inversión en
infraestructura de transporte debe ir acompañada de un gasto público eficiente
en la red de transporte público, mobiliario urbano e infraestructura vial. En
México, ciudades con mala movilidad como Cuernavaca, Villahermosa y Acapulco,
están asociadas con bajos niveles socioeconómicos: tienen una mayor población
sin ingreso y más viviendas con piso de tierra.[29]
Asimismo, en las 32 ciudades más importantes del país, el 39% de los mexicanos
utiliza el transporte público. Sin embargo, dicho medio de transporte sólo
recibe el 1.2% del presupuesto federal para movilidad.[30]
Los gobiernos locales son los
encargados de proveer el servicio de transporte público, por lo que deben
invertir en opciones que sean seguras, de calidad, accesibles, sustentables e
innovadoras. Dos formas de mejorar la competitividad en la movilidad de una
ciudad son:
Mitigar emisiones contaminantes que afectan a la salud de la población y el medio ambiente[31]
Reducir los tiempos que se pierden en traslados.
La congestión en las 32 ciudades más importantes del país cuesta 94 mil millones de pesos al año (cifra equivalente a tres veces la inversión proyectada para la Ciudad de México en transporte público de 2018 a 2024).[32]
Cada persona pierde en promedio 100 horas adicionales en sus traslados al año.[33]
INVERSIÓN PÚBLICA EN BIENESTAR SOCIAL: SALUD Y EDUCACIÓN
De acuerdo con el FMI, el gasto
público en bienestar social es una excelente inversión, ya que estimula la
productividad y el crecimiento económico, además de reducir la desigualdad.[34] La
inversión en desarrollo de infraestructura social como: salud, educación,
saneamiento y agua potable, beneficia principalmente a la población rural y a
quienes tienen menos recursos, ya que reduce las brechas sociales al acceso a
servicios básicos.[35]
El bienestar social juega un papel importante en la formación de capital físico y humano a lo largo del tiempo. Con base en la experiencia de la Unión Europea entre 2000 y 2015, por cada aumento del 5% en el gasto público en salud, la desigualdad, medida a través del Índice de Gini, se reduce en 0.1 puntos al siguiente año. Por su parte, por cada incremento del 4% en el gasto público en educación, la desigualdad también disminuye en 0.1 puntos.[36] De este modo, se muestra una relación inversa entre el gasto en salud y educación, respecto a la desigualdad de ingresos.
Los gobiernos deben procurar la
eficiencia y buen uso de los recursos públicos a fin de garantizar que los
beneficios económicos y sociales sean mayores a los costos presupuestarios. A
su vez, la inversión en salud y educación debe planearse de forma integral y a
largo plazo, pues construir una escuela, un hospital o un centro de salud no
tendrá un impacto a menos que haya maestros y personal médico para atender a
los pacientes regularmente. Es importante contar con la infraestructura
necesaria para brindar a la población de dichos servicios públicos, pero lo más
relevante es ofrecer un servicio de calidad a fin de mejorar las condiciones
sociales y reducir la desigualdad.[37]
INVERSIÓN PÚBLICA EN INVESTIGACIÓN, DESARROLLO E INNOVACIÓN (I+D+I)
La tecnología mejora la
productividad de los mercados, acelera el crecimiento económico, permite
difundir conocimientos e información y aumenta el acceso a los servicios
básicos. La capitalización de las economías más avanzadas (China, Japón y Corea
del Sur) se ha sostenido por el desarrollo de capacidades e innovaciones
tecnológicas. Una parte esencial en el proceso de innovación es la
investigación y desarrollo. Dentro de las empresas, esta actividad conduce con
frecuencia al desarrollo de nuevos productos, negocios y la creación de nuevas
industrias.
A pesar de los beneficios que
genera la inversión en I+D+I, al mismo tiempo y de forma indirecta puede
ampliar la desigualdad en el ingreso y en la distribución de la riqueza en la
sociedad. Esto acontece si la inversión se focaliza en sectores altamente
especializados que demandan personas trabajadoras altamente calificadas.
Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), México es el país miembro donde menos invierten las empresas en I+D+I, así como el que menos innovación desarrolla a partir de esta actividad.[38] En nuestro país, el gasto en investigación y desarrollo no sólo es bajo en comparación con otros países, sino que se concentra en el sector público. En los últimos cinco años, la inversión media en Investigación Científica y Desarrollo Experimental (GIDE) en México fue del 0.56% del PIB, mientras que el promedio en países de la OCDE fue del 2.34%.[39] A su vez, la contribución del sector empresarial al GIDE fue de un 36%, mientras que el sector público contribuyó con un 60% (de este monto, el gobierno federal contribuyó con el 98.5%, el resto lo aportaron los gobiernos estatales).
Dicho lo anterior, cabe destacar que el gasto por investigador en México es muy alto: 38% más que en Japón, 56% superior al de Francia, 53% mayor al de China y 62% por encima del gasto de la República de Corea.[40] Esto quiere decir que México hace pocas inversiones tecnológicas y científicas, relativamente concentradas en pocos sectores e investigadores, que no necesariamente se traducen en una patente o modelo de utilidad (innovaciones que permitan agregar valor).
EL ROL DE LA INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA (IED) EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO Y REDUCCIÓN DE LA DESIGUALDAD
Cuando un país es receptor de
nuevo capital a través de la IED, adquiere nuevos insumos, procesos y
tecnologías que impactan de forma directa y positiva en su crecimiento
económico. Asimismo, aumenta su capital humano al tener un mayor desarrollo en
conocimientos y capacidades en el sector económico en el que se invierte.[41]
Gráfica
2. Relación entre IED y crecimiento económico en diversos países entre 2000 y
2017
Fuente: Elaborado por el IMCO con datos del Banco Mundial.
La IED se ha relacionado con
impactos diferenciados en términos de desigualdad (ver Gráfica 3). En países
desarrollados, aunque la desigualdad tiende a ser menor, la IED ha generado
mayores brechas salariales entre trabajadores calificados y no calificados. La
IED en estos países se intensifica en mano de obra más técnica y preparada, lo
que repercute en un crecimiento significativo de salarios pagados por las
empresas extranjeras con relación al resto del mercado laboral.[42] En
contraparte, la IED en los países en vías de desarrollo se enfoca en sectores
donde la mano de obra es menos calificada, por lo que la transferencia
tecnológica y de conocimiento, a través de capacitaciones, impacta
positivamente en el sueldo de los trabajadores con menores recursos. Esto
contribuye a reducir la desigualdad en el ingreso de la población.[43]
Gráfica 3. Evolución de la desigualdad por
país entre 2000 y 2017
Fuente: Elaborado por el IMCO con datos del Banco Mundial. Nota: El nivel de desigualdad equivale al Índice de Gini de cada país.
En las últimas dos décadas,
América Latina se ha convertido en una de las principales regiones en
desarrollo con mayor afluencia de capital extranjero. A su vez, en este periodo
ha logrado reducir los altos niveles de desigualdad que mantenía desde el 2000,
ya que la IED en la región se ha focalizado en sectores con alta demanda de
mano de obra: manufacturas e industrias extractivas[44]
del sector primario.[45]En México, la IED ha fomentado el
crecimiento económico y ha reducido la desigualdad en el ingreso de la
población, aumentando la participación de los trabajadores menos calificados en
la economía formal.[46]
Esto se debe a que, históricamente, el sector manufacturero ha sido el
principal receptor de divisas extranjeras en el país, con cerca del 50% de la
IED.
Gráfica 4. Proporción de la IED en México por
sector entre 2000 y 2017
Fuente: Elaborado por el IMCO con datos de la Secretaría de Economía, Información estadística de la IED.
Entre 2000 y 2017, la IED aumentó
de 18.2 mil millones de dólares (mdd) a 33 mil mdd, respectivamente, aunque
cabe destacar que en 2013 se alcanzó la inversión máxima histórica de 48.3 mil
mdd. Durante este periodo, el sector manufacturero acumuló una IED total de 240
mil mdd, cifra muy superior al resto de los sectores: servicios financieros (78
mil mdd), comercio (41 mil mdd) y minería (29 mil mdd).[47]
La IED ha impulsado el
crecimiento del sector manufacturero en México, lo que ha mejorado la condición
de sus trabajadores:
Entre 2004 y 2014, aumentó en un
50% el número de empresas o negocios en la industria.[48]
En el mismo periodo, se
incrementó en un 21% el personal ocupado.[49]
Entre 2009 y 2017, el sueldo real
de los trabajadores aumentó en un 80%, al pasar de 42.3 a 76.1 mil pesos
anuales, respectivamente.[50]
En comparación, el salario mínimo se incrementó en un 46% durante el mismo
periodo.[51]
A
pesar del incremento en el ingreso de los trabajadores, existe una clara brecha
entre la productividad laboral y los sueldos/salarios. Entre 2009 y 2017, la
productividad del sector manufacturero aumentó en una mayor proporción que las
remuneraciones de los trabajadores, lo que reduce el bienestar social y fomenta
la desigualdad ante una inequitativa distribución de beneficios y/o utilidades.[52]
Gráfica 5. Productividad laboral y remuneraciones medias reales del sector manufacturero. (Tasa de crecimiento promedio anual entre 2013 y 2018)
Fuente: Salario y productividad laboral en la industria manufacturera en México, 2014-2018, Uaemex 2018.
Dicho lo anterior, es necesario
resaltar que el sueldo de los trabajadores no es el único indicador de
bienestar al que debe estar sujeta la industria maquiladora, ya que se debe
cumplir con la normatividad laboral: respetar los derechos humanos, brindar
contratos de trabajo temporal o permanente, generar pagos por horas extra y
garantizar condiciones de seguridad, entre otras. Es importante destacar que la
IED debe invertir en el capital humano y promover una mejora en las condiciones
laborales de los trabajadores, como puede ser la oferta de cursos y
capacitaciones.
La tendencia de cuatro décadas sugiere que la concentración de la IED en el sector manufacturero se mantendrá en el corto y mediano plazo. Sin embargo, en los últimos cuatro años, algunos países han invertido en actividades más especializadas en México, como el sector de generación, transmisión y distribución de energía eléctrica, suministro de agua y de gas por ductos. A modo de comparación, este sector recibió 182 mdd de la IED en el año 2000, mientras que en 2018 obtuvo más de 5 mil mdd, de tal forma que la inversión conjunta de los últimos cuatro años fue mayor a la suma de los 20 años anteriores.[53]
Cuadro 1. Querétaro: un caso de éxito de
inversión extranjera directa en I+D+I
En octubre
de 2005, la empresa canadiense Bombardier Aerospace anunció que, después de un
proceso de selección que duró cinco años, se construiría su nueva planta en
Querétaro con una inversión de más de 200 millones de dólares en un periodo de
siete años.[54] Con
ello, nació el clúster aeroespacial de Querétaro y un nuevo modelo para atraer
inversiones de manufactura avanzada. Como resultado a mediano plazo de la
decisión de Bombardier, Querétaro es el estado que más IED ha captado en la
rama aeroespacial entre 1999 y el primer trimestre de 2018, con un monto que
supera los mil millones de dólares. Esta inversión es 1.6 veces mayor que la
que han recibido Baja California y Chihuahua en el mismo periodo, que son los
siguientes estados con mayor nivel de IED en la industria aeroespacial.[55]
Existen tres elementos distintivos de la oferta queretana en este sector:
1. La creación de la Universidad Aeronáutica de Querétaro (Unaq): una institución pública de educación superior especializada en formación técnica vinculada a la industria aeronáutica. Esta universidad tendría la capacidad de proveer personal especializado que tendría las capacidades para adaptarse a las necesidades de la industria.[56]
2. La consolidación del AeroClúster de Querétaro: una asociación civil con el objetivo de ser un facilitador entre la industria, la academia y el gobierno, buscando siempre las condiciones ideales para el sector aeroespacial. Una de las principales actividades del AeroClúster es identificar estrategias para que el modelo de negocio de la industria aeronáutica en Querétaro evolucione a uno más estable, en donde las grandes empresas encuentren otras ventajas de estar ubicados en México (no sólo mano de obra más barata) y que más proveedores mexicanos se logren integrar a la cadena de valor.[57]
3. El Consejo Mexicano de Educación Aeroespacial (Comea): un organismo autónomo que tiene como objetivo coordinar acciones de colaboración encaminadas a fortalecer la formación de capital humano en las ciencias aeroespaciales. A 2018, se ofrecían 12 programas educativos a través de 29 instituciones en 12 estados.[58]
Los
clústeres aeronáuticos, incluyendo el de Querétaro, son clústeres de
competitividad. Éstos tienen la particularidad de que en ellos influyen actores
del gobierno, la academia y la industria para colaborar en proyectos de
innovación. El ejemplo no es exclusivo para esta industria. En el país hay 35
clústeres de esta índole en otros sectores como nanotecnología, electrónica y
automotriz.[59] No
obstante, es valioso reconocer cómo el papel central que se le ha dado a la
preparación del personal desde un inicio en Querétaro.
Fuente: IMCO 2018. Talento para despegar. Índice de Competitividad Urbana 2018.
CONCLUSIÓN
Para abatir el mayor desafío del
siglo XXI, la creciente desigualdad social y económica entre la población
mundial, es necesario focalizar la inversión pública y privada en sectores
estratégicos que promuevan el desarrollo de la economía, mejoren la calidad de
vida de las personas, promuevan la inclusión social e impulsen la
competitividad del país.
El gasto público en educación y
salud mejora la formación de capital humano.
La inversión en infraestructura
permite conectar a grupos vulnerables o de bajos ingresos con nuevos mercados
de capital y trabajo.
La innovación tecnológica mejora
la productividad de los mercados, permite difundir conocimientos e información
y aumenta el acceso a los servicios básicos.
Si bien, no existe un enfoque
único para abordar la desigualdad, la naturaleza de las políticas públicas
depende de las características inherentes a cada país y sus instituciones. En
las economías emergentes, es necesario garantizar una mayor inclusión
financiera para influir en la redistribución del ingreso y de la riqueza.[60] La
participación de las instituciones gubernamentales es fundamental para reducir
la desigualdad a través de dos vías: 1) invertir en proyectos sociales y de
infraestructura que brinden mejores herramientas educativas y laborales a los
estratos sociales más marginados e, 2) impulsar las políticas públicas y
regulatorias que fomenten la inversión privada, tanto de capital nacional como
extranjero.
IMCO PROPONE
La evaluación de proyectos de inversión pública debe considerar el enfoque social. Es decir, la identificación, medición y valorización de los beneficios y costos de un proyecto desde una perspectiva de bienestar social.
Promover una mayor inclusión financiera. Las nuevas herramientas y tecnologías deben ser accesibles y útiles para clientes de servicios financieros, además de conectarlos con un conjunto más amplio de productos.
Las instituciones de microfinanzas de Bolivia se consideran de las mejores del mundo y la tasa de interés ha disminuido sustancialmente en las últimas décadas, al pasar de un 35% a un 20%. Asimismo, el límite de la tasa de interés de microcrédito en Bolivia es menor a la de otros países. Sin embargo, la experiencia muestra que cuando el límite de la tasa de interés es demasiado bajo, se eliminan a los clientes pobres en las zonas rurales debido al costo de oportunidad de atenderlos.[61]
Fortalecer la estructura de promoción a la IED desde el gobierno federal. En la administración actual, la Secretaría de Relaciones Exteriores será la encargada de promocionar la inversión extranjera a través de las embajadas mexicanas, esto a pesar de que su principal labor es consolidar las relaciones internacionales y diplomáticas (por ejemplo, la defensa de inmigrantes en Estados Unidos). Esta labor antes la realizaba ProMéxico, por lo que es necesario que las embajadas cuenten con personal capacitado para brindar asesoría legal, técnica y de comunicación sobre las ventajas competitivas de invertir en México.
Invertir más para mejorar la calidad de los servicios de salud, educación y transporte público, considerando el retorno económico y social de los proyectos.[62]
Salud. Las personas son más productivas cuando tienen un buen nivel de salud. En Nigeria, gracias a un programa para la detección y tratamiento de paludismo, aumentó la productividad de los trabajadores, lo que repercutió en un incremento del 10% en sus ingresos.
Educación. El aprendizaje de los estudiantes es más importante que el tiempo que permanecen en la escuela. En Estados Unidos, el reemplazo de un profesor de primaria con bajo rendimiento por uno más productivo, eleva en 250 mil dólares el ingreso combinado durante toda la vida de los alumnos del mismo año.
Transporte público. La movilidad urbana es un componente fundamental para mejorar la competitividad y conectividad de las ciudades. Los gobiernos locales deben invertir en una red de transporte público que sea accesible, segura, de calidad y amigable con el medio ambiente.
Pensar en los clústeres con una lógica de organizaciones exponenciales: el modelo de negocio tiene que ser altamente disruptivo, para movernos de un estado de escasez a uno de abundancia.[63] El objetivo no debe ser crear muchos empleos, sino mucho valor económico. Los empleos y el bienestar vendrán como consecuencia del mismo.
[12] El top 1% de la población estadounidense
acumula el 40% de la riqueza, a su vez el top 10% más acaudalado reúne el 75%
de los activos físicos y financieros.
[13] Stiglitz, “Inequality and
Economic Growth”, 2016.
[14] El ingreso o flujo de capital en México,
entre 2003 y 2014, promedia un aumento anual del 3.8%.
[15] Con una tasa media de rendimiento del
capital del 15% al año para nuestro país.
[16] Cepal, La distribución y
desigualdad de los activos, 2017no.
de página 7.
[25] Un “Elefante Blanco” es una obra pública
de construcción, mantenimiento o instalación de un bien inmueble que tiene un impacto
negativo para la comunidad debido a que ha sido abandonada o está inconclusa.
Sus costos superan los beneficios de su funcionamiento, no es utilizada, o su
uso es diferente para aquel que fue creada.
[39] OCDE, “Main Science and Technology Indicators”, 2019 data release.
[40] Organización de las Naciones
Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), “Science,technology
and innovation: Gross domestic expenditure on R&D (GERD), GERD as a
percentage of GDP, GERD per capita and GERD per researcher”, http://data.uis.unesco.org/Index.aspx?DataSetCode=SCN_DS&lang=en (Consultado el
13/10/2019).
[43] Nathan Jensen y
Guillermo Rosas, “Foreign Direct Investment and
Income Inequality in Mexico, 1990-2000”, International Organization 61, no. 3
(2007), http://www.jstor.org/stable/4498155. (Consultado el 13/10/2019).
[44] Incluye las siguientes actividades:
agricultura, ganadería, silvicultura, apicultura, acuicultura, caza, pesca y
minería.
[63] Ismail Salim, Michael Malone y
Yuri van Geest, Exponential
Organizations: Why new organizations are ten times better, faster, and cheaper
than yours and what to do about it (New
York: Diversion Books, 2014).
Los impuestos no alcanzan para revertir la desigualdad en México: el Gobierno Federal recauda el mayor porcentaje de ellos, mientras que los gobiernos estatales recaudan poco. Aunque es progresivo, el impuesto sobre la renta (ISR) también aplica para la gente con menos ingresos.
El 56% de los mexicanos en edad de trabajar lo hace en la informalidad, por lo que a pesar de lo arduo de su trabajo son menos productivos, no tienen acceso a la seguridad social, y no contribuyen con la sociedad a través del pago de impuestos. Reducir la proporción de trabajadores informales es prioritario para mitigar la desigualdad laboral y generar mayores ingresos públicos.
El IMCO propone llevar a cabo una reforma fiscal de fondo que incentive el empleo formal y reduzca el pago del ISR para quienes ganan menos. Con una recaudación más eficiente que promueva la equidad en el ingreso, el gobierno podría compensar a los contribuyentes con servicios públicos de mayor calidad.
Pagar
impuestos es importante. Aunque parece una obviedad, los recursos públicos no
son ilimitados y las contribuciones de personas y empresas son la principal
fuente de ingresos del Estado. Es frecuente etiquetar a los impuestos como un
mal necesario[1]
ya que de ellos depende la capacidad de los gobiernos para implementar
políticas públicas que tengan incidencia en el desarrollo social y económico de
los países. ¿Los impuestos deben utilizarse para transferir recursos de los más
ricos a los más pobres?, ¿de los trabajadores a los desempleados?, ¿de los
jóvenes a los viejos? o ¿de algunos estados a otros?
El
gobierno debe decidir cuidadosamente qué bienes y servicios gravar, a quién y
para qué cobrar impuestos, pero el cómo hacerlo es el rompecabezas más
importante de las finanzas públicas al tratar el tema de la desigualdad.
La
correcta planeación de la política fiscal repercutirá en una mejor distribución
del ingreso, en la creación de empleos y el crecimiento de la economía. En
otras palabras, no es posible disminuir la desigualdad sin una política fiscal
adecuada. Este punto es relevante no solo por las implicaciones sociales que
afectan el bienestar de los mexicanos, sino también por el efecto nocivo que
tiene la desigualdad sobre el crecimiento económico del país.
Un país más desigual es menos competitivo: su economía crece a un menor ritmo y limita las oportunidades a sus habitantes al no proveer servicios públicos básicos de calidad como salud, educación y acceso a agua limpia, entre otros. Por lo general, los países más desarrollados son menos desiguales. El coeficiente de Gini es un número entre 0 y 1 que mide la desigualdad en el ingreso, en donde existe una mayor igualdad si el valor es cercano a 0 (la población tiene los mismos ingresos), mientras que existe una mayor desigualdad si el coeficiente tiende a 1 (pocos concentran la gran mayoría del ingreso). En el 2010, el coeficiente Gini para países desarrollados era de 0.3 mientras que para el resto del mundo era 0.4[2]. Para dimensionar esta diferencia, a nuestro país le tomó 16 años una reducción del 0.08 en su coeficiente de desigualdad al pasar de 0.51 en 2000 a 0.43 en 2016.[3]
México es
un país desigual y sus políticas públicas son de las menos eficaces en el mundo
para revertir este fenómeno. La primer parte de este texto analiza cómo la
estructura fiscal actual presenta graves deficiencias. El Estado mexicano es
ineficiente y recauda muy poco comparado a sus pares: la recaudación de
impuestos es la más baja de la Organización para la Cooperación y Desarrollo
Económicos (OCDE) (el 15.3% del PIB).[4] Esta cifra
es significativamente inferior a la de algunos de los países con menor
desigualdad a nivel mundial, como Dinamarca, Estonia y Finlandia,[5]
en donde la recaudación fiscal representa entre un 33 y un 34% del PIB.[6]
Las reglas actuales de coordinación fiscal también impactan de forma negativa a la recaudación en el país. Existen incentivos para no cobrar más impuestos y mantener fórmulas de distribución que no tienen un impacto significativo en la reducción de la desigualdad (el impacto de algunos programas sociales se puede consultar en el capítulo Sin intermediarios en programas sociales: cambio de reglas para la corrupción). La segunda parte del texto describe el impacto negativo de la economía informal en los puestos de trabajo de los mexicanos, lo que repercute en una pérdida de productividad y menor recaudación. Que la mayoría de las mexicanas y mexicanos trabaje en la informalidad no solo perjudica a las finanzas públicas, sino también a la sociedad, pues contribuye a la perpetuidad de condiciones sociales que acentúan la desigualdad entre la población.
DESIGUALDAD TRIBUTARIA
La composición de los ingresos del país refleja que la mayor parte de los recursos con los que funciona el aparato público proviene de las contribuciones federales[7]. El 57% de los ingresos provienen de impuestos, mientras que el resto corresponde a ingresos por venta de bienes y servicios que da el Gobierno (17%), transferencias (9%), deuda pública que contrata (9%) u otros ingresos (8%).
Tabla 1. Origen de los Ingresos Públicos Federales (2019)
Concepto
Monto
(millones de pesos)
Porcentaje
Impuestos Federales
$3,311,373.4
57%
Ingresos por Ventas de Bienes,
Prestación de Servicios y Otros Ingresos
$1,002,697.5
17%
Transferencias, Asignaciones, Subsidios
y Subvenciones, y Pensiones y Jubilaciones
Fuente: Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2019.
La
recaudación federal obedece a un acuerdo de coordinación fiscal entre la
federación, los estados y los municipios, que define las reglas tributarias y
de distribución en las haciendas públicas. El manejo compartido del dinero
público está sustentado en la cesión de las facultades recaudatorias de los
estados y municipios a la federación y en las reglas de distribución de los
ingresos. En la Constitución de 1917, se crearon facultades coincidentes[9]
con las cuales los tres ámbitos de gobierno pueden imponer y recaudar
impuestos. En otras palabras, los estados
prácticamente renunciaron a su facultad de recaudar impuestos y lo cedieron a
la federación. El origen de este acuerdo fue la poca capacidad administrativa
de las entidades federativas para llevar a cabo una recaudación efectiva.
La
recaudación de buena parte de los impuestos quedó a cargo del gobierno federal
a través del Servicio de Administración Tributaria (SAT). La cesión (parcial[10])
de las facultades recaudatorias obedece a la simplificación administrativa y
capacidad recaudatoria de los ámbitos de gobierno. No obstante, los esfuerzos
aislados del SAT no son suficientes para mejorar la recaudación. En contraste
con los países de la OCDE, México tiene la menor recaudación a nivel
subnacional (Gráfica 1). La Federación recauda casi el 94% de los impuestos del
país, mientras que los estados recaudan menos del 5% y los municipios menos del
2%.
Gráfica 1. Recaudación de impuestos por orden de
gobierno (2015)
Fuente: Elaborado por el IMCO con datos de la Fiscal Decentralization Database 2019 (Tax Autonomy Indicators 2015) de la OCDE.
La
recaudación de impuestos en México a nivel federal está conformada (Gráfica 2)
en un 53% por el impuesto sobre la renta (ISR) y en un 30% por el impuesto al
valor agregado (IVA). Estos dos impuestos tienen una lógica distinta. Mientras
que el IVA tiene por objeto gravar actos o actividades derivados de la
enajenación de bienes, la prestación de servicios independientes, el
arrendamiento de bienes o la importación de bienes y servicios, el ISR grava la
rentabilidad o utilidad de una persona, ya sea física o moral. Por la
importancia que tienen ambos impuestos es preciso analizarlos por separado y
proponer medidas para mejorar su impacto en la reducción de la desigualdad en
el país.
Gráfica 2. Composición de los ingresos federales
por tipo de impuesto
Fuente: Elaborado por el IMCO con datos de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2019.[11]
IMPUESTO SOBRE LA RENTA (ISR)
El ISR es
un impuesto que pagan las personas físicas y morales. Sin embargo, al analizar
la distribución del monto recaudado a trabajadores formales es posible notar
que el ISR: 1) es un impuesto alto para los trabajadores de menor ingreso (esa
proporción de ingreso que pagan de impuestos es más representativa para cubrir
necesidades básicas), 2) recauda muy poco de los asalariados con menores
ingresos al promedio (los primeros cinco deciles de la población sólo aportan
el 1% de la recaudación de ISR) y 3) desincentiva el trabajo formal ya que el
costo de trámites y servicios es proporcionalmente mayor al ingreso de la
población con menos recursos.
En
contexto, para 2017, un trabajador en México con un ingreso bruto de 9 mil 500
pesos mensuales pagó 947 pesos de ISR.[12] Es decir,
la tasa efectiva de ISR para ese trabajador fue del 9.97%. Mientras tanto, en el resto de América
Latina, un trabajador con un ingreso similar no paga absolutamente nada por
concepto de ISR; la tasa de este impuesto para ese trabajador es cero. México
es la excepción en la región.
De
acuerdo con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) el 74%
de la recaudación del ISR proviene de los deciles más altos, es decir, de la
población con mayores recursos. Sin embargo, la recaudación de este impuesto
comienza desde el segundo decil (mexicanos con ingresos entre 579 y 4,910
pesos).
Otra
falla del diseño actual de recaudación del ISR es que no se actualiza
anualmente por inflación[13],
lo cual termina por convertirse en un aumento implícito en el impuesto al
empleo formal. Es decir, el trabajador que en 2017 ganó 9 mil 500 pesos brutos
al mes, al pagar impuestos se quedó con 8 mil 553 pesos. Si la inflación anual
fue del 6.77% y en 2018 no incrementó sus ingresos, la inflación redujo su
poder adquisitivo mensual en 580 pesos, lo que fomenta aún la desigualdad.
Gráfica 3. Contribución porcentual por ISR al
ingreso tributario total por decil
Fuente: Distribución del pago de impuestos y recepción del gasto público 2018 de la SHCP.
En consecuencia, la desigualdad fiscal no solo se debe a una baja recaudación, sino a una política fiscal mal diseñada. Si bien, el propósito de la recaudación es generar mayores ingresos al gobierno, el cobro de impuestos sobre los ingresos de los más pobres perpetúa la desigualdad. En este sentido, eliminar las cuotas fijas por nivel de ingreso en la Ley del ISR y la tasa asociada a los cinco primeros rangos de ingreso señalados en la ley, no implica un cambio significativo en la recaudación fiscal. Asimismo, modificar la base gravable para que sólo los mexicanos del decil IX al X paguen ISR, no modifica el subsidio al empleo, por lo que los beneficios llegarían a los trabajadores formales que más lo necesitan (aproximadamente 15.5 millones de trabajadores).
Aunque
esta propuesta genera un costo a las arcas públicas, la reducción de la
recaudación por ISR equivaldría al 11.5% de la recaudación de este impuesto de
asalariados, pero es solo el 2% de los ingresos tributarios totales del país.
Existen dos elementos positivos que justifican asumir el costo: 1) reduce los
costos laborales de ser trabajador formal en México. En 2018, el 56% de los
asalariados eran informales, mientras que en Costa Rica, Brasil y Colombia lo
era el 20%,[14]
y 2) con mayor ingreso disponible, el consumo de los trabajadores aumentaría,
incrementando la recaudación por el impuesto al valor agregado (IVA),
compensando el costo fiscal de la propuesta.
El costo
de una restructuración del ISR de asalariados podría ser cubierto con los ingresos
excedentes del gobierno, los cuáles son sistemáticamente subestimados: entre
2013 y 2018 el Poder Ejecutivo federal tuvo ingresos excedentes de 2 billones
338 mil millones de pesos.[15]
Además, reestructurar el esquema del ISR debe contemplar la posibilidad de
incrementar la progresividad, no solo al reducir la carga impositiva para los
empleados de menores ingresos, sino también al incrementar la de grandes
contribuyentes.
IMPUESTO AL VALOR AGREGADO
El IVA es
un impuesto al consumo. Es un impuesto indirecto, es decir, el fisco no lo
cobra de forma directa, sino que los vendedores lo retienen al momento de
realizar una venta. Tiene la gran ventaja de una administración más sencilla en
comparación con otros impuestos. Su evasión es más difícil y su recaudación es
simple. En teoría, debe tener una aplicación general y la obligación de pagarlo
se genera en el mismo momento en que surge la compra – venta. Sin embargo,
existen tres problemas en su aplicación y recaudación: 1) regímenes especiales,
2) tratamiento en comercio exterior y 3) deducibilidad y acreditación.
Por lo
general, el agente económico que recauda el IVA no es el que soporta la carga
fiscal. Por ejemplo, el que paga el impuesto por lo general es el consumidor y
no el vendedor. Esta cuestión se ha planteado en diversas ocasiones en los
intentos de gravar la totalidad de los alimentos y medicinas. Por 15 años, la
tasa general del IVA se mantuvo en un 15% y la tasa en ciudades fronterizas en
un 10%.[16]
Durante ese periodo la recaudación del IVA tuvo una tendencia al alza pasando
del 2.3% del PIB en 1995 al 3.4% en 2009. En 2014 se homologó al 16% la tasa
del IVA general y de las ciudades fronterizas, lo cual incrementó la
recaudación como porcentaje del PIB (3.9%).[17] De
acuerdo con el Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP), la
relación entre crecimiento económico y recaudación de IVA es positiva, y es
posible explicar el aumento en este rubro debido a un mayor consumo
generalizado.
La
recaudación del IVA por tipo de contribuyente indica que el 60% de este
impuesto lo pagan las personas físicas, mientras que el otro 40% lo cubren las
personas morales.[18]
De acuerdo con las características del impuesto señaladas, aunque los ingresos
recaudados por el IVA comienzan a reportarse desde el primer decil, la mayor
parte proviene de los dos últimos deciles (los mexicanos más ricos), con el 5 y
el 11.9% de la recaudación total de impuestos (a su vez, éste nicho poblacional
representa el 56% de la recaudación del IVA).
Gráfica 4. Contribución porcentual del IVA al
ingreso tributario total por decil
Fuente: Distribución del pago de impuestos y recepción del gasto público 2018 de la SHCP.
A
diferencia de otros impuestos “etiquetados”, el IVA tiene como propósito la
generación de recursos para el funcionamiento del gobierno. Esto nos conduce a
cuestionar el por qué existe una baja y mala recaudación del IVA. Una de las
principales razones se debe a los gastos fiscales.
Los
gastos fiscales son las condonaciones de impuestos que se otorgan a los
contribuyentes. Son los impuestos que el Estado decidió anticipadamente no
cobrar. Se denominan “gastos” por su similitud con el desembolso de recursos
públicos presupuestales. Esto es, el propósito con el que se dispensa su cobro
es que los contribuyentes lo destinen a gastos corrientes, inversión o
incentiven algún sector económico. “De acuerdo con los Presupuestos de Gastos
Fiscales, tan sólo de 2013 a 2018, el monto que el Gobierno dejó de recaudar
asciende a 4 billones, 21 mil 933 millones de pesos, el equivalente al 70% del
Presupuesto de Egresos de la Federación en 2019”.[19]
Otro de
los aspectos que afecta a la política fiscal en México son las reglas de
coordinación fiscal. El criterio redistributivo que aplica al IVA implica que
cada estado no recibe lo que aporta, sino que la fórmula de distribución
considera otros elementos para repartir lo recaudado. Por ejemplo, la Ciudad de
México, Nuevo León, Tamaulipas y Veracruz fueron las entidades que más
aportaron con impuestos (incluido el IVA) en 2016. Por el contrario, las
entidades que menos aportaron fueron Tlaxcala, Nayarit, Durango, Guerrero,
Zacatecas y Oaxaca,[20]
haciendo evidente el reto de recaudación y distribución que enfrenta el
gobierno.
A pesar
de los esfuerzos que se han implementado entre 2006 y 2018, la recaudación ha
crecido en promedio a una tasa del 7% real anual[21]. Además
del bajo crecimiento económico del país y la ausencia de reformas tributarias
estructurales, el principal problema de México es que no ha aumentado su base
gravable. En otras palabras, históricamente el grueso de los impuestos ha
dependido en gran medida de las contribuciones de personas empleadas en el
sector formal de la economía y empresas grandes. La economía informal erosiona
la incorporación de millones de contribuyentes al sistema tributario, lo que
genera ineficiencias de recaudación y un aumento en la desigualdad social en
México.
PÉRDIDA DE PRODUCTIVIDAD Y RECAUDACIÓN FISCAL COMO CONSECUENCIA DE LA INFORMALIDAD
La
economía informal[22]
se caracteriza por tener condiciones vulnerables para los trabajadores: falta
de contratos laborales, prestaciones, protección social (salud, vivienda y
pensión, entre otros), y mayor probabilidad de despidos injustificados.[23]
Por el contrario, la formalidad reduce la incertidumbre laboral y la
volatilidad del ingreso familiar, promueve la continuidad en la formación
educativa de los hijos y fortalece la capacidad de hacer frente a adversidades
económicas y de salud.[24]
El 56%[25]
de la fuerza laboral de México trabaja en la economía informal, lo que reduce
la productividad del país: por cada 100 pesos generados en México, solo 23
provienen de las personas que laboran en la informalidad.[26] Al
respecto, el político y economista mexicano, Santiago Levy, concluye que un
negocio informal en el sector servicios es cientos de veces menos productivo
que la empresa promedio en México.[27]
En
México, la población económicamente activa (PEA) más joven es la más propensa a
laborar en la informalidad, con 65 de cada 100 mexicanos entre 15 y 24 años.[28]
En parte, esto se debe a que la economía informal es más intensiva en esfuerzo
físico que en conocimientos técnicos, nivel educativo o experiencia laboral.
Por otra parte, los jóvenes valoran más la liquidez inmediata que la seguridad
social.[29]
En cuanto
a los sectores económicos, la informalidad se intensifica en mayor proporción
en los sectores agropecuario y minero con nueve de cada 10 trabajadores (6.2
millones). Sin embargo, por el tamaño del mercado laboral, la informalidad se
concentra en el sector de servicios, donde uno de cada tres trabajadores es
informal (10.6 millones).
Gráfica 5. Empleo informal por sector económico
en México (primario[30],
secundario[31] y
terciario[32])
Fuente: Elaborado por el IMCO con información del Inegi, 2018.
La
informalidad tiene un efecto negativo en la calidad de vida y en el desarrollo
profesional de los trabajadores, pero también en el crecimiento económico del
país y en la recaudación fiscal. Al respecto, un estudio del Centro de Estudios
de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados (CEFP) estima que, de
regularizar las labores de la economía informal, el ingreso potencial adicional
para la Hacienda Pública Federal por concepto del ISR sería de 427 mil millones
de pesos al año.[33]
Para dimensionar el costo de oportunidad en las finanzas públicas, basta
señalar que el potencial de recaudación por el mercado laboral informal
equivale a 9.6 veces el presupuesto de la Universidad Nacional Autónoma de
México (UNAM), al 140% del gasto de la Secretaría de Educación Pública (SEP) o
a más de 10 programas como “Jóvenes Construyendo el Futuro”.[34]
Reducir
la informalidad es indispensable para mitigar la desigualdad laboral y la
exclusión social. Sin embargo, para promover la economía formal es fundamental
que los ciudadanos, a cambio de su pago de impuestos, obtengan servicios
públicos de calidad y perciban un manejo adecuado de las finanzas públicas.
Según el
Fondo Monetario Internacional (FMI), existen mayores niveles de corrupción en
los países donde no existen instituciones ni mecanismos funcionales de buen
gobierno.[35]
Este punto adquiere mayor relevancia en nuestro país, en donde la percepción
ciudadana sobre la corrupción es muy alta. De acuerdo con Transparencia
Internacional, México se ubicó en el lugar 138 de 180 en el Índice de
Percepción de la Corrupción 2018.[36]
En resumen, los mexicanos consideran que el Estado, en sus tres órdenes de
gobierno, es muy corrupto.
En este
contexto, se entienden los resultados de una encuesta que levantó el IMCO en
2014 en donde, de un universo de 300 empresas, el 67% consideró que la
existencia de leyes ambiguas era una de las principales causas de corrupción.
Además, el 55% afirmó que la operación de sus negocios se vio afectada por la
mala interpretación de las normas y el 48% por la discrecionalidad de los
funcionarios públicos.[37]
La
experiencia internacional muestra que el crecimiento económico es indispensable
para generar más empleos y de mejor calidad. Sin embargo, es necesario impulsar
medidas complementarias para reducir la corrupción y la informalidad. Una de
las mejores prácticas internacionales la encontramos en Georgia, el país
europeo que incrementó su base gravable al aprobar una reforma fiscal que
generó incentivos redistributivos al bajar los impuestos a la población con
menos recursos, así como a las pequeñas y medianas empresas, con el objetivo de
promover el crecimiento económico. Además, modernizó y automatizó un sistema
para procesar trámites y servicios para la apertura de nuevos negocios a fin de
reducir las regulaciones para los negocios en un 84%. Estas medidas fueron
acompañadas por una política de tolerancia cero a la corrupción, arrestando a
cualquier persona que fuera corrupta, incluyendo a funcionarios públicos.[38]
Argentina
emprendió diversas acciones que le permitieron reducir la informalidad del 50%,
en 2003, al 34% en 2014.[39]
Una de las medidas más relevantes fue el fortalecimiento de la inspección del
trabajo. El objetivo fue alcanzar mayores niveles de registro del trabajo
laboral, detectar el trabajo no registrado y evitar la defraudación fiscal.
Para lograr esos objetivos se aumentó la cantidad de inspectores de 40 a 400,
quienes fiscalizaron a 1.1 millones de trabajadores de 370 mil empresas. Con
ello se regularizó a un tercio de los trabajadores informales.[40]
CONCLUSIÓN
Históricamente,
México es un país que dependía de recursos petroleros, lo que ocasionó que no
hubiera incentivos para mejorar la recaudación de otros impuestos. Nuestro país
recauda menos que países con niveles de desarrollo similares, como Brasil o
Chile. Y lo peor es que las fórmulas y mecanismos vigentes para el uso de los
recursos públicos no contribuyen a reducir la desigualdad y la pobreza. Es
decir, la coordinación fiscal no genera incentivos para que se recaude mejor y
para que se gaste e invierta más. Por el contrario, la participación de
recursos depende del desempeño de los demás y no del esfuerzo gubernamental de
un estado o municipio. El carácter redistributivo contemplado en la
coordinación fiscal mexicana está rebasado. Las fórmulas de distribución de
recursos deben incorporar factores que aborden las múltiples dimensiones de la
desigualdad sin crear incentivos perversos.
Corregir
la baja y mala recaudación es uno de los grandes temas pendientes en la
política fiscal. En teoría, recaudar más y mejor implicaría una mayor
redistribución de ingresos que, a su vez, ayudarían a reducir la desigualdad
(ver Cuadro 1). Una manera de lograrlo es aumentar el padrón de contribuyentes
mediante esfuerzos para aumentar el número de trabajadores en la economía
formal; como complemento, se debe reducir la defraudación fiscal por parte de
las actividades económicas que consiguen facturas apócrifas a fin de reducir el
pago de impuestos. Al respecto, se debe reconocer que combatir estas malas
prácticas es una prioridad para la actual administración federal. De lograrlo,
aumentarán los ingresos gubernamentales y, por ende, el gasto público para
mejorar la calidad de los servicios de la seguridad social en beneficio de los
trabajadores mexicanos.
IMCO PROPONE
Para
avanzar hacia una política fiscal más equitativa, el IMCO propone las
siguientes acciones:
Llevar a cabo una
reforma fiscal de fondo que permita a México recaudar más del 20% del PIB de
forma progresiva. Al menos debe incluir:
Una ampliación de
la base gravable
Una revisión al
marco de coordinación fiscal y redistribución de los ingresos
federalizados
Reducir el gravamen del trabajo asalariado formal y ampliar el catálogo de deducciones al ISR. Asimismo, se debe eliminar la doble tributación que mantienen algunas entidades federativas, a través del impuesto estatal a la nómina, pues genera una distorsión que fomenta la informalidad.
Eliminar las
cuotas fijas por nivel de ingreso en la Ley del Impuesto Sobre la Renta y la
tasa asociada a los cinco primeros rangos de ingreso.
Compensar a los
trabajadores por los impuestos que les retiene el Estado, agregando valor a los
servicios públicos de salud, créditos a la vivienda y pensión.
Emprender una estrategia
penal frontal contra las empresas que han construido esquemas de defraudación
fiscal.
Cuadro 1. La otra cara de la moneda:
Transferencias en México
México es
de los países menos exitosos en redistribuir el ingreso a través de la política
fiscal. Medido en términos del coeficiente de Gini[41], México
es el país donde la aplicación de impuestos y transferencias tienen el menor
efecto sobre la desigualdad de ingresos dentro de los países de la OCDE. En
general el Estado mexicano ha sido relativamente eficaz en transferir ingresos
monetarios a las poblaciones más pobres, pero en un nivel insuficiente para
tener un efecto significativo sobre la desigualdad en México.
TRANSFERENCIAS EN MÉXICO
México es el segundo país con menor gasto social de los países de la OCDE, sólo Turquía tiene un nivel de gasto público social menor como porcentaje del PIB. La mayor parte del gasto social en México se destina al gasto en salud. Sin embargo, este rubro aún representa un porcentaje menor del PIB en comparación con otros países. Por otro lado, las transferencias en efectivo en México son mucho menores como porcentaje del PIB que en el resto de los países en este grupo. Los países que logran disminuir la desigualdad a través de transferencias tienen un nivel de gasto social en transferencias en efectivo mucho mayor al de México. No solo el gasto en México es poco, sino que lleva casi una década estancado. A pesar de un aumento en la desigualdad en México, de 2009 a 2017 las transferencias como porcentaje del PIB se han mantenido entre el 4% y el 5%.
Gráfica 6. Transferencias de México como porcentaje del PIB
Fuente: Recuperado por el IMCO con datos del Inventario 2017 del Coneval.
En cuanto
a transferencias en efectivo, México es relativamente eficaz al transferir
estos recursos al quintil más bajo de ingreso. Aunque en nuestro país estas
transferencias representan un menor porcentaje del ingreso nacional, se
encuentra por encima de la media incluso por arriba de Noruega, Bélgica,
Islandia e Irlanda. En otras palabras, las transferencias se hacen mejor, pero
con poco presupuesto.
[1] Juan Pardinas, Impuestos ¿un mal
necesario?(México:
Plaza & Janes México, 2005).
[2]Nora Claudia Lustig, “Inequality and Fiscal
Redistribution in Middle Income Countries: Brazil, Chile, Colombia, Indonesia,
Mexico, Peru and South Africa”, Center
for Global Development, Working Paper No. 410, (2015), https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2671538 (Consultado el 15/10/2019).
[5] Según la información más
reciente del Banco Mundial, el coeficiente de Gini para estos países en 2015
fue: Dinamarca (0.282), Estonia (0.327) y Finlandia (0.271)
[7] De acuerdo con el Código Fiscal de la Federación las
contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones de seguridad social,
contribuciones de mejoras y derechos.
[8] En Otros se incluyen: Cuotas y Aportaciones de Seguridad Social,
Contribuciones de Mejoras, Derechos, Productos y Aprovechamientos.
[9] Instituto de Investigaciones Jurídicas, Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, Tomo II. Décimo segunda edición (Distrito Federal: Porrúa/UNAM, Año 2010) 1303-1304.
Son aquellas que tanto la federación como las entidades federativas pueden
realizar por disposición constitucional.
[10] La facultad impositiva y recaudatoria
no se cedió por completo a la federación, lo cual permite que las entidades federativas
y municipios puedan imponer y recaudar otros impuestos distintos a los
federales.
[11] Nota: Otros incluye impuesto sobre el patrimonio,
impuesto al comercio exterior, impuesto sobre nóminas y asimilables, impuestos
ecológicos, otros impuestos e impuestos no comprendidos en la Ley de ingresos
Vigente.
[13]Ibíd. La actualización del
ISR tiene lugar de conformidad con el artículo 96 y 152 de la Ley del Impuesto
Sobre la Renta, es decir, no se actualiza de forma anual, sino hasta alcanzar
una determinada diferencia (10%). La propuesta del IMCO es que esta
actualización se realice de forma anual conforme a la inflación.
[15] De acuerdo con el estudio“Las cuentas del sexenio pasado”, elaborado
por el IMCO, los
ingresos estimados tuvieron una variación promedio del 11% entre 2013 y 2018,
el equivalente a 2 billones 338 mil millones de pesos.
[22] La Organización Mundial del Trabajo
considera como empleo informal todo trabajo remunerado que no está
registrado, regulado o protegido por marcos legales o normativos, así como el
trabajo no remunerado llevado a cabo en una empresa
generadora de ingresos.
[30] Incluye las siguientes actividades:
agricultura, ganadería, silvicultura, apicultura, acuicultura, caza, pesca y
minería.
[31] Es el sector de la economía
que transforma la materia prima en productos de consumo mediante
procedimientos industriales.
[32] Es el sector de la economía
que concentra los servicios que se proveen a los mercados: comercio,
comunicaciones, finanzas, turismo, hostelería, ocio, cultura, espectáculos, la administración
pública, etc.
[41] Un índice de Gini cercano a 1 indica
altos niveles de desigualdad, mientras que valores cercanos a cero se asocian
con niveles menores de desigualdad.
