Autor: admin_imco

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• Las tasas de criminalidad bajan en países en los que ciudadanos confían en sus sistemas de justicia. La evidencia muestra que la represión penal no desincentiva el delito.
• La población vulnerable, de alta marginación y discriminada, enfrenta un sistema de justicia incluso más injusto. Cerca del 70% de los reclusos no son delincuentes peligrosos, sino jóvenes con bajos niveles educativos, que cometieron el delito de robo y que provienen de ambientes precarios y con pocas oportunidades de desarrollo. 
• Reconocer los factores que conllevan a la exclusión social en términos de justicia es el primer paso para desarrollar medidas que mejoren la interacción de la población con sus pares y con la autoridad.
• El IMCO propone crear plataformas electrónicas que empoderen a los ciudadanos para denunciar delitos y evaluar la atención que recibieron de parte de un policía o Ministerio Público.

La discriminación es un factor que contribuye a la exclusión social y a un deficiente acceso a la justicia. La imposibilidad de ejercer este último ha generado costos económicos, políticos, sociales y culturales significativos en México y en otras regiones del mundo.

Imaginemos a José, un obrero que a diario se transporta desde su casa en el Estado de México a la Ciudad de México (CDMX) para trabajar.  Un día lo asaltaron antes de abordar el metro y de inmediato buscó auxilio. A pocos metros vio una estación de policía en donde le dijeron que debía ir al Ministerio Público (MP) a denunciar porque, según ellos, no podían hacer nada y las cámaras en esa zona no funcionaban. Al llegar con el MP, lo presionaron para no denunciar. Después de perder tres horas, logró presentar su denuncia. Nunca le explicaron sus derechos, nadie lo asesoró, fue victimizado y al cabo de unos meses le informaron que su asunto se encuentra en el archivo, porque no hay más líneas de investigación que seguir.

Este hipotético asalto, pero que podría sufrir cualquiera, es solo un botón de muestra que ilustra uno de los más grandes retos de nuestro país: no se ha podido construir una estructura institucional sólida que aminore la percepción ciudadana de que en México las leyes son letra muerta. Los datos cuantitativos y cualitativos disponibles dejan ver que la ciudadanía no confía en sus autoridades, las considera ineficientes, deshonestas y las principales responsables en victimizar o criminalizar a las personas que se buscan justicia.

Lappi Seppälä, criminólogo y profesor finlandés, ha mostrado que “a mayor confianza en el sistema criminal, menor es la tasa de población penitenciaria, y viceversa”^[1], una afirmación muy contraria a lo que sucede en países como el nuestro que creen que la represión penal^[2] sirve para desincentivar el delito. Esta creencia tiene más efectos negativos que positivos, pues genera mayor desconfianza en el sistema criminal y un hábitat en donde todas las personas son enemigas del Gobierno, y en donde los sectores menos favorecidos son los que pagan las consecuencias. 

ESTADO DE DERECHO EFICAZ: FACTORES QUE SE MIDEN Y POSICIÓN FRENTE A OTROS PAÍSES DEL MUNDO

Un Estado de derecho eficaz debe garantizar a su población las condiciones idóneas para su desarrollo pleno y armónico en un ambiente de paz, igualdad, oportunidades, desarrollo, acceso a la justicia y respeto a los derechos humanos^[3]. Es decir, un buen gobierno proporciona a sus habitantes servicios públicos adecuados, genera confianza, alienta la inclusión y demuestra sustentabilidad política, por medio de instituciones sólidas fortalecidas bajo estándares democráticos de creación e innovación de leyes.  

¿HAY ALGUNA FORMA DE MEDIR EL ESTADO DE DERECHO EN MÉXICO Y EN OTROS PAÍSES?

El Índice de Estado de Derecho 2019 (IED) del World Justice Project es una evaluación sobre la adherencia al Estado de derecho en el mundo, desde una perspectiva ciudadana. Los puntajes se calculan con base en encuestas realizadas a 120 mil hogares y a 3 mil 800 expertos, en 126 países^[4]. La Tabla 1 muestra los resultados de México en tres diferentes cortes de la muestra^[5]. 

Tabla 1. Resultados de México a nivel global, regional y por nivel de ingreso

Factor	Ranking global Total: 126	Ranking en Latinoamérica y Caribe     Total: 30	Ranking de países de ingreso medio alto[6] Total: 38
General	99	26	35
Límites al Poder Gubernamental	84	22	23
Ausencia de Corrupción	117	29	38
Gobierno Abierto	35	7	6
Derechos Fundamentales	73	22	23
Orden y Seguridad	117	29	37
Cumplimiento Regulatorio	87	23	31
Justicia Civil	113	27	36
Justicia Penal	115	25	37

Fuente: Elaborado por el IMCO con datos del Rule of Law Index 2019 del World Justice Project.

Estos resultados implican que México requiere mayor atención en corrupción, orden y seguridad, y justicia penal. En contraste, países como Uruguay (1), Costa Rica (2), Chile (3) tienen los mejores resultados a nivel regional del ranking: son las naciones menos corruptas de Latinoamérica y, a su vez, están dentro de los primeros 15 lugares en el rubro de orden y seguridad y dentro del top 10 en materia de justicia civil y penal^[7].

A nivel mundial, Dinamarca destaca por tener normativas que limitan el poder del Gobierno y cuenta con los niveles de corrupción más bajos del mundo. Finlandia resalta por respetar los derechos fundamentales de sus habitantes y tiene un eficiente sistema de justicia penal. Por último, Singapur resultó el mejor en materia de seguridad^[8]. 

¿QUÉ HICIERON ESOS PAÍSES PARA OBTENER ESOS RESULTADOS?

Finlandia es un país que ha transformado su sistema criminal y que ha adoptado el denominado Estado de Bienestar^[9]. Esto se debe a que^[10]:

• Efectuó diagnósticos criminológicos sobre los efectos nocivos del encarcelamiento en la vida futura de los reclusos. 
• Su política criminal se sustenta en el cumplimiento de las normas por razones de aceptación y legitimidad, más que por temor o disuasión.
• El pensamiento dominante en el país es que el delito es un fenómeno social que debe ser reducido a través de reformas sociales, más que por medidas represivas. 
• Se estableció la justicia alternativa como medio de solución.
• Las condiciones políticas, económicas, sociales y culturales son progresistas.

“Este país cumple con la hipótesis de Garland sobre la existencia de una estrecha relación entre seguridad económico-social y solidaridad garantizada por un Estado de Bienestar y un bajo nivel de represión penal”^[11].

Otro caso a destacar es Bahamas, el cual es uno de los países de la región de América Latina y el Caribe que sobresale en materia de justicia penal en el IED. De acuerdo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en su Evaluación del programa País: Bahamas de 2018^[12], esta nación ha fortalecido las capacidades estratégicas del sector mediante un Programa Piloto para un Sistema de Justicia Expedita, enfocado en:

• Conocer las causas del rezago en los procesos judiciales y aportar conocimientos técnicos para su solución.
• Implementar políticas de protección a los derechos de los procesados.
• Aumentar tasas de sentencias condenatorias.
• Incrementar la resolución en los casos de homicidio.
• Aplicar criterios de oportunidad a quien colabore con la justicia (testigos protegidos).
• Diseñar políticas de prevención basadas en evidencia empírica sobre la delincuencia.

Por último, Singapur es un país que sobresalió en orden y seguridad en el Índice de Estado de Derecho 2019. Sin embargo, pareciera no considerar los derechos humanos de sus habitantes, debido a^[13]:

• Pena de muerte como medida para acabar con la delincuencia.
• Castigos (torturas) a los reos condenados mediante latigazos.
• Límites a la libertad de expresión y libre asociación.
• Leyes represivas que permiten detenciones arbitrarias sin ningún tipo de justificación, al menor indicio de representar una amenaza a su seguridad^[14].

ACCESO A LA JUSTICIA: PROBLEMÁTICA E IMPLICACIONES

El acceso a la justicia como componente esencial del Estado de derecho garantiza al ciudadano el ingreso a los distintos caminos institucionales provistos por el Estado para la resolución de sus conflictos. Esto significa que el Estado, además de no incurrir en transgresiones, tiene el deber de eliminar los obstáculos que limitan el acceso a la justicia^[15]. Es decir, asegurar que las personas en un plano de igualdad puedan ejercer sus derechos, hacer frente a la discriminación y exigir la rendición de cuentas de sus gobernantes^[16].

¿POR QUÉ HAY QUE CONCENTRARSE EN LAS AGENDAS DE JUSTICIA Y ESTADO DE DERECHO?

México tiene retos para apuntalarse como una nación que cumple con un Estado de derecho eficaz. Por eso, es relevante concentrarse en fenómenos que desde hace décadas no se han podido solucionar, que la población ha resentido en su patrimonio, dignidad e integridad y que día a día empeoran más. La inseguridad, delincuencia, impunidad y un deficiente acceso a la justicia penal han sido un freno para el desarrollo del país.

El Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), mediante la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (Envipe) ha mostrado que la inseguridad y la delincuencia son los problemas que más aquejan a los mexicanos, por encima del desempleo o la corrupción^[17].

Además, las autoridades encargadas de la seguridad pública, procuración e impartición de justicia, es decir, los policías de los tres órdenes de Gobierno y el Ministerio Público, son a quienes la gente les confiere el menor nivel de confianza^[18] en cuanto a su desempeño y nivel de corrupción.

Durante 2017 se cometieron 33.6 millones de delitos, asociados a 25.4 millones de víctimas. El asalto en la calle o transporte público fue el delito que más se cometió. La cifra negra en México está por encima del 90%, es decir nueve de cada 10 delitos no se denuncian y en el 6.8% de los casos en donde sí existió un expediente de investigación en más de la mitad de los casos no sucedió nada o no se continuó con la misma^[19].

Asimismo, de acuerdo con el Índice Global de Impunidad 2017, México encabeza la lista de países con el más alto índice de impunidad^[20].

El Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal 2018 del Inegi evidencia lo anterior al mostrar los siguientes resultados con respecto a los asuntos en donde se inició una investigación y el Ministerio Público los resolvió en el año 2017. Durante ese periodo se contabilizaron un total de 937 mil 646 carpetas determinadas^[21], es decir, resueltas.

Gráfica 1. Investigaciones registradas a nivel nacional determinadas por el MP en el Sistema Acusatorio Oral durante 2017

Fuente:Elaborado por el IMCO con datos del Censo Nacional de Procuración Justicia Estatal 2018 del Inegi.

Casi el 90% (839 mil 144) de las investigaciones se encuentran en el ámbito discrecional del Ministerio Público, es decir, todas las que no se encuentran en la etapa de investigación complementaria. Lo más preocupante es que el 66% se encuentra en archivo temporal, lo que indica que el órgano investigador no encontró los datos suficientes para localizar al posible delincuente y esa situación subsistirá hasta que no aparezcan nuevos elementos que ameriten reactivar el expediente y continuar con la investigación. A lo mejor sea una salida fácil para ese órgano, pero sin duda es un dato alarmante de impunidad legalizada.

Como se observa en la Gráfica 1, en más del 10% de los casos se abre formalmente la etapa de investigación, en donde interviene un juez o una instancia judicial (investigación complementaria).^[22]

VIOLENCIA, INSEGURIDAD Y DELINCUENCIA: GENERADORES DE RETRASO ECONÓMICO Y SOCIAL

El Índice de Paz México 2019 (IPM) estableció que el miedo y la inseguridad alteran el comportamiento de las personas dentro de la economía, al cambiar sus formas de consumo o de inversión, lo que genera costos. El predestinar parte del ingreso para contar con medidas de protección (cámaras de video o personal de seguridad) provoca pérdidas en términos de bienestar y escasez de productividad, lo cual afecta el precio de bienes y servicios^[23].

El IPM también determinó que en nuestro país el costo de la violencia fue de 5.16 billones de pesos durante 2018 (268 mil millones de dólares). Esto equivale al 24% del PIB nacional y representa un aumento del 10% con respecto al año anterior. El homicidio (51%) y los delitos cometidos con violencia (robo, asalto, violencia sexual, violencia intrafamiliar), representaron el 82% del impacto económico total de la violencia^[24]. 

A su vez, mayor desigualdad medida a través del coeficiente de Gini^[25] se asocia con un mayor nivel de impunidad^[26]. Si bien esto no implica causalidad entre las dos variables, cuando aumenta la desigualdad, en cierta proporción se incrementa la impunidad.

Los costos derivados de la violencia en México son mayores que el gasto gubernamental destinado a su contención, según el mencionado índice^[27]. El IPM indica que nuestro país destina el 0.81% del producto interno bruto (PIB)^[28] en seguridad interna y en el sistema judicial, la cifra más baja de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y que equivale a la mitad del promedio de lo que gastan otros países miembros de esta organización^[29].

De igual manera, dicho estudio revela que reducir la violencia en México al nivel de sus cinco estados más pacíficos (Yucatán, Campeche, Tlaxcala, Chiapas e Hidalgo) generaría un dividendo de paz (pérdidas económicas evitadas) de 2.5 billones de pesos al año^[30]. Esto incluye los costos directos (gasto en las fuerzas policiales o los gastos médicos o funerarios de las víctimas, por ejemplo), costos indirectos (los gastos acumulados después de cometido el delito, como algún trauma físico o psicológico o un ingreso futuro perdido) y el efecto multiplicador (la opción de reorientar el gasto en áreas que generen bienestar social, como en educación o salud)^[31].

Ese dividendo de paz equivale a un poco más de 600 veces el presupuesto destinado para el otorgamiento del Subsidio para el fortalecimiento del desempeño en materia de seguridad pública a los municipios y demarcaciones territoriales de la Ciudad de México y en su caso, a las entidades federativas que ejerzan de manera directa o coordinada su función^[32]; o  56 veces el gasto para 2019 del programa Jóvenes Construyendo el Futuro^[33]. 

El BID, a finales de 2018, emitió un análisis con referencia al crimen y violencia como un obstáculo para el desarrollo de las ciudades de América Latina y el Caribe.^[34] El tercer punto del documento está dedicado a “Factores asociados a la criminalidad”, y en él se identifican elementos presentes en lugares con alta incidencia del crimen y violencia en la región^[35]: 

• Crecimiento desproporcionado y desordenado de ciudades. Los gobiernos se han concentrado en permitir la construcción de viviendas en zonas muy alejadas de los centros de trabajo, sin servicios públicos y con escasas oportunidades de trabajo, lo que conlleva a separar zonas de altos ingresos de zonas menos favorecidas. Esto ha generado exclusión social y que los jóvenes sean cooptados por pandillas o la delincuencia organizada, creando mecanismos de control ilegales (autogobiernos)^[36].

• Estancamiento en la productividad de las ciudades. Disminuyen las oportunidades de empleo al no tener control sobre la intensa urbanización, lo que provoca empleo informal. Además, hay pérdida en la calidad de vida, mayor reincidencia criminal y dificultad de los centros urbanos de atraer inversiones. La Hacienda Pública reduce su recaudación, genera el deterioro del hábitat urbano y aumenta la exclusión social^[37].

• Desempleo juvenil. El BID destaca que en la región hay 7.1 millones de jóvenes desempleados y 15.1 millones de los denominados “ninini” (ni trabajan, ni estudian, ni buscan trabajo) y más de la mitad de quienes sí trabajan, lo hacen en la informalidad. Cuando los jóvenes viven en condiciones socioeconómicas desfavorables, hay un riesgo de aumento de problemas sociales^[38].

• Debilidades en materia de seguridad y justicia. En América Latina y el Caribe tan solo 20 de cada 100 homicidios resultan en condena, mientras que la tasa global es de 43 por cada 100. Además, es la región con mayores niveles de “cifra negra”, la cual asciende en algunos casos al 90%. De igual forma sucede con la confianza ciudadana a sus autoridades, en donde menos del 40% de los encuestados de la región confía en su policía y en el sistema judicial”^[39].

LA DESIGUALDAD IMPIDE EL ACCESO A LA JUSTICIA A SECTORES VULNERABLES DE LA SOCIEDAD

La discriminación por razones de género, edad, condición económica, preferencia sexual, color de piel, lengua y país de origen, es un freno para un adecuado acceso a la justicia. Esta conducta impide a las personas acceder a una justicia rápida y eficiente en condiciones de igualdad en comparación con ciudadanos con poder político, económico, social y/o cultural.

La marginación impide el acceso a la justicia de varias maneras. Por ejemplo, el pago de un abogado, los costos para transportarse de una zona rural a una urbana en donde se encuentra una oficina gubernamental, no poder exigir justicia por no hablar la misma lengua, no ser atendido por la apariencia, por tener algún tipo de preferencia sexual^[40].  

La Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad (Enpol) del Inegi^[41] muestra que, la mayor parte de la población recluida cuenta con educación básica (72%). El 60% trabajaba en oficios de bajos ingresos como: trabajador artesanal, operador de maquinaria industrial, actividades agrícolas o ganaderas o al comercio informal. La mayor parte de las personas encarceladas son jóvenes entre 18 y 39 años (68%). Y, del  total de las personas recluidas, casi el 67% se encuentra recluida ya sea por haber sido condenado o se encuentra a la espera de serlo por cometer un delito relacionado con el robo.

Si estas cifras son ciertas, es posible asumir que la mayoría de los reclusos no son delincuentes peligrosos, sino jóvenes con bajos recursos, que cometieron el delito de robo y con pocas oportunidades de desarrollo.

Algunos sectores que resienten ese sentido de marginación y que son victimizados o criminalizados por la autoridad son:  

• Pueblos indígenas. El Censo de Población Indígena Privada de la Libertad 2017 estableció que la población indígena en reclusión es de 6 mil 698 personas, que representan el 3% de la población penitenciaria nacional (207 mil 432), y de esta población indígena el 96% son hombres^[42]. Las comunidades indígenas con mayor registro de población encarcelada fueron las de origen étnico Náhuatl^[43]. La Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) identificó diversos problemas a los que se enfrenta este grupo, concentrándose en la falta de acceso a la información con respecto a sus derechos humanos, la escasez de intérpretes y traductores, y de defensores públicos con su misma lengua^[44].

• El colectivo LGBTI. Este grupo ha sufrido de intolerancia, violencia y abusos por parte de las autoridades. Los crímenes de odio no solo se enfocan en las mujeres, sino también en este subconjunto de la población. En consecuencia, el acceso a una justicia eficaz se complica, ya que no reciben el mismo nivel de protección o reparación que otras personas^[45]. Durante el sexenio pasado (2013-2018) hubo 473 víctimas de asesinato de este colectivo. Asimismo, resalta el incremento del 30% en los dos últimos años (2017 y 2018) en comparación con los primeros cuatro años del sexenio^[46](2013 a 2016). Solo 12 entidades del país han reformado sus leyes en los últimos 10 años para agravar las penas cuando se comenten por odio o discriminación en razón de la orientación sexual^[47].

• Personas con discapacidad. Son vulnerables a prejuicios que les impiden exigir sus derechos en un plano de igualdad frente a la sociedad. Las personas sordomudas, invidentes o con alguna condición mental o psicomotora requieren elementos que faciliten la accesibilidad como infraestructura arquitectónica, herramientas tecnológicas para interactuar con la autoridad y/o asesoramiento técnico especializado, como braille o lenguaje de señas^[48].   

• Solicitantes de asilo y refugiados. Este grupo vulnerable enfrenta desafíos y peligros. Salir de su país y dejar a su familia, bienes e identidad patriótica, porque su vida o libertad están en riesgo y llegar a un país que no brinda seguridad de poder acceder al trabajo, educación, salud y justicia, intensifica su situación y genera que las autoridades los criminalicen^[49]. 

Durante la XIV Cumbre Judicial Iberoamericana que tuvo lugar en Brasilia en 2008, fueron aprobadas las 100 Reglas de Brasilia, mismas que tienen la encomienda de establecer medidas que eliminen los obstáculos a los que se enfrentan las personas en condiciones de vulnerabilidad^[50].

México, como parte de esa Cumbre, está comprometido a instar a sus operadores de justicia penal a respetar el debido proceso (juicio justo), la tutela efectiva en caso de violación a un derecho fundamental (por ejemplo, revictimización en los casos de feminicidios) y la eliminación de cualquier dificultad de orden jurídico, social, económico y cultural que impidan el pleno ejercicio de los derechos humanos^[51].

Sin embargo, México ha sido objeto de críticas por la sistemática violación de los derechos humanos de sus habitantes en materia de justicia. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha demostrado que en el país hay personas que, por su estatus de vulnerabilidad, han sido víctimas del Gobierno, al evidenciarse la omisión y negligencia al momento de prevenir, perseguir y sancionar delitos.

Sentencias como la de Campo Algodonero^[52] o la de Valentina Rosendo Cantú^[53], por mencionar algunas, lo establecen de manera clara y concisa. En el primer caso, una empleada de una maquiladora, una estudiante y una empleada doméstica, estas últimas menores de edad, fueron desaparecidas y asesinadas por razones de odio y discriminación en Ciudad Juárez^[54]. En el segundo, una indígena de Guerrero fue violada y torturada por militares. En ambos casos el Estado Mexicano fue condenado por haber sido negligente en las investigaciones y en la sanción a los responsables^[55].  

Algunas ciudades de Latinoamérica han tratado de contrarrestar y resolver el problema de violencia y delincuencia, y ya han logrado tener un impacto positivo y medible con el paso del tiempo. Estos son algunos ejemplos:

1.- Programa Línea Verde en Aguascalientes, Aguascalientes, México (2010). Tuvo como principal enfoque la toma de decisiones concertadas entre el sector público y privado para la gestión, desarrollo y planificación de la ciudad, al priorizar las siguientes acciones^[56]:

• Recuperar las zonas deterioradas de la ciudad.
• Promover el uso del espacio público.
• Impulsar la participación comunitaria de manera activa.
• Fomentar la seguridad pública y el desarrollo local, mediante programas sostenibles y multifuncionales.
• Disminuir el robo y el asalto violento.
• Aumentar el valor de las propiedades en esas zonas.

El programa ha generado que los asaltos violentos y robos disminuyeran en un 50% desde su lanzamiento y que el valor de las propiedades aumentara en un 20%^[57].

2.-  Política Nacional Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana, Distrito Central y San Pedro Sula, Honduras. (2011)Esta política se centró en^[58]:

• Capacitación y profesionalización de la Policía Nacional, mediante una reforma integral que incluía:
  • Aumentar a 12 años de estudios el requisito para ingresar a la policía (antes pedían educación básica).
  • Ampliar la capacitación de seis a 11 meses.
  • Incrementar el salario en más del 40% y los beneficios de seguridad social.
  • Mejorar la infraestructura arquitectónica y tecnológica a la Academia de Policía.
• Participación de la sociedad civil en el diseño de las reformas de seguridad.
• Aceptar apoyos de agencias u organismos extranjeros con fondos y asesoramiento técnico especializado.
• La instalación de Observatorios de Convivencia y Seguridad para la concentración de datos, en los municipios más peligrosos. Además, la búsqueda de soluciones se realizaba de manera coordinada entre la Fiscalía, la Policía de Investigación y el Instituto de Medicina Forense.

Esta política resultó en la disminución en un 50% de la tasa de homicidios en seis años (2011-2017) y la confianza en las instituciones aumentó de forma significativa. Por ejemplo, la confianza en la policía aumentó de un 19% en 2015 al 54% en 2017^[59]. 

CONCLUSIÓN

Hay países o ciudades en el mundo que, a pesar de sus condiciones geopolíticas, económicas, culturales y sociales, han podido construir y consolidar políticas focalizadas en las causas que originan el problema y no solo atacando sus consecuencias.

Sin embargo, las políticas represivas para reducir el crimen aún son la norma, y lo más preocupante es que ya hay casos en donde tienen un impacto positivo en la percepción ciudadana. Singapur es un claro ejemplo de ello.

México debe tener cuidado de no seguir estos pasos, en donde la autoridad busca resolver el problema mediante la represión, o peor aún, que la sociedad comience a ejercer la justicia por su propia mano^[60] ante la falta de respuestas inmediatas en seguridad y justicia. Nuestro país debe optar por los mecanismos flexibles y alternativos de solución de conflictos.

En la medida en que se eliminen los factores de exclusión social y se valoren los costos que generan la alta criminalidad, violencia e impunidad, se podrán cerrar las brechas y desarrollar medidas que permitan a la ciudadanía acceder a políticas sociales focalizadas en mejorar la interacción de la población con sus pares y con la autoridad.

Thomas Abt, profesor de la Universidad de Harvard, manifestó que disminuir la pobreza para terminar con la violencia es relevante, pero la evidencia ha mostrado que es más importante combatir la violencia en sí misma, ya que la exposición a la violencia es uno de los mecanismos principales para mantener a las personas pobres atrapadas en el ciclo de pobreza, e indicó que «el trauma violento impacta en la educación, en la salud, en el empleo, en todo”^[61].

Además, el jurista italo-francés Luigi Ferrajoli señala que “es imperante emprender políticas de inclusión y de desarrollo que garanticen el trabajo, la educación, la prevención, y en general a contar con una política dirigida a eliminar los lugares antisociales del nacimiento del delito y a asegurar a cada uno el espacio social para la manifestación social de su vida”^[62].

IMCO PROPONE

Para disminuir la desigualdad en el acceso a la justicia, el IMCO propone las siguientes acciones: 

• Empoderar al ciudadano mediante plataformas electrónicas que faciliten e incentiven la presentación de denuncia, que informen sobre los obstáculos que enfrentará el ciudadano y las vías de solución que tiene al interactuar con un policía o un Ministerio Público.
• Implementar y consolidar la justicia cívica^[63] enfocada a sectores vulnerables en los municipios mexicanos, a fin de mejorar la convivencia entre la comunidad y prevenir conductas antisociales/delitos a futuro.
• Fortalecer el Servicio Civil de Carrera de los servidores públicos encargados de brindar el servicio de seguridad y procuración de justicia. Para conseguirlo se necesita evitar injerencias políticas en su función, impulsar la rendición de cuentas y que sean evaluados de manera objetiva. Además, su ingreso, promoción y permanencia deben estar reglamentadas y sus derechos de permanencia a salvo.
• Incentivar el desarrollo de protocolos de actuación desde las instituciones y/o comisiones del sector público y privado focalizadas en grupos vulnerables, a fin de sensibilizar a los actores de justicia, medir su implementación, consolidación y avances.
• Reforzar los mecanismos de control, evaluación y sanción de los órganos internos de control, visitadurías, unidades de asuntos internos o consejos dentro de las instituciones de seguridad y justicia, para detectar y sancionar posibles actos discriminatorios e ilegales de los servidores públicos. 
• Mejorar el acceso a los mecanismos alternativos de solución de conflictos entre víctimas e imputados para evitar la victimización o criminalización de sus intervinientes.   
• Modificar la Ley General de Víctimas y el Código Nacional de Procedimientos Penales con el objeto de fortalecer los derechos de la víctima para que pueda contar con un asesor jurídico desde el momento en que interpone una denuncia, sin que sea opcional o a petición de la misma.
• Implementar asociaciones público-privadas (bonos de impacto social), a fin de evitar la reincidencia delictiva en grupos vulnerables. Esto significa que el sector privado debe invertir y supervisar la aplicación de una política social y, con base en las metas establecidas, el Gobierno le regresa su inversión más un porcentaje de utilidad^[64].

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^[1] Carmen Juanatey, Política criminal, reinserción y prisión permanente revisable (España: Universidad de la Rioja, 2012), 138, https://dialnet.unirioja.es/servlet/articulo?codigo=4548504 (Consultado el 12/07/2019).

^[2] La represión penal es un medio de control formalizado que el gobierno utiliza para la reducción de las libertades fundamentales de sus habitantes cuando no tienen la capacidad de contener el problema de la criminalidad y delincuencia, lo que genera leyes restrictivas o impone penas a conductas que podrían tener otros tratamientos menos lesivos o agresivos hacia la sociedad.

^[3] WJP, Índice de Estado de Derecho en México 2018 (México: WJP, 2018), 14, https://worldjusticeproject.org/sites/default/files/documents/WJP-%C3%8Dndice-de-Derecho-en-M%C3%A9xico-2018-comp.pdf (Consultado el 05/07/2019).

^[4] Este índice tiene como objetivo medir el Estado de Derecho en los países, tomando en consideración el desempeño institucional mediante los siguientes factores: contrapesos gubernamentales, combate a la corrupción, la seguridad pública, el respeto a los derechos fundamentales y  la justicia civil y penal de sus habitantes.

^[5] WJP, Rule of Law Index 2019 (USA: WJP, 2019), 5, https://worldjusticeproject.org/sites/default/files/documents/WJP-ROLI-2019-Single%20Page%20View-Reduced_0.pdf (Consultado el 05/07/2019).

^[6] Este ranking separa a países por nivel de ingreso. México entra en la categoría de ingreso “medio alto”. Otros países de la misma categoría de ingreso incluyen: Albania, Argelia, Belice, Bielorrusia, Bosnia y Herzegovina, Botsuana, Brasil, Bulgaria, China, Colombia, Costa Rica, Dominica, Ecuador, Granada, Guatemala, Guyana, Irán, Jamaica, Jordania, Kazajistán, Líbano, Macedonia, FYR, Malasia, Mauricio, México, Namibia, Perú, República Dominicana, Rumania, Rusia, San Vicente y las Granadinas, Santa Lucía, Serbia, Sudáfrica, Surinam, Tailandia, Turquía, Venezuela.

^[7] WJP, Rule of Law Index 2019, 18.

^[8] WJP, Rule of Law Index 2019, 22-29.

^[9] Fátima Masse y Mariana Olvera, Diagnóstico IMCO. La política social en México, sin rumbo ni destino cierto. (México: IMCO, 2019), 26,  https://imco.org.mx/wp-content/uploads/2019/06/2019-06-03_Diagno%CC%81stico-IMCO-La-poli%CC%81tica-Social-en-Me%CC%81xico-sin-rumbo-ni-destino-cierto-_Documento-PDF.pdf (Consultado el 25/06/2019). Se denomina Estado de Bienestar al conjunto de acciones y ejercicios por parte del Estado (a través del Gobierno) en búsqueda de una mayor atención a la redistribución y bienestar general de la población. Pero sobre todo el garantizarles la protección ante riesgos sociales (P.ej. Desempleo) y cuenten con condiciones más equitativas para competir y un nivel de ingreso mínimo ante cualquier adversidad.  Economipedia: Definición de Estado de Bienestar.

^[10]  Juanatey, Política criminal, reinserción y prisión permanente revisable, 136-138.

^[11]  Ibíd.

^[12] Oficina de Evaluación y Supervisión del BID, Evaluación del Programa de País Bahamas 2010- 2017  (USA: Oficina de Evaluación y Supervisión del BID, 2017), 20-22,    https://publications.iadb.org/bitstream/handle/11319/8838/Evaluacion-del-programa-Pais-Bahamas-2010-2017.pdf?sequence=2&isAllowed=y (Consultado el 10/06/2019).

^[13] Amnistía Internacional. Informe 2017/18. La situación de los Derechos Humanos en el Mundo (Reino Unido: Amnistía Internacional, 2018), 395-396,  https://www.amnesty.org/es/countries/asia-and-the-pacific/singapore/report-singapore/ (Consultado el 10/06/2019).

^[14] Enrique Zamorano, “Cómo Singapur se convirtió en la ciudad más segura del mundo”, El Confidencial, (2019), https://www.elconfidencial.com/alma-corazon-vida/2019-03-20/singapur-ciudad-mas-segura-del-mundo_1891582/ (Consultado el 12/06/2019).

^[15]  Leandro Despouy, “Acceso a la Justicia: impacto de la pobreza sobre los derechos humanos”, en Defensa Pública: Garantía de acceso a la justicia (Argentina: Defensoría General de la Nación, 2008), 111-139. http://www.corteidh.or.cr/tablas/r26687.pdf (Consultado el 12/06/2019).

^[16] Esferas temáticas, “Acceso a la justicia”, ONU. La ONU y el Estado de Derecho, https://www.un.org/ruleoflaw/es/thematic-areas/access-to-justice-and-rule-of-law institutions/access-to-justice/ (Consultado el 05/06/2019).

^[17] Inegi,  Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública 2018 (México: Inegi, 2018), https://www.inegi.org.mx/contenidos/programas/envipe/2018/doc/envipe2018_presentacion_nacional.pdf (Consultado el 02/06/2019).

^[18] Ibíd.  

^[19] Ibíd.

^[20] UDLAP, Índice Global de Impunidad 2017 (México: UDLAP, 2017), https://www.udlap.mx/cesij/files/IGI-2017.pdf (Consultado el 10/06/2019).

^[21] Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal 2018 “Procesos en procuración de justicia”, Inegi, https://www.inegi.org.mx/programas/cnpje/2018/

^[22] Inegi, Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal 2018 (México: Inegi,2018), https://www.inegi.org.mx/contenidos/programas/cnpje/2018/doc/cnpje_2018_m2.pdf (Consultado el 11/06/2019). Es una resolución del Ministerio Público, mediante la cual una vez concluida su investigación inicial, determina que existen antecedentes suficientes que permitan determinar la existencia de un delito y que una persona que probablemente ha participado en su comisión, por lo que abre formalmente la etapa de investigación.

^[23] IEP, Índice de Paz México 2019 (Australia: IEP, 2019), 36, http://visionofhumanity.org/app/uploads/2019/04/MPI-ESP-2019-Reportweb.pdf (Consultado el 07/06/2019).

^[24] Ibíd.

^[25] El Coeficiente de Gini es una medida económica que sirve para calcular la desigualdad de ingresos que existe entre los ciudadanos de un territorio, de un país.Economipedia: Definición de Coeficiente de Gini.

^[26] El resultado de la correlación medido con el coeficiente de Gini es de 0.33.

^[27] IEP. Índice de Paz México 2019, 36.

^[28] El Producto Interno Bruto (PIB) es un indicador económico que refleja el valor monetario de todos los bienes y servicios finales producidos por un país o región por un periodo de un año. (por ejemplo: la producción de aguacates, manzanas, libros, leche, barcos, o los servicios de un médico, abogado, etc.).Economipedia: Definición de Producto Interno Bruto.

^[29] IEP. Índice de Paz México 2019, 4.

^[30] Ibid., 2.

^[31] Ibid., 85.

^[32] PEF 2019, 28 de diciembre de 2018, Artículo 8, http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/PEF_2019_281218.pdf (Consultado el 25 de junio de 2019).

^[33] Thamara Martínez, “Jóvenes Construyendo el Futuro”, CIEP 2019, https://c iep.mx/jovenes-construyendo-el-futuro/ (Consultado el 25/06/2019).

^[34] Nathalie Alvarado y Robert Muggah, Crimen y violencia. Un obstáculo para el desarrollo de las Ciudades de América Latina y el Caribe. (USA: BID, 2018), https://publications.iadb.org/es/crimen-y-violencia-un-obstaculo-para-el-desarrollo-de-las-ciudades-de-america-latina-y-el-caribe (Consultado el 11/06/2019).

^[35] Ibid., 10-12.

^[36] Ibíd.

^[37] Ibíd.

^[38] Ibíd.

^[39] Alvarado y Muggah, Crimen y violencia, 11.

^[40] Magdalena Sepúlveda, “El acceso a la justicia en tiempos de desigualdad y pobreza”, Newsweek México, (2018), https://newsweekespanol.com/2018/11/el-acceso-a-la-justicia-en-tiempos-de-desigualdad-y-pobreza/ (Consultado el 10/06/2019).

^[41] Encuesta Nacional de Población Privada de la Libertad (ENPOL) 2016 “Principales resultados”, Inegi, https://www.inegi.org.mx/contenidos/programas/enpol/2016/doc/2016_enpol_presentacion_ejecutiva.pdf

^[42] Cdi, Censo de Población Indígena Privada de la Libertad 2017 (México: Cdi, 2017), https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/417660/cdi-censo-poblacion-id_gena-privada-libertad-2017.pdf (Consultado el 25/06/2019).

^[43] Grupos en situación de Vulnerabilidad, “Personas Indígenas en Reclusión”, CNDH. Informe Anual de Actividades 2018, http://informe.cndh.org.mx/menu.aspx?id=121 (Consultado el 10/06/2019).

^[44] Ibíd.

^[45] Dante Negro,“Pobreza, desigualdad, sectores vulnerables y acceso a la Justicia”, en Desigualdad e Inclusión Social de las Américas. 14 Ensayos. (México: OEA, 2011), 102-104,  https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/10/4635/16.pdf (Consultado el 12/06/2019).

^[46] Letra S, Violencia extrema Los asesinatos de personas lgbttt en México: los saldos del sexenio (2013-2018) (México: Letra S, 2019) 21, http://www.letraese.org.mx/wp-content/uploads/2019/05/Informe-cr%C3%ADmenes-2018-v2.pdf (Consultado el 25/06/2019).

^[47] Ibid., 86-99. Aguascalientes, Ciudad de México, Baja California Sur, Coahuila, Colima, Guerrero, Michoacán, Nayarit, Puebla, Querétaro, San Luís Potosí y Veracruz contemplan  agravar las penas en su codificación penal sustantiva. 

^[48] Negro, Desigualdad e Inclusión Social de las Américas, 105-108.

^[49] Ibíd.

^[50] Despouy, “Acceso a la Justicia”, en Defensa Pública, 131.

^[51] Federico Andreu-Guzmán y Christian Courtis, “Comentarios sobre las 100 reglas de Brasilia sobre acceso a la justicia de las personas en condición de vulnerabilidad”, en Defensa Pública: Garantía de acceso a la justicia (Argentina: Defensoría General de la Nación, 2008), 51-60, http://www.corteidh.or.cr/tablas/r26687.pdf (Consultado el 02/06/2019).

^[52] CIDH, “Caso González y otras (“Campo Algodonero”) VS. México”, http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_205_esp.pdf (Consultado el 11/06/2019).

^[53] CIDH, “Caso Rosendo Cantú”, http://www.corteidh.or.cr/tablas/fichas/rosendocantu.pdf (Consultado el 11/06/2019).

^[54] CIDH, “Caso González-Campo Algodonero”.

^[55] CIDH, “Caso Rosendo Cantú”.

^[56] Alvarado y Muggah, Crimen y violencia, 13-14.

^[57]  Ibíd.

^[58]  Ibid., 17-19.

^[59] Ibíd.

^[60] Juan Pablo Aguirre, Linchamientos en México. (México: Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República, 2018), http://bibliodigitalibd.senado.gob.mx/bitstream/handle/123456789/3856/CI_39.pdf?sequence=1&isAllowed=y (Consultado el 15/06/2019).

^[61] John Laidler, “Halting urban violence seen as a key to ending poverty” The Harvard Gazette USA, (2019), https://news.harvard.edu/gazette/story/2019/06/harvard-kennedy-school-researchers-new-book-offers-a-prescription-for-ending-urban-violence/  (Consultado el 10/07/2019).

^[62] Luigi Ferrajoli.“La desigualdad ante la justicia penal y la garantía de la defensa pública”  en Defensa Pública: Garantía de acceso a la justicia (Argentina: Defensoría General de la Nación, 2008), 77-89, http://www.corteidh.or.cr/tablas/r26687.pdf (Consultado el 02/06/2019).

^[63]La Justicia Cívica es el conjunto de procedimientos e instrumentos de Buen Gobierno orientados a fomentar la Cultura de la Legalidad y a dar solución de forma pronta, transparente y expedita a conflictos comunitarios en la convivencia cotidiana en una sociedad democrática. Modelo Homologado de Justicia Cívica, Buen Gobierno, y Cultura de Legalidad para los municipios de México, aprobado mediante el acuerdo 06/XL/16 el 30 de agosto de 2016 en la cuadragésima sesión del Consejo de Seguridad Pública. En: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/281131/Modelo_Justicia_C_vica_Aprob_CNSP.pdf (Consultado el 26/06/2019).

^[64] Ethos, Laboratorio de Políticas Públicas, Bonos de Impacto en México: oportunidades y retos. ( México: Ethos y Brookings, 2017), 38, https://ethos.org.mx/wp-content/uploads/2017/07/BIS-final-versio%CC%81n-web.compressed.pdf Consultado el 18/07/2019). En el 2010, el Reino Unido fue el primero en implementar los bonos de impacto social y se enfocó en reducir la reincidencia delictiva en personas con penas de corta duración (12 meses). Esto mediante una convocatoria que reunió a un grupo de proveedores de servicios en donde se diseñó un plan de acción para cada individuo, que incluía provisión de vivienda, tratamiento de adicciones, asistencia para encontrar empleo y apoyo psicológico.  Y con el acuerdo de pagar a los inversionistas si el nivel de reincidencia bajaba en un siete por ciento.

Descarga el capítulo

• El cambio del Seguro Popular al nuevo Instituto Nacional en Salud para el Bienestar (Insabi) no resuelve las desigualdades que genera el sistema de salud mexicano, pues se mantendrá fragmentado y con recursos repartidos de forma heterogénea.
• El presupuesto y las reservas financieras en salud son insuficientes para alcanzar el número de personal e infraestructura que tienen los países avanzados. En esencia, un mayor número de médicas, enfermeros^[1] y clínicas no garantiza el aumento en la calidad de vida de los pacientes, ni la reducción en las tasas de mortalidad en todos los estados.  
• Una cobertura ilimitada de enfermedades catastróficas, para una población que está envejeciendo, sin la planeación financiera necesaria, implica que muchos pacientes no accederán a tratamientos por falta de recursos.  
• El IMCO propone presentar un plan financiero, transparentando los tratamientos que cubrirá el Insabi, de inicio, y los planes para aumentar su cobertura. 

Todos los mexicanos soñamos con un sistema de salud como el de Suecia, Canadá o Inglaterra, que nos dé la tranquilidad de que al enfermarnos tendremos acceso a un buen tratamiento médico, sin tener que vender nuestra casa, renunciar a la posibilidad de estudiar o, en el peor de los casos, caer en la pobreza.

“En tres años, el sistema de salud de México será como los países nórdicos, en el que todos tendrán acceso a servicio médico y medicamentos de calidad gratuitos” dijo el presidente Andrés Manuel López Obrador.^[2] Este objetivo hace referencia a la meta 3.8 de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS): “lograr la cobertura sanitaria universal, en particular la protección contra los riesgos financieros, el acceso a servicios de salud esenciales de calidad y el acceso a medicamentos y vacunas seguros, eficaces, asequibles y de calidad para todos.”^[3]

Para alcanzar esta meta, es necesario ir más allá de la simple afiliación a los servicios. En el contexto mexicano, esto implica que toda la población pueda obtener atención sin importar su condición laboral o ubicación geográfica. Dado que el presupuesto público es limitado y hay otras urgencias, también es necesario determinar qué intervenciones estarán cubiertas para todos y cuál es el nivel de protección financiera que se podrá ofrecer. El reto no es menor por el diseño fragmentado y diferenciado de nuestro sistema.

Los sistemas de salud, como el cuerpo humano, son sistemas complejos, que responden a contextos específicos. Por ello, es difícil clasificarlos y compararlos. No obstante, es posible analizarlos con base en sus funciones para detectar oportunidades de mejora.

El objetivo de este capítulo es comparar los cuatro tipos de sistemas en el mundo, así como el financiamiento, la prestación de servicios y los recursos humanos disponibles en México con los de otros países. Con base en este análisis, se deduce que la iniciativa de reforma del sector salud no cambia por completo el diseño del sistema y requiere mayor financiamiento y capital (físico y humano) distribuido de forma estratégica para lograr una cobertura universal de forma equitativa. 

TIPOS DE SISTEMAS DE SALUD EN EL MUNDO

La historia de un sistema de salud influye en su funcionamiento actual y, en parte, explica la dificultad para enfrentar sus retos.^[4] Este capítulo es muy corto para narrar la historia completa de los mejores sistemas de salud y el de México. Sin embargo, es posible hablar de cuatro modelos básicos que generalmente se asocian a su origen^[5]:

• Beveridge: el Estado se encarga de la prestación de servicios y los paga con impuestos generales. Se asume que el acceso a la salud es un derecho humano, por lo que no hay diferencias en el tipo de servicios cubiertos. Nació en Gran Bretaña, y se observa en España, los países escandinavos y Nueva Zelanda.
• Bismarck: instituciones sin fines de lucro proveen los servicios de salud, con un financiamiento conjunto del gobierno, empleadores y empleados. Hay varios pagadores y los servicios son privados. Los beneficios se asocian al estatus laboral. Nació en Alemania, pero también se encuentra en Japón, Bélgica y Suiza.
• Seguro médico nacional: combina aspectos de los primeros dos. Como en el modelo Beveridge, el gobierno actúa como un solo pagador y el seguro cubre la mayoría de los procedimientos. Como en el modelo Bismarck, la prestación de servicios suele ser privada. Este es el caso de Canadá, Taiwán y Corea.
• Privado: prevalece en países donde no se han desarrollado sistemas masivos. En él, básicamente el acceso a los servicios está determinado por la capacidad de pago. En Estados Unidos prevalecía este modelo hasta antes de la creación del Affordable Care Act.

La principal diferencia entre modelos es el tipo de financiamiento y la elegibilidad, es decir, las personas que tienen acceso a los servicios. Destacan tres implicaciones de esta categorización. 1) Hay ejemplos de países con acceso universal en los tres primeros modelos. 2) La mayoría de los países tienen un grado de combinación de estos modelos, es difícil encontrar casos puros. 3) Cambiar la inercia con la que se formaron los sistemas de salud requiere de cambios en la normatividad, en la relación que tienen las instituciones y sus trabajadores, así como una inversión alta de capital político, por nombrar algunos elementos. Por esto, aunque las reformas en salud son posibles, suelen tomar muchos años, incluso cuando hay voluntad política para ejecutarlas.^[6]

Las instituciones de salud de cada país responden a contextos particulares. Por ejemplo, Japón y España son de los países con mayor esperanza de vida en el mundo, pero Japón tiene un sistema tipo Bismarck, donde por ley los hospitales se deben administrar como organizaciones sin fines de lucro, mientras que en España hay un sistema de salud socializado con hospitales públicos y privados. Por ello, es muy difícil clasificar a los diferentes sistemas o hacer comparaciones uno a uno. ^[7]

Hasta 2010, el sistema de salud mexicano se consideraba un sistema privado puesto que más del 50% del gasto total en salud era privado^[8]. Actualmente, se puede decir que es un sistema mixto formado por tres grandes subsistemas: uno para quienes tienen acceso a la seguridad social que sigue el modelo Bismarck, otro para la población sin seguridad social que sigue el modelo Beveridge y otro privado, que en términos de gasto es casi tan importante como los otros dos juntos. Destaca que en los subsistemas públicos las funciones están verticalmente integradas. Es decir, el Gobierno administra, financia, recauda las cuotas de la seguridad social y presta los servicios (cosa que difiere del modelo Bismarck tradicional).^[9]

Decir que en el corto plazo nuestro sistema de salud será como el de Suecia, el de Canadá o el de Inglaterra puede ser engañoso por la forma en que los sistemas están estructurados. Lo que es posible decir es que el objetivo es lograr resultados en salud similares a los de los sistemas más avanzados (por ejemplo, en esperanza de vida, gasto de bolsillo o calidad en los servicios), y evaluar si la ruta que plantea este Gobierno para llegar a estos objetivos es adecuada, considerando el financiamiento, la prestación de servicios y los recursos disponibles.  

FINANCIAMIENTO

El financiamiento es crucial para la cobertura universal. Este debe ser sostenible para garantizar que los que necesitan medicamentos, consultas o procedimientos, los obtengan sin costo en el punto de servicio. También debe cubrir actividades de promoción de la salud, prevención, detección temprana y rehabilitación. La manera en que se obtengan y asignen recursos para convertirse en servicios, tendrá implicaciones sobre la equidad (buscando solidaridad, por ejemplo, entre sanos y enfermos), la eficacia (por ejemplo, que logren un impacto positivo en la salud) y la eficiencia (evitar desperdicios o recursos ociosos) del sistema de salud.

En países avanzados, los habitantes pagan por adelantado los servicios a través de dos vías: impuestos generales (como en el modelo Beverigde) o contribuciones para la seguridad social (como en el modelo Bismarck). En México, coexisten ambos tipos de financiamiento público para cubrir casi el 52% del gasto total en salud. No obstante, el bajo nivel de gasto público que tiene nuestro país, en comparación con economías avanzadas y pares (ver Gráfica 1), se refleja en un gasto privado del 48% del gasto total en salud, del cual un 85% corresponde a gasto de bolsillo (o sea el 41% del gasto total en salud).^[10]

Gráfica 1. Gasto público en salud como porcentaje del PIB para diferentes países (2017)

El Centro de Investigación Económica y Presupuestal A.C. (CIEP) estima que México podría cubrir de forma universal un paquete de 13 servicios esenciales^[11] si el gasto público ascendiera al 3.7% del PIB.^[12] No incluye los costos de atención de las enfermedades más atendidas en México, como infecciones respiratorias agudas o intestinales, ni gastos de infraestructura o contratación de personal. Esto implica que el gasto público debe aumentar al menos un punto porcentual, tal y como lo prometió el presidente López Obrador, para lograr tener cobertura universal solo en ciertos padecimientos.

PRESTACIÓN DE SERVICIOS

En México, hay prestadores públicos y privados (ver Figura 1). En el sector público hay dos sistemas. Uno es el de seguridad social, donde los sistemas están centralizados y la prestación la ofrecen clínicas y hospitales de cada institución. Otro es el sistema para población sin seguridad social, financiado por el Sistema de Protección Social en Salud -cuyo brazo operativo es el Seguro Popular- donde los servicios hoy están descentralizados, en manos de los Gobiernos estatales. Algunos servicios públicos son subrogados (contratados a privados) como las pruebas de laboratorio o el uso de tomógrafos^[13]. En el sector privado hay médicas auto empleadas, una red de consultorios adyacentes a farmacia (CAF), y hospitales que concentran el 28% de las camas censables totales^[14].

Figura 1. Estructura del Sistema Nacional de Salud en México

La creación del Seguro Popular fue un paso en la búsqueda de cobertura universal. El objetivo era que la mayoría de los mexicanos tuvieran protección financiera para gastos en salud. Sin embargo, con este programa la afiliación ha crecido más rápido que el presupuesto, provocando que el gasto público per cápita haya caído un 22% entre 2005 y 2019 (ver Gráfica 2). Esto se ha traducido en largos tiempos de espera, escasez de medicamentos y deterioro de la percepción de calidad^[16]. 

Gráfica 2. Gasto federal por persona con acceso a instituciones de salud (pesos constantes)

Bajo el supuesto de que el diseño del Seguro Popular provoca diferencias en salud, el 3 de julio Morena envió una iniciativa a la Cámara de Diputados para implementar cambios en el sector.^[17] De aprobarse, la apuesta será transformar el sistema de salud mexicano en uno parecido al seguro médico nacional, donde el gobierno sea el único pagador. No obstante, no es claro qué niveles de gobierno prestarán los servicios de quienes no tienen seguridad social. A continuación, se enlistan los puntos más relevantes de la iniciativa:

• Sustitución del Seguro Popular por el Instituto de Salud para el Bienestar (Insabi) que se hará cargo de las unidades médicas locales^[18], aplicará el programa IMSS-Bienestar y concentrará la adquisición de insumos.
• Eliminación de la regla para distribuir recursos federales entre las entidades y de la fórmula para estimar la aportación de recursos estatales.
• Ajustes en el mecanismo financiero para cubrir enfermedades catastróficas, picos de demanda y falta de infraestructura (bajo el nuevo nombre de Fondo para la Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos). 

Al momento de preparar este capítulo, no es claro cómo se implementará el Insabi, cuáles serán los detalles en los convenios que firme la Federación con los estados, ni cómo se distribuirán los recursos federales. Sin embargo, con la centralización se abre la posibilidad de mejorar la rectoría de los servicios dirigidos a la población sin seguridad social. A pesar de ello, no se corrigen tres fuentes de desigualdad: el uso transparente de recursos, la fragmentación y las diferencias en recursos.

Transparencia. Una de las críticas del gobierno actual es que el Seguro Popular se ha prestado a fraudes y opacidad. No obstante, la iniciativa no incorpora mecanismos adicionales de transparencia para garantizar el uso del presupuesto en servicios de salud. Además, eliminar la regla para distribuir recursos federales permite que haya discrecionalidad para beneficiar a ciertas entidades. Si no es claro cuánto deben aportar las entidades, es posible que se generen incentivos para que éstas aporten una cantidad mínima de recursos propios.

Fragmentación. El sistema seguirá fragmentado. El Insabi no financiará desde el principio todos los padecimientos, como lo hacen el IMSS y el ISSSTE. El artículo 77 bis 1 de la iniciativa dice que “Como mínimo se deberán contemplar los servicios de consulta externa en el primer nivel de atención, así como de consulta externa y hospitalización para las especialidades básicas de medicina interna, cirugía general, ginecoobstetricia, pediatría y geriatría, en el segundo nivel de atención, así como a los medicamentos del Compendio Nacional de Insumos para la Salud”. También dice que el reglamento deberá definir los criterios para los alcances y progresividad de la prestación gratuita. Por ejemplo, se desconoce si el Insabi cubrirá fallas renales o todos los tipos de cáncer.

Recursos. De inicio, cada subsistema mantendrá diferentes niveles de recursos disponibles que podrían continuar las disparidades en la atención (ver Tabla 1). Aunque el Seguro Popular es el que tiene las mayores tasas de recursos, no es posible medir y comparar la calidad de los servicios en cada entidad. Esto se suma a un fenómeno de concentración de recursos, que se describe en la siguiente sección, y que muestra que la mayoría del personal especializado se ubica en la Ciudad de México (CDMX).

Tabla 1. Tasa de insumos por 10 mil derechohabientes, para cuatro subsistemas de salud

Insumos	IMSS	ISSSTE	Seguro Popular	IMSS-Bienestar
Médicas generales	3.5	4.2	7.0	2.7
Médicas especialistas	6.9	9.3	8.1	0.6
Enfermeros	18.6	19.8	29.1	10.3
Camas Censables	6.0	5.1	7.3	2.0

Fuente: Elaborado por el IMCO con datos de la Secretaría de Salud (2017). Nota: Para el Seguro Popular solo se consideran los insumos de la Secretaría de Salud.

Seis exsecretarios de salud criticaron esta iniciativa de ley, en parte por el riesgo que representa regularizar la situación laboral de 80 mil médicas con recursos del mecanismo financiero para atender enfermedades catastróficas, el cual ha evitado el empobrecimiento de más de 300 mil familias afectadas. Para entender de dónde viene esta crítica, se debe describir el mecanismo financiero.

En la arquitectura original del Seguro Popular, se creó el Fideicomiso del Sistema de Protección Social en Salud para administrar el Fondo para la Protección de Gastos Catastróficos y el Fondo de Previsión Presupuestal. El primer fondo tiene el objetivo de financiar el tratamiento de enfermedades de alta especialidad (por ejemplo, VIH o cáncer cervicouterino). El segundo fondo tiene dos objetivos: 1) cubrir diferencias imprevistas de demanda por alguna emergencia epidemiológica y 2) financiar infraestructura médica de atención primaria y de especialidades básicas. En las reglas de operación del Fideicomiso, hay una subcuenta para cada uno de estos objetivos. Sin embargo, en la iniciativa de ley se pretende juntar estos tres objetivos en un solo fondo denominado el Fondo para la Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos. Si desaparecen las subcuentas, surge el riesgo de destinar una cantidad menor al tratamiento de enfermedades catastróficas y esto podría afectar desproporcionadamente a las familias más pobres. Si se aprueba la iniciativa, no se podrá dimensionar este riesgo hasta que se aprueben las reglas de operación del nuevo fondo.

RECURSOS PARA LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS

México es el miembro de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) con la menor tasa de médicas y enfermeros, incluso por debajo de países similares como Chile^[19]. A pesar de ello, con los datos que publica la Secretaría de Salud, nuestro país alcanza el estándar mínimo de la Organización Mundial de la Salud (OMS) para cumplir con los ODS en países de ingreso medio alto^[20].

Las estadísticas de salud son deficientes^[21] y no coinciden con las cifras de médicas que presentó el presidente en la conferencia matutina del 13 de julio de 2018. Sin embargo, con datos de la Secretaría de Salud es posible identificar que el personal de salud en el sector público no se distribuye de forma homogénea al interior del país. Por ejemplo, 23 de las entidades no cumplieron con el estándar de enfermeros (tres por cada mil habitantes).

Para dimensionar los costos y requerimientos de personal se construyeron tres escenarios, asumiendo que uno de los objetivos del Gobierno federal es reducir brechas estatales en el sector público: 1) Todas las entidades cumplen con el estándar de la OMS^[22], 2) Todas las entidades tienen tasas por cada mil habitantes equiparables con las de la CDMX^[23] y 3) todas las entidades alcanzan el promedio de la OCDE.

Tabla 2. Suma nacional del déficit de personal y los costos de nómina para emparejar e incrementar el capital humano en las entidades (2017)

	Todas las entidades cumplen mínimo que sugiere la OMS	Todas las entidades con niveles similares al de la CDMX	Todas las entidades con niveles similares al promedio de la OCDE
Médicas generales	Sin cambios	28,458	24,573
Médicas especialistas	Redistribución de 2,315	255,380	138,467
Enfermeros	16,692	389,743	733,653
Nómina adicional médicas generales	Sin cambios	$11,471,883,941	$9,905,762,246
Nómina adicional médicas especialistas	$0	$120,930,180,374	$65,568,356,904
Nómina adicional enfermeros	$4,250,675,458	$99,249,114,358	$186,827,020,800
Costo total al año	$4,250,675,458	$231,651,178,674	$262,301,139,950

Fuente: Elaborado por el IMCO con datos de la OMS, 2016, la OCDE, 2017 y la Secretaría de Salud, 2017. Notas: (1) No se consideran costos para reubicar personal. (2) Se asume que todo el personal de salud que reportó la Secretaría de Salud para 2017 tiene base, pues no es posible distinguir los tipos de contratación. (3) Los salarios se obtuvieron del Tabulador de la Secretaría de Salud^[24], y se usó el salario bruto más bajo de cada categoría, multiplicado por 12. (5) Valores monetarios en pesos de 2017. (6) En médicas generales también se incluyen pasantes, en médicas especialistas se cuenta a los residentes.

Bajo los supuestos de este cálculo (Tabla 2), los costos adicionales para que todas las entidades tengan una plantilla de personal similar a la CDMX serían de 231 mil 651 millones de pesos, lo que representa un incremento del 41% del presupuesto 2019 para la función salud. En diciembre de 2018, el Fideicomiso del Sistema de Protección Social en Salud (el mecanismo financiero del Seguro Popular) contaba con un monto disponible de casi 93 mil millones de pesos.^[25] Incluso si se destinara la totalidad de sus recursos para contratar más personal, no alcanzaría para tener una plantilla de médicas y enfermeros parecida a la de países avanzados y pondría en riesgo a los pacientes más pobres que hoy reciben tratamientos costosos de esa fuente.

En camas de hospital las disparidades son similares a las que se observan en capital humano y subsanarlas requiere de una inversión considerable (ver Tabla 3). Por su parte, aunque los medicamentos son clave para el tratamiento de enfermedades, hoy no hay datos para identificar la magnitud de las brechas.

Tabla 3. Suma del déficit de camas censables para emparejar e incrementar la infraestructura en las entidades (2017)

	Todas las entidades con el nivel de Nuevo León	Todas las entidades con el nivel de CDMX	Todas las entidades con el nivel promedio de la OCDE
Número de camas	6,982	122,794	276,838
% del total de camas en 2017	8%	138%	311%

Fuente: Elaborado por el IMCO con estimaciones basadas en los datos de la Secretaría de Salud, 2017. Notas: (1) Como primer escenario se tomó el nivel de camas de Nuevo León, que es la entidad con mejor desempeño en el Índice de Acceso y Calidad a los Servicios de Salud del GBD. (2) No se incluyen costos, ya que depende de la infraestructura en cada estado. Es necesario revisar la capacidad de las unidades médicas actuales, para elaborar un plan de mejora e incremento en la medida de lo posible.

La Figura 4 muestra las diferencias estatales en tres variables del sistema de salud: acceso efectivo a instituciones de salud, insumos (infraestructura y personal) y resultados (diferentes tasas de mortalidad y embarazos adolescentes). Se observa que a raíz de la creación del Seguro Popular se disminuyeron las disparidades estatales en insumos. No obstante, desde 2010 esto dejó de asociarse con menores brechas de acceso efectivo en salud o diferencias en mortalidad. Una hipótesis podría ser que los resultados y el acceso dependen de la eficiencia del personal, decisiones estratégicas respecto a la oferta de servicios y la disponibilidad de medicamentos.  Por ello, si bien emparejar la cantidad de personal e infraestructura es deseable, no garantiza mejores resultados en salud.

Gráfica 3. Coeficientes de Gini para acceso, insumos y resultados en salud

Fuente: Elaborado por el IMCO, calculado con datos del Índice de Competitividad Estatal 2018. Nota: Se construyeron coeficientes de Gini para el sector con indicadores del Índice de Competitividad Estatal 2018.  Resultados incluye: mortalidad infantil por enfermedades respiratorias, suicidios, mortalidad por diabetes y enfermedades hipertensivas, mortalidad infantil y embarazos adolescentes; Acceso incluye: a las personas que reportan en la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo contar con acceso a instituciones de salud, no es afiliación; Insumos incluye: camas censables, médicas y enfermeros.

CONCLUSIÓN

Tres mensajes surgen de este análisis. 1) Para lograr un acceso universal es necesario una mayor inversión en capital humano y físico, pero con base en un análisis preciso, según las necesidades de la región y los recursos disponibles. 2) Tomará tiempo acumular este capital, sin considerar cómo se irá complicando el perfil epidemiológico conforme envejezca la población. 3) Es necesario elaborar y transparentar planes estratégicos para subsanar de forma gradual las carencias de los estados, empezando por los más afectados, sin poner en riesgo la vida de pacientes con enfermedades catastróficas que hoy se están atendiendo.

Con y sin Seguro Popular, el sistema de salud de México está fragmentado, sus recursos se distribuyen de una forma heterogénea a lo largo del país y carece de mecanismos de transparencia y rendición de cuentas. Esto genera disparidades que limitan el acceso efectivo a los servicios de salud para muchos de sus habitantes.

IMCO PROPONE

Para avanzar y reducir brechas en el sistema de salud de México, el IMCO propone las siguientes recomendaciones:

• Reflejar en el presupuesto que el sector salud es prioridad. Esto implica incrementar el gasto de la función salud por lo menos en 1% del PIB, expandir el espacio fiscal para este fin y evitar fugas por corrupción o reasignación de recursos para otras funciones de Gobierno.

• Definir reglas claras para distribuir recursos de salud entre las entidades. Esto garantiza que la decisión se tome de forma imparcial y con base en criterios técnicos.

• Definir cómo operará el Fondo para la Atención a la Salud y Medicamentos Gratuitos. Evaluar las implicaciones económicas y legales de cambiar las reglas del Fideicomiso de Protección Social en Salud y del Fondo de Protección en Salud Contra Gastos Catastróficos. Presentar un plan financiero, transparentando los tratamientos que cubrirá el Insabi y los planes para aumentar su cobertura.

• Hacer un diagnóstico preciso sobre las causas que detonan diferencias en el acceso a los servicios de salud a nivel regional. Con ello, se podrán tomar decisiones más estratégicas sobre cómo redistribuir y/o incrementar el capital humano y físico según el perfil epidemiológico de cada región, así como diseñar programas de alojamiento y transporte para acercar a los pacientes a los servicios más sofisticados^[26]. También, se sugiere promover campañas de capacitación a médicas generales y enfermeros e incentivar la certificación voluntaria para médicas generales.^[27]

• Diseñar y medir indicadores sobre los resultados de salud. En un contexto de austeridad, es fundamental garantizar la efectividad y costo-eficiencia del gasto en salud. Para ello, es necesario contar con indicadores de calidad en los servicios, lo cual requiere homologar los procesos de captura de datos, retomar los esfuerzos para la implementación del expediente electrónico y generar incentivos para que el sector privado reporte información confiable.

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^[1] Este lenguaje genérico reconoce que ambas profesiones no están limitadas por el género.

^[2] Jannet López Ponce, “El sistema de salud será como el de Suecia o Canadá, reitera AMLO”, Milenio, (2019), https://www.milenio.com/politica/amlo-reitera-compromiso-anos-sistema-salud-nordico (Consultado el 18/06/2019).

^[3] Temas de Salud, “Objetivos de Desarrollo Sostenible: Metas”, OMS, https://www.who.int/topics/sustainable-development-goals/targets/es/

^[4] En inglés, este concepto se denomina path-dependency.

^[5] Mimi Chung, “Health Care Reform: Learning from Other Major Health Care Systems”, PPHR, (2017), https://pphr.princeton.edu/2017/12/02/unhealthy-health-care-a-cursory-overview-of-major-health-care-systems/  (Consultado el 10/06/2019).

^[6] David Wilsford, “Path Dependency, or Why History Makes It Difficult but Not Impossible to Reform Health Care Systems in a Big Way”,  Journal of Public Policy 14, no.3 (1994), 251-283, https://www.jstor.org/stable/4007528?read-now=1&seq=2#page (Consultado el 18/06/2019).

^[7] Las tipologías de los sistemas de salud han evolucionado con el tiempo. La que aquí se presenta se enfoca en el origen. Sin embargo, existe un número importante de estudios que clasifica a los sistemas de salud por diferentes características, como mezcla de instituciones público-privadas para prestación de servicios, elegibilidad y tipo de financiamiento, entre otros. Algunos de estos estudios son: Frenk y Donabedian, 1987; Burau, Blank y Pavolini, 2015; Reibling y Wendt, 2019.  

^[8] OCDE Data, “Health expenditure and financing  1999- 2017”, OCDE, https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=SHA# (Consultado el 09/10/2019).

^[9] María E. Bonilla y Nelly Aguilera, The Mexican Social Protection System in Health (Washington DC.: World Bank, 2013), 3, http://documents.worldbank.org/curated/en/960791468045021860/The-Mexican-social-protection-system-in-health (Consultado el 18/06/2019).

^[10] OCDE Data, “Health spending (gasto de bolsillo como porcentaje del gasto total en salud) 2017”, OCDE,  https://data.oecd.org/healthres/health-spending.htm

^[11] Incluyen métodos anticonceptivos, cuidados prenatales, vacuna pentavalente, neumonía, tuberculosis, VIH, paludismo, hipertensión, diabetes, cáncer cervicouterino, cáncer de mama, cáncer de próstata y depresión.             

^[12] El costo total de las 13 intervenciones equivale al 4.6% del PIB. Sin embargo, de acuerdo a recomendaciones internacionales la composición del gasto debería ser un 80% público y un 20% privado. Por ello, el gasto público debería ser de 3.7 puntos porcentuales.

^[13] CompraNet Contratos, “Contratos 2016- 2019”, CompraNet,  https://sites.google.com/site/cnetuc/contrataciones

^[14] Cálculo de los Registros Administrativos del Inegi (2018).

^[15] Octavio Gómez-Dantés et al., “Sistema de Salud en México”, Salud Pública de México 53, supl. 2, (2011), http://www.scielo.org.mx/pdf/spm/v53s2/17.pdf (Consultado el 08/10/2019).

^[16] IMCO, Pequeños pasos para Transformar el Sector Salud (Ciudad de México: IMCO, 2018),  https://imco.org.mx/temas/pequenos-pasos-transformar-al-sistema-salud/ (Consultado el 18/06/2019).

^[17] Gaceta Parlamentaria, “Iniciativa que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de las Leyes General de Salud, de Coordinación Fiscal, y de los Institutos Nacionales de Salud del miércoles 3 de julio de 2019”, Gaceta Parlamentaria, año XXII, no. 5314, http://gaceta.diputados.gob.mx/Gaceta/64/2019/jul/20190708.html#Iniciativa18 (Consultado el  06/08/2019).

^[18] Para esto se deberá firmar un convenio entre las entidades interesadas y la Federación. Según la iniciativa, las entidades seguirán recibiendo los recursos del Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA del Ramo 33) y del Ramo 12 que les corresponden.

^[19] OCDE Health Status, “Care Resources 2017”, OCDE,  https://stats.oecd.org/index.aspx?DataSetCode=HEALTH_STAT

^[20] OMS, Health Workforce Requirements for Universal Health Coverage and the Sustainable Development Goals (Ginebra: WHO Document Production Services, 2016), 6, https://apps.who.int/iris/bitstream/handle/10665/250330/9789241511407-?sequence=1 (Consultado el 06/08/2019).

^[21] Fátima Masse e Ivania Mazari, “Enfermar y Morir en México”, en  Índice de Competitividad Estatal 2018 (Ciudad de México: IMCO, 2018), https://imco.org.mx/wp-content/uploads/2018/11/05.-Enfermar-y-morir-en-Me%CC%81xico.pdf (Consultado el 18/06/2019).

^[22] Con base en la estimación de la OMS (2016), se calculó la densidad de médicas y enfermeros para los países de ingresos medio alto. Para separar la tasa de médicas entre generales y especialistas, se calculó una relación dos a uno.

^[23] GBD 2016 contributors, “Measuring performance on the Healthcare Access and Quality Index for 195 countries and territories and selected subnational locations”, The Lancet 391, no. 10136, https://www.thelancet.com/journals/lancet/article/PIIS0140-6736(18)30994-2/fulltext (Consultado el 09/10/2019). La CDMX no solo tiene la mayor concentración de recursos, sino también es la entidad con el segundo mejor desempeño en el HAQ.

^[24] SSA, Tabulador de sueldos de las ramas médica, paramédica y grupos afines, mayo 2018, http://www.dgrh.salud.gob.mx/Servicios/TABULADOR_2018.pdf (Consultado el 06/08/2019)

^[25] SHCP, Información sobre Fideicomisos, Mandatos y Análogos que No Son Entidades, con Registro Vigente al 31 de diciembre de 2018.

^[26] Masse y Mazari, “Enfermar y Morir en México”, ICU 2018.

^[27]  IMCO, Pequeños pasos para Transformar el Sector Salud, 33-34.

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• Ir a la escuela no es lo mismo que aprender. A pesar de que los años de escolaridad de los mexicanos han aumentado, esto no ha contribuido a un mayor crecimiento económico inclusivo. En parte, porque existe una gran disparidad en los niveles de aprendizaje de los estudiantes.
• Para colaborar en la reducción de la desigualdad socioeconómica, el sistema educativo debe reenfocar sus esfuerzos para garantizar aprendizajes mínimos para todos los alumnos, sin importar su origen social. Para esto, el desarrollo infantil temprano es la inversión escolar más eficaz y equitativa, al generar mayor igualdad de oportunidades y cerrar las brechas entre los que aprenden y los que no.
• El IMCO propone priorizar el desarrollo de los niveles escolares donde el impacto de las inversiones es mayor en eficiencia y equidad, como la educación inicial y el preescolar, garantizando la calidad de los servicios y no solo el acceso.

Los mexicanos han incrementado de manera notable sus años de escolaridad en las últimas décadas. El tiempo promedio que un mexicano pasa en la escuela a lo largo de su vida aumentó de tres años en 1970, a nueve en 2016. De apenas cursar hasta tercero de primaria, ahora en promedio los mexicanos logran concluir la secundaria. Esa cifra ubica a México por encima de Colombia (8 grados) o Brasil (8), pero debajo de Estados Unidos (13), Corea (12) o Chile (10), por ejemplo.^[1]

El nivel educativo de la población de un país tiende a estar relacionado directamente con su nivel de desarrollo económico.^[2] Con mayor educación es posible generar más innovación, productividad y crecimiento. No obstante, en el caso de México el aumento en la escolaridad no ha sido acompañado por un incremento proporcional en el desarrollo social y económico.

Al incluir a más mexicanos en la escuela, tampoco se ha logrado disminuir significativamente la desigualdad educativa y socioeconómica. En promedio, los alumnos de las familias más pobres todavía tienden a ser quienes aprenden menos. Al crecer, suelen tener empleos menos satisfactorios y una mayor falta de oportunidades en salud, desarrollo y educación para sus hijos, quienes heredan parte de esos obstáculos.

El avance en la escolaridad de los mexicanos esconde dos situaciones fundamentales que ayudan a entender por qué el aumento en los años de educación no ha contribuido a un mayor desarrollo con más inclusión. La primera es que, detrás del promedio de años de escolaridad, existen enormes diferencias entre entidades, clases sociales, grupos étnicos o entre hombres y mujeres. Las brechas más amplias se presentan cuando se conjuga más de una condición de marginación.

La segunda situación es que ir a la escuela no es lo mismo que aprender. El avance en años de escolaridad no resultó en un incremento similar en los aprendizajes de todos los estudiantes. Existe una gran brecha entre los alumnos que aprenden y los que no, la cual tiende a reforzar la misma línea divisoria entre quienes pueden participar en los beneficios del desarrollo y quienes quedan marginados.

En México, el sistema educativo no es un maestro imparcial, porque no le es posible eliminar por completo el peso de las circunstancias de las que viene cada estudiante sobre sus logros en el trayecto escolar. Las circunstancias de origen de los estudiantes mexicanos definen, en buena medida, sus perspectivas a futuro.  Es necesario plantear estrategias proactivas para contrarrestar los efectos que la desigualdad socioeconómica impone sobre los logros de los niños y jóvenes.

Para contribuir a disrumpir el ciclo que transmite la desigualdad de una generación a la siguiente, los esfuerzos del sistema educativo deben dar prioridad a lograr que todos los alumnos alcancen, por lo menos, un nivel de aprendizajes básicos. La educación no puede cooperar en la disminución de la desigualdad si no le brinda a todos los mexicanos las habilidades necesarias para participar en la economía y la sociedad modernas.

Para lograrlo, los sistemas educativos deben contar con docentes capaces, motivados y apoyados; administradores competentes y eficaces; escuelas con todos los recursos necesarios, entre muchos otros aspectos. La inversión en el desarrollo infantil temprano es una estrategia adicional que es fundamental resaltar, tanto por su impacto sobre los más desaventajados, como por los rezagos de México y otros países en el tema. Intervenir en esta etapa de la vida de los mexicanos, que va de los 0 a los 5 años de edad, es decisivo para contener las brechas de desigualdad entre los alumnos antes de que sean demasiado anchas.

EL CICLO DE LA DESIGUALDAD EDUCATIVA

Existen extremos alrededor de los nueve años que en promedio pasan los mexicanos en la escuela. En el extremo alto está la Ciudad de México, con 11 años de escolaridad promedio, cerca del nivel de Finlandia. En el extremo bajo, se encuentran Oaxaca y Chiapas, con poco más de ocho años, cifra similar a la de Zimbabue. Mientras que los mexicanos de zonas urbanas pasan 10 años en la escuela, los de áreas rurales solo siete. Aquellos quienes el jefe o jefa de su hogar fue a la universidad tienen 12 años de escolaridad, comparados con 8.5 entre quienes en su hogar no completaron la educación básica.^[3]

Una consecuencia de estas brechas es que gran parte de los mexicanos que terminan la secundaria no adquieren las habilidades necesarias para seguir aprendiendo o para incorporarse al mercado laboral formal. Los resultados de México en el Programa Internacional para la Evaluación de los Alumnos (PISA, por sus siglas en inglés) de 2015, una prueba internacional que mide la capacidad de los estudiantes de 15 años para aplicar sus habilidades en lectura, matemáticas y ciencia, lo muestran claramente.

El 26% de los mexicanos logró resultados en matemáticas por debajo del Nivel 1, como muestra la Gráfica 1. El Nivel 1 de PISA es la clasificación más baja y corresponde al nivel de “alfabetización funcional” en una sociedad moderna. En otras palabras, uno de cada cuatro alumnos no tenía las habilidades necesarias para competir en una economía contemporánea.^[4]

Gráfica 1. Porcentaje de estudiantes por nivel de logro de matemáticas, PISA 2015

Fuente: Elaborado por el IMCO con datos de PISA 2015 de la OCDE.

México ocupó la posición 54 de 70 países respecto a menor porcentaje de alumnos debajo del Nivel 1 en matemáticas, con un 26%. Muy lejos de la primera posición ocupada por Singapur (2%), y más cercano a Albania (26%) y Costa Rica (27%). Dentro de Latinoamérica, Chile fue el país con menor proporción de estudiantes debajo del Nivel 1 con un 23%, mientras que República Dominicana (68%) ocupó la peor posición.

Estos resultados corresponden a aquellos alumnos que permanecían en la escuela a los 15 años, los cuales representan sólo al 62% de los mexicanos de esa edad.^[5]Es razonable suponer que las habilidades de quienes están fuera del sistema están aún más rezagadas. Al sumar los jóvenes que no están en la escuela a aquellos por debajo del Nivel 1 en PISA, la cifra equivale al 54% de los mexicanos de 15 años.

Ante estas cifras, es necesario dimensionar qué significa pasar nueve años en el sistema educativo mexicano, en términos de aprendizaje. Para ello, el Banco Mundial utiliza los resultados de varias pruebas internacionales para medir la relación entre la cantidad y la calidad de la educación en una herramienta llamada Índice de Capital Humano.

Al considerar los resultados de varias pruebas que miden el aprendizaje, es posible tomar el tiempo promedio que un mexicano va a pasar en la escuela hasta los 18 años y estimar a cuántos grados de escolaridad con el máximo aprendizaje posible equivalen. La Gráfica 2 muestra la relación entre los años esperados en la escuela y los años ajustados por el aprendizaje, para una muestra de países.

Las estimaciones indican que los mexicanos nacidos en 2018 completarán en promedio casi 13 grados escolares para cuando cumplan 18 años.^[6] Este cálculo considera dos años de preescolar, lo que significa que concluirán el primer grado del bachillerato. Sin embargo, los aprendizajes que logren serán equivalentes a solo 8.6 años de escuela, un poco más que la primaria. De ese tamaño es la brecha entre la cantidad y la calidad de la educación que reciben los mexicanos.

Gráfica 2. Relación entre años esperados en la escuela y años de escuela, ajustados por aprendizaje

Fuente: Elaborado por el IMCO con datos del Banco Mundial, 2018.

El capital de conocimiento -el conjunto de habilidades y competencias- de la población de un país está directamente relacionado con su crecimiento económico. No son los años cursados en la escuela, por sí mismos, lo que posibilitan el crecimiento y el desarrollo, sino las habilidades y aprendizajes logrados por los estudiantes.

Los países con bajos niveles de habilidades tienen mayores dificultades para innovar e incrementar la productividad de sus trabajadores. Esto será cada vez más marcado en la medida en que la economía global continúe con las tendencias actuales de cambio tecnológico, que podrían recompensar cada vez menos las destrezas manuales rutinarias y cada vez más las habilidades cognitivas y socioemocionales.

Un alto nivel de capital de conocimiento está asociado en específico al tipo de desarrollo que expande tanto las posibilidades económicas como las sociales, que incluye a amplios segmentos de la población y que reduce la desigualdad. ^[7] Precisamente el tipo de desarrollo que más falta le hace a México.

La educación frecuentemente es considerada como “el gran nivelador” social: el mecanismo que destapa el potencial de los individuos, que les permite superar sus circunstancias y lograr mejores condiciones de vida que las generaciones anteriores. En México eso no es cierto para muchas personas. En buena medida, esta falla se relaciona con un sistema educativo que no logra elevar el nivel de aprendizajes en todos los estudiantes.

Cuando solo una pequeña proporción de las personas cuenta con habilidades útiles y relativamente escasas, las recompensas disponibles en el mercado laboral (mejores empleos, mayores salarios, etc.) se concentran en ellos.^[8]Estos beneficios e ingresos extra permiten a los padres de familia brindar mejores oportunidades de salud, desarrollo y educación para sus hijos desde temprana edad, las cuales resultan en ventajas para el resto de su vida.^[9]

En el otro lado de la moneda, terminar la secundaria sin los conocimientos necesarios para continuar aprendiendo óptimamente ocurre de manera sistemática entre las familias de bajos ingresos de América Latina.^[10] Las personas en estas condiciones tienen mayores dificultades para continuar su educación, menor acceso a trabajos satisfactorios y formales y, por lo tanto, menor calidad de vida.

Además, estas personas tienden a participar menos en actividades cívicas, como elecciones o actividades de voluntariado, y a tener menos conexiones sociales ventajosas.^[11] Cuando comienzan una familia, el acceso a escuelas de calidad para sus hijos también suele ser menor. Ante tales limitaciones de oportunidades, sus hijos suelen tener menores logros educativos que sus compañeros, dando cuerda a un círculo vicioso.

Por ejemplo, de los mexicanos en el grupo de los 20% con mayores ingresos, dos de cada tres alcanzarán por lo menos el bachillerato. Dentro del 20% de los más pobres, cerca de la mitad no pasará la primaria. Solo un 10% de los más pobres terminará la universidad, en comparación con el 29% de entre los más ricos.^[12]

Las personas en contextos desfavorecidos suelen presentar, en conjunto, niveles más bajos de desarrollo infantil y menores logros de habilidades en el preescolar. Estos efectos, combinados, suelen causar que los niños de familias pobres se incorporen tarde a la primaria y sin la preparación adecuada para aprovechar por completo las oportunidades disponibles de aprendizajes, que de por sí son menores que las del resto de la población.

En las escuelas de México, la línea de arranque no es pareja para todos los estudiantes. Aun cuando todos inviertan el mismo esfuerzo, no se acercarán por igual a la meta. En promedio, los resultados de los más desaventajados son más bajos, lo cual hereda a la siguiente generación una escasez de oportunidades sociales y económicas, que a su vez limita sus logros en la escuela. Esa es la inercia que sostiene el ciclo de desigualdad educativa.

Aunque la desigualdad en educación ha disminuido en décadas recientes, persisten brechas ocasionadas principalmente por las diferencias de oportunidades de cada individuo.^[13] Es decir, por circunstancias fuera de su control y determinadas por su origen que posibilitan o limitan su trayectoria. Más que su talento o su esfuerzo, las influencias más grandes sobre sus logros terminan por ser factores como el lugar donde nacieron o crecieron, cómo era su familia, sus escuelas o sus hospitales.

El principal origen de la falta de oportunidades escolares en México es la desigualdad socioeconómica. Poco detrás, se encuentran los factores institucionales del sistema educativo, como las diferencias en el acceso a escuelas de calidad y la falta de suficientes políticas públicas que atiendan este desafío de manera directa. Estas dos fuentes suelen presentarse en conjunto y hacen mancuerna para amarrar el origen social al destino de falta de oportunidades.

El enorme peso del origen socioeconómico no exime de la responsabilidad de combatir los efectos negativos del sistema educativo. Al contrario, reconocer el peso de la desigualdad social incrementa la urgencia de mejorar las políticas de educación para contribuir a la equidad. Es necesario aprovechar la evidencia existente para diseñar políticas que disrumpan el ciclo de transmisión de bajos logros escolares y sus consecuencias en la calidad de vida de los mexicanos.

HABILIDADES BÁSICAS PARA TODOS

México no ha visto los resultados económicos esperados al incrementar la cantidad de jóvenes que van a la escuela y el tiempo que pasan en ella. El desarrollo del sistema educativo no ha sido suficiente para posibilitar un desarrollo inclusivo. En parte, esto es el resultado de las políticas educativas del siglo XX, que tuvieron “un indebido enfoque en acceso a la escolaridad en oposición al aprendizaje en la escuela”.^[14]

En su momento fue necesario concentrar la atención en expandir el acceso a la educación rápidamente, ante una población donde solo una minoría privilegiada acudía a la escuela. Estos esfuerzos lograron que, para 2015, el 98% de los niños de 6 a 11 años estuviera inscrito en la primaria y el 93% de los de 12 a 14 años en la secundaria. Sin embargo, los rezagos persistieron en el bachillerato, donde solo el 73% de los jóvenes de 15 a 17 asistía, y en el preescolar, donde únicamente el 63% de los niños de 3 a 5 años tenía acceso.^[15]

México logró expandir el acceso a la educación rápidamente al crear diferentes subsistemas de instituciones escolares con distintos niveles de calidad. Por ejemplo, al no tener capacidad para abrir primarias regulares en todas las localidades, fue necesario recurrir a alternativas como las primarias comunitarias o las multigrado.

Sin embargo, muchas de estas modalidades alternativas tienen condiciones educativas inferiores en términos de infraestructura, materiales didácticos y acceso a docentes calificados, en comparación al resto de las escuelas. Por lo general, estos servicios de menor calidad educativa han atendido a las poblaciones con mayores carencias, como muestra la Gráfica 3. En otras palabras, se le ha dado menos educación a quienes necesitan más.

Gráfica 3. Porcentaje de alumnos atendidos por cada modalidad de secundaria, por grado de marginación de la localidad

Fuente: Elaborado por el IMCO con datos de los Formatos 911 de la SEP, 2017 y del Conapo, 2010.

Las diferencias entre subsistemas son claras en los resultados del Plan Nacional para la Evaluación de los Aprendizajes (Planea) 2017, que evaluó el aprendizaje de los alumnos de 3° de bachillerato. Por ejemplo, en los bachilleratos de las universidades autónomas, solo un 20% de los estudiantes tuvo un logro insuficiente en lenguaje y comunicación, comparado con un 44% en el sistema del Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica (Conalep) y un 54% en los telebachilleratos, como muestra la Gráfica 4.^[16]

Las diferencias en los resultados de distintos subsistemas escolares son el reflejo de dos tipos de situaciones. Por una parte, algunos subsistemas reciben más recursos y atención, lo que permite a sus planteles mejorar su servicio. Por otra, cada tipo de institución atiende a alumnos de distinto origen socioeconómico, con diferentes bagajes de oportunidades en sus trayectos escolares previos.

Gráfica 4. Porcentaje de estudiantes en cada nivel de logro de comunicación y lenguaje, por tipo de servicio, Planea Educación Media Superior (EMS) 2017

Fuente: Elaborado por el IMCO con datos del INEE, 2017.

Aunque el presidente Andrés Manuel López Obrador ha puesto el dedo en la llaga de la desigualdad social, hasta ahora las políticas educativas de su gobierno no son suficientes para combatir sus causas y sus efectos. Algunas de sus estrategias más discutidas, como abrir rápidamente una gran cantidad de universidades o aumentar el número de becas disponibles para todos, continúan el enfoque en acceso, no en calidad.

Si bien, el acceso es un primer paso, es necesario recortar la distancia con la mejora en la calidad de los servicios educativos para todos. La gran revolución del sistema educativo de México en el siglo XX consistió en ampliar el acceso a la escuela, con lo que la educación pasó de ser algo reservado para las élites a un derecho para la mayoría de los mexicanos. El actual gobierno tiene una oportunidad para realizar una transformación aún más trascendente, si se enfoca en garantizar calidad educativa para todos los estudiantes.

Las políticas más efectivas para reducir la desigualdad son aquellas que desarrollan las habilidades de generaciones sucesivas, las cuales rompen el ciclo que transmiten las brechas escolares de una generación a la siguiente. Continuar con el enfoque antiguo e incrementar el acceso a la escuela sin garantizar servicios de calidad solo tendría efectos limitados y de corto plazo sobre la desigualdad educativa.

Es difícil lograr un acuerdo en torno a una definición de “educación de calidad” que sea aceptable para todos. Sin embargo, algo es definitivo: un sistema educativo que no garantiza aprendizajes mínimos para todos sus estudiantes no puede, ni de cerca, ser considerado de calidad.

Tanto el Nivel 1 de PISA, como la categoría de logro 2 de Planea, pueden ser parámetros útiles para definir un piso de aprendizajes mínimos, ya que corresponden a habilidades básicas necesarias para continuar aprendiendo o para incorporarse al mercado laboral. Estas definiciones deben complementarse con otros elementos valiosos, como las habilidades socioemocionales o aprendizajes pertinentes para distintos contextos sociales y culturales.

Si México quiere asegurar calidad, es necesario reorientar las prioridades del sistema educativo, para organizarlas alrededor del objetivo fundamental: lograr que todos los estudiantes desarrollen por lo menos aprendizajes básicos. No habrá desarrollo inclusivo sin una educación que brinde a todos los mexicanos las habilidades que necesitan para participar en la economía y la sociedad modernas.

El economista Erik Hanushek realizó una serie de pronósticos que muestran el impacto económico de varios escenarios educativos. Para cada uno, Hanushek calcula el valor económico añadido de 2015 hasta 2095: cuánto más crecerá el producto interno bruto (PIB) de un país con una fuerza de trabajo mejor preparada, comparado con el PIB que tendrán si mantienen su fuerza de trabajo actual.

Si México mantiene el porcentaje actual de jóvenes que asisten a la escuela, pero consigue que todos desarrollen habilidades básicas, su PIB crecería en promedio un 6.4% más cada año hasta 2095, comparado con el crecimiento si la asistencia y logro permanecen como son actualmente.^[17] Si el país mantiene los niveles de aprendizaje de hoy, pero logra que todos los niños y jóvenes vayan en la escuela, el crecimiento sería un 4.2% más elevado cada año.

Si se alcanza una cobertura educativa universal para los jóvenes y se garantiza que adquieran por lo menos las habilidades básicas, el crecimiento sería en promedio un 11.8% mayor al actual cada año entre 2015 y 2095. Hanushek destaca que, bajo este escenario, el crecimiento económico adicional sería suficiente para cubrir por sí mismo el costo total del sistema educativo del país.

Enfocarse en las necesidades de los alumnos más rezagados no significa descuidar el derecho a una educación de calidad del resto de los alumnos. Las políticas necesarias para beneficiar a los alumnos más desaventajados -escuelas dignas, maestros bien capacitados, motivados y apoyados; administradores competentes y eficaces, etc.– tendrían efectos positivos sobre todos los estudiantes.

Más allá de las políticas que benefician a todos los alumnos, priorizar la inversión en los niveles escolares que atienden el desarrollo infantil temprano (DIT) es una estrategia específica que es importante resaltar, tanto por su impacto sobre los más desaventajados como por el rezago del tema en México y muchos países. El DIT, que abarca el periodo que va del nacimiento hasta los 5 años de edad, es fundamental al ser la etapa donde se gestan las pequeñas diferencias que con el tiempo generan grandes distancias entre las personas.

La desigualdad de oportunidades significa que las brechas de aprendizajes comienzan a abrirse desde los primeros meses de vida de las personas. Invertir en el DIT, con un enfoque integral que incluya salud, desarrollo cognitivo y emocional, es fundamental para romper el ciclo que transmite los bajos resultados educativos de una generación a la siguiente.

No hay programas educativos donde converjan más la eficacia y la equidad que en el DIT, especialmente al comparar con inversiones similares en etapas escolares más avanzadas. Los programas de DIT de alta calidad son decisivos para establecer una base que posibilite que todos lleguen a la primaria listos para aprender, para aumentar las posibilidades de tener una trayectoria escolar más larga y desarrollar por lo menos habilidades básicas al terminar la escuela.^[18]

Los programas de DIT tienen el mayor retorno sobre inversión, porque al beneficiar a los alumnos desde el inicio de su trayectoria escolar, su influencia sobre el aprendizaje no es contrarrestada por el peso de los rezagos que se han acumulado en las etapas educativas avanzadas. Además, son más equitativos, porque cierran brechas al beneficiar a todos los estudiantes, no solo a aquellos que alcanzan el bachillerato o universidad, que con mayor frecuencia son aquellos que provienen de las familias más ricas.

Por ejemplo, un estudio que analiza a alumnos de preparatoria que participaron en un programa de becas en 2009, encontró que este no tuvo efectos importantes en la mejora de resultados en pruebas nacionales o en las posibilidades de graduarse. Los pocos estudiantes que sí se mostraron mejoras al recibir una beca fueron aquellos que ya habían alcanzado niveles de aprendizaje suficientes en primaria y secundaria, es decir, aquellos que ya tienen una ventaja sobre los demás jóvenes del país.^[19]

El nivel educativo y socioeconómico de las familias es un factor importante sobre el aprendizaje en los primeros años de vida de las personas. La poca disponibilidad de recursos para estimular el desarrollo, la falta de información sobre los beneficios educativos de esta etapa, y el poco tiempo para interactuar con los hijos, significan que quienes vienen de los hogares más pobres suelen tener menos oportunidades.

Investigaciones de James Heckman demuestran el impacto de los programas de alta calidad para niños en condiciones desfavorables. Aunque estos programas suelen ser caros, el costo de la inversión se recupera con creces. Durante cada año de la vida adulta de los participantes se recobra el 13% del costo del programa, ya que quienes fueron parte logran mejores resultados en educación, salud y empleo.^[20]     Por lo que, además de cerrar brechas entre grupos, el DIT tiene una mejor relación costo-beneficio, en términos de aprendizajes logrados, que cualquier otro programa escolar estudiado hasta ahora.

Los programas de DIT de calidad tienen indirectamente otros efectos positivos añadidos, como también muestran los estudios de Heckman. Por ejemplo, contribuyen a que madres de familia incrementen su participación en el mercado laboral, benefician a los hermanos de quienes participan, e incluso tienen consecuencias que benefician a más de una generación familiar.

Al analizar un programa de preescolar en Estados Unidos, Heckman examinó no sólo a quienes participaron en el programa, sino también a sus hijos. Sus resultados muestran que los hijos de personas que participaron en este programa tienen mayores niveles de educación y empleo, en comparación con hijos de otras familias similares que no fueron parte del programa.^[21]

Hasta ahora, el enfoque en DIT en México ha estado centrado en mayor medida en expandir acceso que en ofrecer servicios de calidad. Llevar a los niños a una estancia o un preescolar solo tiene efectos positivos si la atención que reciben es de calidad. Los servicios de instituciones o personas sin una capacitación y supervisión adecuada pueden ser contraproducentes.

Los recortes presupuestales y las modificaciones al programa de las estancias infantiles son preocupantes por los efectos que pueden tener en el desarrollo de los niños y en la reducción de la desigualdad. La Reforma Educativa de 2019 contempla el diseño de una Estrategia Nacional de Atención a la Primera Infancia. Para aprovechar esta oportunidad, es necesario considerar mecanismos para incluir a los sectores más marginados de la población y su diseño debe integrarse con los esfuerzos del sector salud.

El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) tiene cinco propuestas para mejorar la calidad de los programas de DIT. Éstas son: 1) recolectar datos para entender mejor la oferta existente y la población objetivo, 2) ampliar la cobertura de los programas, 3) reducir las restricciones de edad para incluir niños desde 0 hasta 5 años, 4) adaptar las características de los centros a las necesidades de las familias, especialmente las que trabajan; y 5) implementar políticas de incentivos y sensibilización para llegar a los hogares más difíciles de alcanzar. Una propuesta adicional importante es el diseño de un sistema de gestión de la calidad de los servicios.

CONCLUSIÓN

Incluso con todos sus beneficios, una educación de calidad no es la bala de plata contra la desigualdad social y económica. Aunque no es realista colocar sobre el sistema educativo la mayor parte del peso de resolver la desigualdad, más educación es parte de la solución, siempre y cuando sea de calidad y sea para todos.

En especial, el sistema educativo debe tomar medidas para contrarrestar la influencia de la desigualdad socioeconómica sobre los logros escolares. Un primer paso es ofrecer un piso más equitativo de oportunidades escolares.  Sin ello, será imposible contribuir a balancear las diferencias del origen de cada estudiante, para disrumpir el ciclo de transmisión de bajos resultados educativos.

Priorizar que el sistema educativo logre desarrollar, por lo menos, habilidades básicas en todos los alumnos, sin importar sus condiciones socioeconómicas, es la estrategia más eficaz para lograr que más educación contribuya a alcanzar más crecimiento económico con mayor inclusión. Al contribuir a la participación de segmentos de la población, que hasta ahora han quedado excluidos, la meta de habilidades básicas universales puede lograr mayor inclusión social y, al mismo tiempo, más desarrollo económico.

Para lograr esta meta, México necesita un nuevo enfoque educativo que combine eficacia y equidad. Es necesario focalizar los esfuerzos en lograr calidad en las etapas escolares donde las inversiones son más eficaces, al tener un mayor impacto en aprendizajes escolares e ingresos laborales, pero donde también generan más equidad, al combatir la existencia de brechas entre grupos desde el momento que éstas se empiezan a ensanchar.

La clave para una escuela que contribuya a alcanzar una sociedad menos desigual es un sistema educativo que se ocupe en lograr aprendizajes y habilidades para todos, que invierta esfuerzos en las necesidades de los grupos en mayor desventaja y que tome acciones para cerrar las brechas entre los que aprenden y los que no.

IMCO PROPONE

Para que las políticas educativas contribuyan a reducir la desigualdad socioeconómica del país, es fundamental que sus objetivos finales se reorienten a nivelar los conocimientos adquiridos, más allá de solo garantizar el acceso a los servicios para toda la población. En particular, el IMCO propone las siguientes acciones:

• Priorizar el desarrollo de los niveles escolares donde el impacto de las inversiones es mayor en eficiencia y equidad, como la educación inicial y el preescolar. Para lograr su impacto, se requiere garantizar la calidad de los servicios para todos los alumnos, especialmente los que provienen de grupos desaventajados, de manera que los niños y niñas desarrollen las habilidades cognitivas y socioemocionales que los preparen para su trayectoria escolar, con el fin de reducir las brechas de aprendizajes entre alumnos en etapas posteriores del sistema educativo.
• Revisar las fórmulas de distribución de los recursos de educación, de manera que las escuelas con mayores rezagos reciban más atención, cuenten con todos los insumos necesarios y sepan aprovecharlos, hasta que sus condiciones de infraestructura, presupuesto y personal les permitan brindar un servicio de calidad equiparable con el resto de los centros educativos, para contribuir a compensar las limitaciones de oportunidades de origen que sus alumnos cargan. 
• Diseñar programas de estímulos salariales y de desarrollo profesional con enfoque de equidad, que incentiven a los maestros con mayor preparación para prestar sus servicios en las escuelas que atienden a los estudiantes más vulnerables, para contribuir a dar una educación de mayor calidad que contrarreste los obstáculos de origen de los alumnos.
• Reforzar las políticas de evaluación de aprendizaje de los alumnos. Las lecciones de la última década indican la necesidad de ajustar el diseño y difusión de estas evaluaciones, de manera que se incremente su utilidad, como evidencia en la planeación del sistema educativo, y medir el avance en aprendizajes básicos universales y las brechas que persisten entre entidades, subsistemas escolares y otros grupos desaventajados de la población.

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^[1] INEE, Panorama educativo de México 2017 (Ciudad de México: INEE, 2018), 127,131, http://publicaciones.inee.edu.mx/buscadorPub/P1/B/116/P1B116.pdf (Consultado el 10/05/2019); PNUD, Informe sobre Desarrollo Humano 2016 (Nueva York: PNUD, 2016), 198-200, https://www.undp.org/content/dam/undp/library/corporate/HDR/HDR2016/HDR_2016_report_spanish_web.pdf (Consultado el 10/05/2019).

^[2] Erik Hanushek y Ludger Wossman. “The Role of Education Quality in Economic Growth” World Bank Policy Research Working Paper 4122. https://pdfs.semanticscholar.org/dde1/f536a0cfd06bde87b902c0185b7bb82af763.pdf (Consultado el 9/11/2019).

^[3]  INEE, Panorama educativo de México 2017, 128.

^[4] OECD, PISA 2015 Results (Volume I): Excellence and Equity in Education (Paris: OECD Publishing, 2016), https://read.oecd-ilibrary.org/education/pisa-2015-results-volume-i_9789264266490-en#page4 (Consultado el 09/07/2019); Eric Hanushek, “Why universal basic skills should be the primary development goal», WEF articles, (2015), https://www.weforum.org/agenda/2015/05/why-universal-basic-skills-should-be-the-primary-development-goal/ (Consultado el 09/07/2019).

^[5] OECD, “Nota País México: Resultados de PISA 2015”, 2016, 6, Consultado del Programa para la Evaluación Internacional de Alumnos: https://www.oecd.org/pisa/PISA-2015-Mexico-ESP.pdf,

^[6] Banco Mundial. “Human Capital Index” https://datacatalog.worldbank.org/dataset/human-capital-index. (Consultado el 15/05/2019).

^[7] OECD, Universal Basic Skills: What Countries Stand to Gain (Paris: OECD Publishing, 2015), https://read.oecd-ilibrary.org/education/universal-basic-skills_9789264234833-en#page3 (Consultado el 13/05/2019).

^[8] David Autor, “Skills, education, and the rise of earnings inequality among the ‘other 99 percent’”, Science, 344, (2014), 843-851, https://www.researchgate.net/publication/262581319_Skills_education_and_the_rise_of_earnings_inequality_among_the_other_99_percent/citation/download (Consultado el 12/05/2019).

^[9] Jim Yong Kim, “The Human Capital Gap”, Foreign Affairs, (2018), 92-101, https://www.foreignaffairs.com/articles/2018-06-14/human-capital-gap (Consultado el 03/05/2019).

^[10] Banco Mundial, World Development Report 2018. Learning to Realize Education ́s Promise (Washington D.C.: International Bank for Reconstruction and Development / The World Bank, 2018), https://www.worldbank.org/en/publication/wdr2018 (Consultado el 20/05/2019)

^[11] OECD, “What are the Social Benefits of Education?”, Education Indicators in Focus 10, (2013), http://www.oecd.org/education/skills-beyond-school/EDIF%202013–N%C2%B010%20(eng)–v9%20FINAL%20bis.pdf (Consultado el 20/05/2019).

^[12] Raymundo Campos Vázquez, Promoviendo la Movilidad Social en México: Informe de Movilidad Social 2015 (Distrito Federal: El Colegio de México, 2016), https://movilidadsocial.colmex.mx/images/promoviendo-la-movilidad-rc.pdf (Consultado el 03/05/2019). p. 15

^[13] Patricio Solís, La desigualdad de oportunidades y las brechas de escolaridad”, en Los grandes problemas de México: educación, ed. Alberto Arnaut y Silvia Giorguli (Distrito Federal: El Colegio de México, 2010), 599-622.

^[14] OECD, Universal Basic Skills: What Countries Stand to Gain, p.82

^[15] INEE, La educación obligatoria en México, Informe 2019 (Ciudad de México: INEE, 2019), https://www.inee.edu.mx/wp-content/uploads/2019/04/P1I245.pdf (Consultado el 03/05/2019).

^[16] INEE, “Planea. Resultados nacionales 2017, Educación Media Superior”, 11, https://www.inee.edu.mx/wp-content/uploads/2019/07/Resultados2017.pdf

^[17] OECD, Universal Basic Skills: What Countries Stand to Gain, p.55, 59, 62

^[18] James Heckman, “Skill Formation and the Economics of Investing in Disadvantaged Children”, Science 312, no. 5782 (2006), 1900-1902, https://science.sciencemag.org/content/312/5782/1900 (Consultado el 04/05/2019).

^[19] Rafael De Hoyos, Orazio Attanasio y Costas Meghir, “Targeting High School Scholarships to the Poor: the Impact of a Program in Mexico”, NBER Working Paper Series 26023, https://www.nber.org/papers/w26023.pdf (Consultado el 02/08/2019).

^[20] Jorge Luis García, et al., “The Life-cycle Benefits of an Influential Early Childhood Program”, NBER Working Paper Series 22993, https://www.nber.org/papers/w22993, (Consultado el 21/05/2019).

^[21] James Heckman y Ganesh Karapkula, “Intergenerational and Intragenerational Externalities of the Perry Preschool Project”, NBER Working Paper Series 25889, https://www.nber.org/papers/w25889 (Consultado el 22/05/2019).

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• El mercado laboral es un espacio donde hay discriminación que no está justificada. Diversos grupos de población enfrentan barreras para obtener empleos y buenos salarios, las cuales no tienen que ver con sus capacidades laborales. El mercado laboral discrimina a las personas usando criterios de discapacidad, género, grupo étnico, preferencia sexual y edad, entre otros. En México, una persona con discapacidad gana dos terceras partes de lo que recibe el resto de la población, mientras que siete de cada 10 indígenas ganan solo un salario mínimo (102 pesos diarios).
• El ingreso es la principal fuente de riqueza para la gran mayoría de los trabajadores mexicanos. Por tal motivo, aumentar el acceso al mercado laboral es fundamental para combatir la desigualdad.
• Los mexicanos más pobres forman parte del 56% de la población que trabaja en la informalidad. Los que más necesitan seguridad social son precisamente los que no la tienen.
• El IMCO propone fortalecer los mecanismos de vinculación entre autoridades, el sector productivo y las instituciones de educación superior para desarrollar capacidades, según las necesidades específicas de cada región. Asimismo, es necesario generar incentivos para fomentar la inclusión y diversidad en los centros de trabajo.

La sociedad mexicana es privilegiada por la diversidad cultural y étnica que posee, la cual es rica en tradiciones, usos y costumbres; pero mientras esta cara de la moneda genera identidad nacional y alude al patriotismo, la contracara evoca a la discriminación y a la segregación racial. En México, ser diferente o pertenecer a un grupo minoritario representa un riesgo a padecer marginación y exclusión social. Esta dicotomía genera una espiral huevo-gallina de condiciones de desigualdad que vulnera la calidad de vida de las personas en diversos ámbitos de su vida, entre ellas, el trabajo.

Contrario al deber ser, la discriminación en el mercado laboral en México agravia las brechas de desigualdad entre los trabajadores a través del ingreso. Esto por la falta de oportunidades para tener empleos de calidad, lo que impacta negativamente, a nivel personal o familiar, en la atención de necesidades básicas como: alimentación, vivienda, salud, educación, transporte y vestimenta.

En México, la mediana^[1] del ingreso indica que la mitad de las personas que trabajan solventa dichas necesidades con un ingreso igual o inferior a 5.3 mil pesos al mes,^[2] lo que representa tan sólo el 7.6%[3] del ingreso mediano en Estados Unidos. Si bien, esta cifra pareciera ser insuficiente para algunas personas, representa un ingreso inalcanzable para los segmentos poblacionales más marginados.

Gráfica 1. Diferencial en el ingreso mensual por género en grupos minoritarios

Fuente: Elaborado por el IMCO con información del Inegi, 2018; la STPS, T1 2019 y el Coneval, 2018.

Los grupos minoritarios, representados en la Gráfica 1, son un nicho poblacional altamente vulnerable al trabajo informal, el cual se caracteriza por la falta de contratos laborales, prestaciones y protección social (salud, vivienda y pensión, entre otros), además de ser empleos propensos a despidos injustificados y a condiciones laborales más inseguras. A continuación, se describen algunas de las principales características socioeconómicas del mercado laboral en las que se acentúa la desigualdad en el ingreso.

DESIGUALDAD POR BAJOS NIVELES DE ESCOLARIDAD

A mayor nivel educativo, mejores sueldos y salarios. En México, el salario promedio mensual de un trabajador con estudios de secundaria es de 5 mil 852 pesos, mientras que un egresado de licenciatura percibe casi el doble (11 mil 467 pesos).^[4] El dilema no es que los trabajadores más preparados accedan a mayores ingresos, sino cómo mantener a los jóvenes estudiantes en las aulas educativas. Apenas uno de cada cinco mexicanos en el mercado laboral concluyó la educación superior, mientras que el 50% de los trabajadores sólo estudiaron la primaria o secundaria.^[5]

Desde una perspectiva familiar, incorporar a los hijos al trabajo económico^[6] o doméstico^[7], incrementa el ingreso y/o facilita las tareas del hogar. En ambos casos se mitigan parcialmente los efectos de la pobreza, especialmente en el corto y mediano plazo.^[8] Sin embargo, esta estrategia de supervivencia condiciona las oportunidades educativas y laborales de los niños y adolescentes en el largo plazo. Esta situación afecta a 2.5 millones de niños y adolescentes (entre 5 y 17 años) que realizan algún tipo de actividad económica, de los cuales más del 40% no recibe un ingreso y sólo el 8% gana más de dos salarios mínimos (205 pesos diarios).^[9]

Gráfica 2. Tasa de informalidad en la población ocupada por nivel educativo

     Fuente: Elaborado por el IMCO con información de la ENOE 2018 del Inegi.

Los riesgos de informalidad son menores conforme aumenta el nivel educativo (Gráfica 2). Es decir, a mayor nivel de escolaridad, mejores ingresos y más oportunidades de trabajo formal con prestaciones. En este contexto, lo más importante es invertir en las etapas escolares donde existe mayor vulnerabilidad de deserción, particularmente en la primaria y secundaria. Esto contribuirá a erradicar el trabajo infantil y a mejorar el nivel educativo de los trabajadores.  

DESIGUALDAD DE GÉNERO

El mercado laboral en México se caracteriza por una desigualdad marcada entre grupos de trabajadores. Una manifestación es la que sufren las mujeres frente a los hombres:

• En promedio perciben salarios entre 18[10] y 34%^[11] menos que los hombres, aún cuando realizan las mismas actividades.
• Cada año, alrededor de 1.4 millones de mexicanas son víctimas de acoso sexual en el trabajo, equivalente al 6.7% de las mujeres ocupadas.^[12]
• Sólo el 46% de las mujeres entre 15 y 64 años están empleadas, frente al 79% de los hombres.^[13] Para nivelar esta cifra al promedio de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos​ (OCDE) (61%), 6 millones de mexicanas tendrían que incorporarse a la fuerza laboral.^[14]
• Son más propensas a tener empleos informales^[15], por lo que las trabajadoras sin seguro social aumentaron del 41% en el 2000, al 48% en 2017. ^[16] En parte, esto se debe a que las mujeres tradicionalmente se encargan del cuidado del hogar y de los hijos, por lo que necesitan horarios y condiciones laborales más flexibles. En la informalidad las mujeres no cuentan con licencias pagadas de maternidad, esto tiene un doble impacto: repercusiones para las madres y para su(s) hijo(s) recién nacidos.
• Su trabajo se concentra en sectores con bajos salarios: el 11% de las mujeres trabaja en servicios domésticos (frente al 1% de los hombres).^[17]
• Están expuestas a trabajar sin remuneración. El 6.9% de las mujeres trabajan sin recibir un pago (el doble respecto a los hombres).^[18] 
• Sufren “penalización por maternidad”, un fenómeno mundial en donde las madres trabajadoras enfrentan restricciones salariales, de horarios laborales y para ocupar puestos de liderazgo.^[19] Esta situación perjudica potencialmente al 73% de las mexicanas ocupadas, quienes tienen al menos un hijo.^[20]

Gráfica 3. Características de la desigualdad de género en el mercado laboral

A pesar de lo alarmante de estas cifras, es importante destacar que las empresas promueven la equidad de género cada vez con mayor frecuencia. En 2018, 137 empresas se certificaron voluntariamente por cumplir con la Norma Mexicana NMX-R-025-SCFI-2015 en Igualdad Laboral y No Discriminación.^[21] Por su parte, el gobierno federal también ha contribuido al empoderamiento de las mujeres en el ámbito laboral, ya que de las 24 dependencias que conforman el Poder Ejecutivo, un tercio las lidera una mujer. Asimismo, por primera vez el Congreso de la Unión es paritario, prácticamente el 50% de los miembros de la Cámara de Diputados y del Senado son mujeres.^[22]

México tiene un largo camino por recorrer para lograr la igualdad de condiciones entre hombres y mujeres en el mercado laboral. No obstante, la equidad de género es un problema recurrente en casi todas las naciones del mundo. Dentro de los países de la OCDE, sólo un tercio de los puestos directivos/gerenciales en las empresas los ocupa una mujer, mientras que el 95% de las direcciones generales (CEO) las lideran los hombres.^[23] Sin duda, la mejor práctica internacional en la materia es Islandia, país que ha liderado el Índice Global de Brecha de Género del Foro Económico Mundial (WEF, por sus siglas en inglés) en los últimos nueve años. Algunos de los principales esfuerzos realizados son:

• La publicación de una legislación que impone a los empleadores la obligación de igualar el sueldo de hombres y mujeres, y demostrar que realizan las mismas actividades mediante un certificado.^[24]
• Regular a las juntas directivas de las empresas, mediante una norma obligatoria, para que cuenten con representatividad de ambos géneros (con un mínimo del 40%).^[25] 

DESIGUALDAD EN GRUPOS MINORITARIOS

La amplia diversidad racial y étnica de México enriquece nuestra cultura, tradiciones, usos y costumbres. El 85% de los mexicanos nos sentimos orgullosos de nuestra nacionalidad,^[26] no obstante, los grupos minoritarios son los que más sufren de discriminación y segregación en el mercado laboral.

POBLACIÓN INDÍGENA

Históricamente, los pueblos originarios representan uno de los sectores sociales más emblemáticos de nuestro país, pues dan sentido de identidad y pertenencia a la nación.      

El 21.5% de los mexicanos se considera indígena, pero sólo el 6.5% habla alguna de las 68 lenguas que existen en México.^[27]  Los indígenas padecen las condiciones sociales más duras:

• Pobreza
  • Más del 70% de los indígenas viven en condiciones de pobreza, de los cuales el 32% se encuentran en pobreza extrema (frente al 7% del resto de la población).^[28]
• Rezago educativo
  • La primaria es el grado máximo de estudios para la mitad de la población indígena.^[29]
  • El 33% de la población indígena de 6 a 25 años no asiste a la escuela.^[30]
• Desigualdad laboral
  • En promedio, un hombre indígena que trabaja gana 4 mil 155 pesos mensuales, mientras que una mujer indígena recibe 3.84 mil pesos.^[31] Ambas cifras se encuentran por debajo del promedio nacional de 6.35 mil pesos al mes.[32]
  • El 26% de las mujeres indígenas participa en alguna actividad laboral, cifra muy inferior al resto de las mujeres de otras etnias (46%).^[33]
  • Más del 77% de los indígenas carecen de seguridad social.^[34] La población general tiene una cobertura de 82%.[35]

Cabe señalar que la desigualdad en las comunidades indígenas no es un problema intrínseco a nuestro país, pues esta situación se observa en los más de 90 países en los que viven cerca de 370 millones de indígenas (el 5% de la población mundial).^[36] Tres características distinguen a los pueblos originarios del mundo: 1) además de enriquecer la historia y la cultura, 2) salvaguardan el 80% de la biodiversidad global^[37] y 3) representan el 15% de la población que vive en pobreza extrema.^[38]

PERSONAS CON DISCAPACIDAD

El 6.3% de la población (7.8 millones de mexicanos) padece alguna discapacidad.^[39] Sin embargo, cabe mencionar que cualquier persona está expuesta a tener alguna limitante para ver, escuchar y/o caminar, ya que sus principales detonantes son las enfermedades (41%) y la edad avanzada (33%).^[40] Empero, este subconjunto poblacional es uno de los más marginados, pues padece más la exclusión social que las propias limitaciones físicas intrínsecas a una discapacidad:

• Pobreza
  • El 50% de las personas con discapacidad vive en situación de pobreza, mientras que el 13% se encuentra en pobreza extrema.^[41]
  • 1 de cada dos personas con discapacidad es un adulto mayor (65 años o más).^[42]
• Rezago educativo
  • El 23% de la población con discapacidad de 15 años y más no ha estudiado, ^[43] más de 11 veces que el resto de la población sin estudios (2%).[44]
• Desigualdad laboral
  • Los ingresos de las personas con alguna discapacidad son vulnerables:
    • El 40% proviene de su propio trabajo (frente al 88% para los mexicanos promedio)
    • El 39% lo obtienen de algún programa de gobierno (un 26% más que el resto de la población)
    • El 22% lo reciben de alguna pensión (frente al 4% del resto de la población).^[45]
  • 4 de cada 10 personas con discapacidad realizan alguna actividad económica, cifra muy inferior al resto de la población (siete de cada 10 personas). Y ganan un 33.5% menos que el resto de la Población Económicamente Activa (PEA). ^[46]
  • 1 de cada 3 personas con discapacidad es dependiente económica de la familia o de un tercero. ^[47]

De acuerdo con la Organización Mundial de la Salud (OMS) y el Banco Mundial, los países de bajos ingresos tienen una mayor prevalencia de discapacidades que los países desarrollados.^[48] Asimismo, las personas con discapacidad son más vulnerables a la pobreza, a no recibir la atención médica necesaria, a padecer tasas de desempleo mucho más altas y a tener menores ingresos.^[49] Sin duda, este contexto ejemplifica el círculo vicioso de la desigualdad que se ha mencionado.

ADULTOS MAYORES

Teniendo en cuenta que una persona se considera adulto mayor a los 65 años,[50] el universo de adultos mayores en México es de 9.6 millones de personas, los cuales también carecen de condiciones de equidad laboral:

• Pobreza
  • El 41.1% de los adultos mayores son pobres,^[51] y entre ellos casi un 7% vive en pobreza extrema.
  • 2.5 millones de mexicanos mayores a 65 años no recibe algún tipo de pensión, incluyendo el apoyo del programa federal “Pensión para Adultos Mayores”. De estas personas, el 61% son mujeres.^[52]
• Rezago educativo
  • La primaria es el máximo grado de estudios para el 62% de los adultos mayores.^[53]
• Desigualdad laboral
  • A pesar de tener la edad de retiro laboral, 2.5 millones de adultos mayores trabajan, aunque en condiciones desfavorables, pues el 91% carece de acceso a instituciones de salud.^[54]
    • El 18% de las mujeres trabaja y tiene un sueldo promedio de 2 mil 339 pesos mensuales, mientras que el 43% de los hombres trabaja con un ingreso medio de 3 mil 493 pesos al mes.^[55]
  • Las pensiones contributivas^[56] cubren el 46% de los ingresos para las mujeres y el 52% para los hombres, aunque solo tres de cada cuatro adultos mayores recibe una pensión. En promedio, una mujer recibe 5 mil 128 pesos mensuales, mientras que los hombres cobran 6 mil 602 pesos al mes.^[57]
  • 9 de cada 10 adultos mayores considera que es muy difícil conseguir trabajo para su edad.^[58]

Los adultos mayores se caracterizan por su gran diversidad debido a que las capacidades físicas y mentales varían entre las personas, pero al mismo tiempo, se espera que la vejez sea más prolongada, ya que la esperanza de vida a nivel mundial continúa en aumento. Este pronóstico es alentador para la sociedad, pero al mismo tiempo representa un reto a nivel Estado: la necesidad de implementar reformas estructurales en los sistemas de salud, pensión y atención social.^[59]

POBLACIÓN LGBTI^[60]

Desde 2003, la Ley Federal para Prevenir y Eliminar la Discriminación establece que ningún mexicano debe sufrir segregación social por motivos de preferencia sexual, características genéticas e identidad de género. No obstante, la población LGBTI es una de las más discriminadas en México:

• Rezago educativo^[61]
  • 7 de 10 personas LGBTI se ha sentido discriminada en espacios educativos.^[62]
  • Los jóvenes de esta comunidad tienen una propensión más alta a abandonar sus estudios y, por consiguiente, a tener menores ingresos.^[63]
• Desigualdad laboral
  • 6 de cada 10 miembros de esta comunidad consideró que su orientación sexual es un obstáculo para acceder a un empleo.^[64]
  • El 43% de los trabajadores recibe un trato discriminatorio en su actividad económica.^[65]

Los estereotipos generan una ideología o conducta relacionada a un aspecto social, pero un estereotipo mal encauzado, con base en prejuicios, puede ocasionar daños irreversibles en la vida de un ser humano. Para evitar cualquier tipo de discriminación, es fundamental concientizar a la sociedad en temas como: inclusión, respeto y tolerancia. 

En 2015, el 93% de las empresas Fortune 500 reportaron contar con políticas que prohíben la discriminación por orientación sexual, lo que implica que 465 de las 500 empresas más grandes del mundo, trabajan por generar ambientes laborales más inclusivos.^[66]

CONCLUSIÓN

El ingreso que deriva de una actividad económica representa la principal fuente de riqueza para la gran mayoría de los trabajadores mexicanos. Por tal motivo, el mercado laboral tiene un rol muy importante en la economía mexicana. Sin embargo, a través del ingreso, dicho mercado enfatiza significativamente las brechas de desigualdad entre los trabajadores, especialmente entre los grupos minoritarios de la población.

Sin duda, es necesario promover empleos de calidad para promover la redistribución del ingreso en México. Crear los cimientos necesarios para tener un mercado laboral más equitativo ayudará a salvaguardar el derecho al trabajo, a una vida sin discriminación y a proveer mejores condiciones para los trabajadores y sus familias, tal como alimentación, salud y educación, entre otras. Este es un buen paso para que, desde el mercado laboral, se contribuya a revertir el círculo vicioso de la desigualdad en México. 

IMCO PROPONE

Para disminuir las brechas que se han identificado en el mercado laboral, el IMCO propone las siguientes acciones:

Nivel educativo:

• Fortalecer los mecanismos de vinculación entre las autoridades, el sector productivo y las instituciones de educación superior para impulsar el desarrollo de capacidades de acuerdo con las necesidades específicas de cada región, especialmente en los subsistemas de educación tecnológica y técnica. Una medida es promover la participación del sector productivo en el diseño curricular y la capacitación docente, así como impulsar las prácticas profesionales en los lugares de trabajo al mismo tiempo que el estudio en aulas.
  • Promover la certificación de capacidades laborales. No todo el conocimiento se adquiere en las aulas educativas, ya que la experiencia y habilidades adquiridas dentro del mercado laboral contribuyen al desarrollo profesional de los trabajadores. El Consejo Nacional de Normalización y Certificación de Competencias Laborales (Conocer) tiene un rol fundamental al impulsar la profesionalización del capital humano de diversos sectores productivos del país.^[67]
  • Impulsar la certificación de competencias de los becarios a través del programa Jóvenes Construyendo el Futuro. Esto tendría un efecto positivo en el empleo, al brindar a los jóvenes con herramientas que faciliten su inclusión en el mercado laboral.
  • Incentivar el desarrollo de planes de estudio y la ampliación de la matrícula de educación superior, basándose en evidencia sobre las habilidades sociales y laborales más demandadas por el mercado laboral.
  • Invertir aún más en becas y programas de asistencia en la educación básica y media, a fin de potenciar la continuidad educativa de los estudiantes. Dichas becas deben focalizarse a la población más rezagada en la distribución socioeconómica, garantizar la asistencia a la escuela por parte del beneficiario y complementarse con mecanismos de nivelación académica. Esta es un área de oportunidad si se considera que el gasto público anual por alumno es de 17 mil 600 en la primaria y 27 mil pesos en la secundaria. Ambas cifras son muy inferiores a los 82 mil 700 que se gastan por alumno en la educación superior.^[68]

Equidad de género y grupos minoritarios:

• Facilitar el acceso de las madres trabajadoras al mercado laboral mediante apoyos al cuidado infantil, horarios flexibles en el trabajo, facilidades para mantener la lactancia, aumentar y hacer efectivos los periodos de paternidad, entre otros.
  • Establecer mecanismos para garantizar que los empleadores paguen los mismos salarios a sus trabajadores sin discriminación de género.
  • Promover los espacios laborales libres de segregación a grupos minoritarios mediante la concientización social. Se debe garantizar la correcta ejecución y vigilancia de la normatividad en materia de discriminación, brindando asesoría oportuna a quienes sufran esta situación.    
  • Simplificar el proceso para acceder a los incentivos fiscales a quienes dan empleo a adultos mayores y personas con discapacidad, además de verificar que el sueldo sea equivalente al resto de los trabajadores.  

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^[1] Considerando la pronunciada desigualdad en el ingreso en México, la mediana es una medida de tendencia central más realista que el promedio del ingreso.

^[2] Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS), 2019. Datos Abiertos. Indicadores Clave, Mediana del ingreso mensual real de los ocupados durante el primer trimestre de 2019. El 66% de la fuerza laboral son hombres y 33% mujeres.

[3] Bureau of Labor Statistics, U.S. Department of Labor, 2019. Usual Weekly Earnings of Wage and Salary Workers, Second Quarter 2019. https://www.bls.gov/news.release/pdf/wkyeng.pdf (Consultado el 13/09/2019).

^[4] IMCO, Compara Carreras 2019, https://imco.org.mx/comparacarreras/

^[5] Ibíd.

^[6] El trabajo económico se dedica a la producción de bienes y servicios. Puede recibir un pago o no.

^[7] El trabajo doméstico se refiere a las actividades que se realizan en casa, como lavar, planchar, barrer, preparar la comida, etc. que llevan a cabo niños y niñas en sus propios hogares sin recibir ningún pago.

^[8] Sarai Miranda-Juárez y Liliana Navarrete, “El entorno familiar y el trabajo de niñas y niños de 5 a 11 años. México en dos momentos: 2007 y 2013”, Papeles de población 22, no 89 (2016), 43-72, http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1405-74252016000300043 (Consultado el 05/09/2019).

^[9] Cuéntame Población, “Niños que trabajan”, Inegi Cuéntame, http://cuentame.inegi.org.mx/poblacion/ninos.aspx?tema=P

[10] En México, durante el primer trimestre de 2019, la mediana del ingreso para las mujeres fue de 4.6 mil pesos, mientras que para los hombres fue de 5.76 mil pesos. STPS, Indicadores Clave, Mediana del ingreso mensual real de los ocupados. 

^[11] Senado de la República, Coordinación de comunicación social, “De 34%, la brecha salarial en México entre mujeres y hombres”, Senado de la República. Boletín 1223, (2019), http://comunicacion.senado.gob.mx/index.php/informacion/boletines/43667-de-34-la-brecha-salarial-en-mexico-entre-mujeres-y-hombres.html

^[12] Cámara de Diputados. LXIV Legislatura, Comunicación social, “En México, 1.4 millones de mujeres padecen hostigamiento y acoso sexual en el trabajo”, Cámara de Diputados. Boletín No. 3718, (2017), http://www5.diputados.gob.mx/index.php/esl/Comunicacion/Boletines/2017/Junio/09/3718-En-Mexico-1.4-millones-de-mujeres-padecen-hostigamiento-y-acoso-sexual-en-el-trabajo

^[13] Fátima Masse, “¡A toda Madre!”, Expansión, (2019), https://expansion.mx/opinion/2019/05/08/opinion-a-toda-madre (Consultado el 05/09/2019).

^[14] Estadísticas de Fuerza Laboral, “Estadísticas del Mercado laboral en el corto plazo”, OCDE, Estadísticas, https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=STLABOUR

^[15] CNDH, Estudio Sobre la Igualdad Entre Mujeres y Hombres en Materia de Puestos y Salarios en la APF 2017 (México: CNDH, 2018), https://www.cndh.org.mx/sites/all/doc/Informes/Especiales/Estudio-igualdad-20180206.pdf (Consultado el 05/09/2019).

^[16] Colmex, Desigualdades en México / 2018 (Ciudad de México: El Colegio de México, Red de Estudios sobre Desigualdades, 2018), https://desigualdades.colmex.mx/informe-desigualdades-2018.pdf (Consultado el 05/09/2019).

^[17] CNDH, Igualdad Entre Mujeres y Hombres en Materia de Puestos y Salarios en la APF 2017, 158.

^[18] Colmex, Desigualdades en México, 2018.

^[19] OIT,Un paso decisivo hacia la igualdad de género: En pos de un mejor futuro del trabajo para todos. Informe OIT 2019 (Ginebra: OIT, 2019), https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—dgreports/—dcomm/—publ/documents/publication/wcms_674751.pdf (Consultado el 05/09/2019).

^[20] Masse, “¡A toda Madre!”, 2019.

^[21] Conapred, “Certifican a 137 empresas por prácticas en igualdad laboral y no discriminación”, Sala de prensa Conapred, Boletín de prensa 052/2018, (2018), https://www.conapred.org.mx/index.php?contenido=boletin&id=1112&id_opcion=&op=213

^[22] Inmujeres, “Boletín Estadístico. Las mujeres en el poder legislativo”, Año 5, Número 1, (2019), http://cedoc.inmujeres.gob.mx/documentos_download/BoletinN1_2019.pdf

^[23] OCDE, La Búsqueda de la Igualdad de Género: Una Batalla Cuesta Arriba (París: OECD Publishing, 2017), 177. https://read.oecd-ilibrary.org/social-issues-migration-health/the-pursuit-of-gender-equality_9789264281318-en#page1 (Consultado el 05/09/2019).

^[24] WEF, The Global Gender Gap Report 2010-2018 (Ginebra: WEF, 2018), http://www3.weforum.org/docs/WEF_GGGR_2018.pdf (Consultado el 05/09/2019).

^[25] Ibíd.

^[26] CIDE, México, las Américas y el Mundo 2012-2013. Política exterior: Opinión Pública y Líderes (México: CIDE, 2013), http://dominio1.cide.edu/documents/320058/0d79d0e8-a23d-4e30-87db-fa73ddbe579a (Consultado el 05/09/2019).

^[27] Conapo, “Infografía Población Indígena”, 2015, https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/121653/Infografia_INDI_FINAL_08082016.pdf

^[28] Senado de la República, Coordinación de comunicación social, “Población indígena de México con mayor probabilidad de caer en pobreza, destaca el IBD”, Senado de la República. Boletín 1711, (2017), http://comunicacion.senado.gob.mx/index.php/informacion/boletines/38021-poblacion-indigena-de-mexico-con-mayor-probabilidad-de-caer-en-pobreza-destaca-el-ibd.html

^[29] Coneval, Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social 2018 (Ciudad de México: Coneval, 2018), 150,  https://www.coneval.org.mx/Evaluacion/IEPSM/IEPSM/Documents/IEPDS_2018.pdf (Consultado el 05/09/2019).

^[30] Conapo, “Infografía Población Indígena”, 7.

^[31] Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, 2006. Indicadores con perspectiva de género para los pueblos indígenas. Cifras con valor a 2019 (mujeres en 2006: $2,248, en 2019: $3,844; hombres en 2006: $2,430, en 2019: $4,155 pesos)

[32] STPS, 2019. Información Laboral. Cifras al segundo trimestre de 2019. http://www.stps.gob.mx/gobmx/estadisticas/pdf/perfiles/perfil%20nacional.pdf (Consultado el 13/09/2019).

^[33] Inegi, “Censo de Población y Vivienda 2010”, https://www.inegi.org.mx/programas/ccpv/2010/

^[34] Ibíd.

[35] Inegi, Encuesta Intercensal, 2015. Población total según condición de derechohabiencia. https://www.inegi.org.mx/temas/derechohabiencia/ (Consultado el 13/09/2019).

^[36] FAO Pueblos Indígenas, “Pueblos Indígenas en el mundo”, FAO, http://www.fao.org/indigenous-peoples/es/ 

^[37] Ibíd.

^[38] Entendiendo a la pobreza, “Pueblos indígenas” Banco Mundial, https://www.bancomundial.org/es/topic/indigenouspeoples 

^[39] Inegi, “Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica 2014-2018”, https://www.inegi.org.mx/programas/enadid/2018/

^[40] Gobierno de México, “Cifras sobre las personas con discapacidad en México”, Gob.mx (Blog), 2015, https://www.gob.mx/gobmx/articulos/cifras-sobre-las-personas-con-discapacidad-en-mexico

^[41] Grupos en situación de discriminación, “Numeralias”, Conapred, 2016, https://www.conapred.org.mx/index.php?contenido=pagina&id=562&id_opcion=703&op=703

^[42] Ibíd.

^[43] Gobierno de México, “Cifras sobre las personas con discapacidad en México”, 2015.

[44] Inegi, Cuéntame, 2015. Educación, Escolaridad, http://cuentame.inegi.org.mx/monografias/informacion/df/poblacion/educacion.aspx?tema=me&e=09 (Consultado el 13/09/2019).

^[45] Inegi, La discapacidad en México, datos al 2014: versión 2017 (México: Inegi, 2017), http://conadis-transparencia.org/transparencia_focalizada/La_discapacidad_en_Mexico_datos_al_2014_Version_2017.pdf (Consultado el 05/09/2019).

^[46] Inegi, La discapacidad en México, 2017.

^[47] Inegi, La discapacidad en México, 2017.

^[48] Informe Mundial Sobre la Discapacidad, OMS y Banco Mundial, 2011.

^[49] Coneval, Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social 2018, 12.

[50] La fecha oficial para el retiro laboral de una persona es al cumplir los 65 años, así como para acceder a algunos programas sociales y prestaciones de jubilación, por lo que es hasta esta edad que una persona se considera adulto mayor.

^[51] Coneval, Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social 2018, 151.

^[52] Ibíd, 153.

^[53] Ibíd, 152.

^[54] Ibíd.

^[55] Consar, “Ingresos y gastos del adulto mayor en México: la importancia de las pensiones”, Documento de trabajo no. 12, (2018),  https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/387784/Ingresos_y_gastos_del_adulto_mayor_en_Me_xico_vf-07092018_BUENA.pdf

^[56] Se refiere a los planes de pensiones que se financian principalmente mediante contribuciones que se cobran a algunos trabajadores (aquellos que define la ley) durante su vida productiva.

^[57] Consar, “Ingresos y gastos del adulto mayor en México”, 3.

^[58] Grupos en situación de discriminación, “Numeralias”, Conapred.

^[59] OMS, “Envejecer bien, una prioridad mundial”, OMS Comunicado de prensa, (2014), https://www.who.int/mediacentre/news/releases/2014/lancet-ageing-series/es/

^[60] LGBTI son las siglas de: lesbianas, gay, bisexuales, trans e intersexuales.

^[61] CEAV y Fundación Arcoíris, Diagnóstico nacional sobre la discriminación hacia personas LGBTI en México: Derecho a la Educación (Ciudad de México: CEAV, 2019), https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/459447/FINAL._Diagn_sticoNacionalEducaci_n_1.pdf (Consultado el 05/09/2019).

^[62] Grupos en situación de discriminación, “Numeralias”, Conapred, 2016.

^[63] Melina Ramírez, “Comunidad LGBT y la discriminación laboral y educativa”, Animal Político, (2017), https://www.animalpolitico.com/sin-competitividad-no-hay-paraiso/comunidad-lgbt-una-minoria-mas-mexico/ (Consultado el 05/09/2019).

^[64] CEAV y Fundación Arcoiris, Diagnóstico nacional sobre la discriminación hacia personas LGBTI en México: Derecho al trabajo (Ciudad de México: CEAV, 2019), https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/459448/Diagn_sticoNacionalTrabajo_CEAV_OK.pdf

^[65] Ibíd.

^[66] Ramírez, “Comunidad LGBT y la discriminación laboral y educativa”, (2017).

^[67] Rodrigo Rojas, “¿Qué hace el Conocer?”, 2019. https://conocer.gob.mx/que-hacemos/

^[68] IMCO, Compara Carreras 2019.

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• Eliminar a los intermediarios de la sociedad civil no garantiza que se evite la corrupción en la entrega de apoyos sociales.
• Cambiar el diseño de los programas de manera generalizada, sin un análisis del impacto de las medidas, sí puede alterar sus resultados sobre los beneficiarios de forma negativa.
• Los derechos de las personas deben ser el centro de las decisiones de la política social. Por ello, los cambios en el diseño de los programas deben hacerse caso por caso y estar basados en evidencia, para mejorar el bienestar de los beneficiarios en el largo plazo y no solo compensar su ingreso.
• El IMCO propone generar y transparentar información y métricas de evaluación de los nuevos programas sociales. El Padrón Único de Beneficiarios debe permitir el monitoreo y rendición de cuentas a través de un registro electrónico público.

La corrupción y la falta de oportunidades encuentran terreno fértil en la política social. Es sencillo comprender el enojo cuando la población más vulnerable y rezagada es la que sufre las mayores consecuencias a causa de los abusos públicos.

Las publicaciones de los medios de comunicación acerca del abuso de autoridad y negligencia en los programas y apoyos sociales han terminado por evidenciar el malestar de la sociedad: el incendio de la Guardería ABC cobró la vida de 49 niños por no contar con las medidas de seguridad necesarias; la presunta complicidad de funcionarios públicos en la desaparición de miles de litros de leche en centros de acopio Liconsa; o el cobro de cuotas para recibir apoyos de Prospera^[1].

La difusión de casos como estos llevó al presidente Andrés Manuel López Obrador a anunciar, en 2018, la decisión de eliminar a los intermediarios para acabar con la corrupción en la entrega de los apoyos: “No les gusta el cambio, pero no vamos a entregar dinero a organizaciones, los apoyos van directo a los beneficiarios, no habrá intermediarios”^[2].

La eliminación total de intermediarios en un universo de programas sociales tan amplio y diverso, sin tomar en cuenta el funcionamiento de cada uno de ellos, no es una buena política pública. Al día de hoy, esa decisión no ha sido acompañada de la presentación de lineamientos y rutas de acción que permitan evaluar los beneficios y riesgos de la ausencia de intermediarios en su implementación en los 143 programas federales con un presupuesto de 1.03 billones de pesos para 2019.

Imponer metodologías y estructuras parejas para todos los programas, sin base en evidencia o sin considerar los desafíos de cada uno, puede perjudicar a los beneficiarios más vulnerables. Además, si el objetivo de las medidas es desmantelar la corrupción, la falta de cuidado en la implementación personalizada puede simplemente cambiar los espacios abiertos a la corrupción sin realmente eliminarlos.

El objetivo de este capítulo es entender los retos que enfrenta la política social ante una eliminación generalizada de los intermediarios y examinar los posibles resultados en los programas Prospera y Estancias Infantiles. A partir de este análisis se ofrecen propuestas de política pública, así como conclusiones con respecto a esta práctica.

INTERMEDIARIOS EN PROGRAMAS SOCIALES: ¿CÓMO FUNCIONAN?

Como se mencionó antes, la política de eliminación de intermediarios en programas sociales ha carecido de lineamientos que definan los distintos tipos de intermediarios, cómo operan y cómo se prescindirá de sus servicios sin afectar a los beneficiarios.

La Administración actual solo ha mencionado como intermediarios a las organizaciones civiles, sociales o movimientos de la ciudadanía que tienen un papel específico en apoyos de bienestar. Sin embargo, las organizaciones de la sociedad civil no son las únicas involucradas en el funcionamiento de los programas sociales.

Existen diversos actores en la ejecución de ayudas sociales, diferenciados de acuerdo al tipo de programa y su forma de entrega. Por ejemplo, las organizaciones que prestan un servicio son definidas como intermediarios sociales, mientras que los encargados de acreditar los requisitos necesarios para otorgar la ayuda o los responsables de entregar el apoyo monetario, contratados por entes públicos, se definen como intermediarios gubernamentales^[3]. En la Tabla 1 se definen los tipos de intermediarios que se mencionan a lo largo del texto.

Tabla 1. Tipos de intermediarios en los programas sociales de México

Concepto	Definición	Ejemplos
Intermediarios sociales	Todas aquellas organizaciones privadas, sociedad civil o instituciones a cargo de la ciudadanía que prestan un servicio al Gobierno.	Estancias infantiles Comedores comunitarios
Intermediarios gubernamentales	Trabajadores contratados por el Gobierno a través de secretarías o unidades responsables. Son los encargados de proporcionar servicios, recibir documentación o entregar subsidios. Este tipo de intermediarios puede darse en los tres órdenes de gobierno: federal, estatal o municipal.	Médicos encargados de firmar las transferencias condicionadas en Prospera.Encargados de entregar tarjetas bancarias o sobres de dinero.

Fuente: Clasificación elaborada por el IMCO a partir de la investigación realizada.

Identificar el tipo de intermediarios es fundamental para ajustar de manera correcta la estructura de los programas sociales y evitar riesgos de corrupción e ineficiencia en el gasto público.

Los riesgos de corrupción no están presentes únicamente cuando hay intermediarios sociales. A continuación, se ejemplifica cómo distintos tipos de intermediarios pueden aprovechar espacios abiertos de riesgos de corrupción. Si los intermediarios, como las organizaciones civiles, son los encargados de gestionar y otorgar los apoyos, se corre el riesgo de que algunos beneficiarios sean excluidos del programa, aun si cumplen con los requisitos para recibirlo. O bien, si los intermediarios son funcionarios públicos que participan en la cadena que hace posible la entrega del apoyo, existe el riesgo de abuso de autoridad y extracción de rentas, lo que condiciona la transferencia. Los tipos de intermediarios no son excluyentes, es decir, dentro de un programa social pueden existir distintos tipos de actores.

Llevar a cabo el mismo proceso de eliminación de intermediarios sin tomar en cuenta estas diferencias es un error que no solo puede costar millones de pesos, sino afectar de manera directa a los beneficiarios.

Como se mencionó, hasta ahora la política del Gobierno federal para eliminar intermediarios solo ha mencionado a los intermediarios sociales que reciben recursos para gestionar y otorgar el apoyo. Es cierto que esta política elimina de tajo los riesgos de este tipo de agentes, pero no elimina la corrupción en la cadena de intermediarios gubernamentales. Incluso puede agravar los riesgos al hacer que estos tengan el acceso total a la bolsa de recursos públicos para la política social sin contrapartes que puedan realizar auditorías sociales sobre las decisiones. Estos riesgos en jornada electoral pueden convertirse en delitos electorales.

Para determinar de qué manera proceder para eliminar riesgos de corrupción y el malgasto de recursos públicos se debe partir del estado actual del sistema de programas sociales. A continuación, se presenta un breve diagnóstico de la política social a nivel nacional y del tipo de programas sociales más vulnerables.

POLÍTICA SOCIAL: ¿DÓNDE ESTÁ MÉXICO HOY?

La política social para garantizar el acceso a bienes y servicios a los sectores más marginados de la población conlleva un fuerte gasto público. Tan solo para 2019, el Gobierno destinó un total de 2.6 billones de pesos a su política social, un aumento del 5% en términos reales respecto a 2018^[4].

El objetivo más importante del gobierno del presidente Andrés Manuel López Obrador es que “en 2024 la población de México esté viviendo en un entorno de bienestar”^[5], contemplado en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2019-2024, el cual se instrumentará a través de nueve programas sociales.

Sin embargo, los programas sociales incluidos en el PND no son los únicos apoyos que el Gobierno federal debe gestionar, el listado del 2019 del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) identifica 143 programas con un presupuesto de 1 billón 37 mil 9 millones 610 mil pesos. Se crearon cuatro nuevos programas, entre ellos la Beca Universal Benito Juárez y Jóvenes Construyendo el Futuro. De igual forma, se reformaron otros cuatro, entre los que destacan Prospera y el Programa de Apoyo a Hijos de Madres Trabajadoras.

Cada uno de los programas tiene como objetivo solucionar algún problema dentro de un derecho de bienestar. De acuerdo con el último inventario del Coneval, 53 de los 144 programas en 2017 otorgaron el apoyo a través de una transferencia monetaria directa, 52 por servicios (transferencia no monetaria), y 39 por una combinación de ambos^[6]. En la siguiente sección se establecen las diferencias en intermediarios según el tipo de entrega del programa o apoyo.

PROGRAMAS SOCIALES Y SU TIPO DE INTERMEDIARIO

La diferencia en el tipo de intermediarios se debe basar en las diferencias en objetivos de los programas y sus esquemas de entrega de apoyos. Es decir, el diseño de un programa social que otorga becas no debería de tener el mismo diseño que uno que da el servicio de vacunación. Asimismo, los intermediarios dependen del diseño del programa. Siguiendo la clasificación del Coneval, los programas de transferencias no monetarios son probablemente los más susceptibles a tener un mayor número de intermediarios de distinta naturaleza. Estos apoyos se entregan a través de asesorías, capacitación técnica o laboral, servicios de salud o alimentación, educación, entre otros. La Gráfica 1 muestra que la población atendida por este tipo de programas, en 2017, representa el 80% del total de los beneficiarios de los programas sociales^[7]. Cuando un programa no tiene el diseño o el tipo de intermediario correcto puede presentar debilidades que pongan en riesgo su implementación. La eliminación pareja de intermediarios en la política social únicamente agrava este riesgo.

Gráfica 1. Porcentaje de los beneficiados por tipo de transferencia

En temas de presupuesto, desde 2009, el Gobierno ha aumentado el monto ejercido para este tipo de programas a una tasa promedio real de casi un 5%, contra el 2% de los programas de transferencia monetaria^[8]. La Gráfica 2 muestra el cambio en el presupuesto ejercido por tipo de programa, de 2009 a 2017. En 2017, los programas de transferencia no monetaria ejercieron 519 mil 842 millones de pesos.

Gráfica 2. Presupuesto ejercido por tipo de transferencia

Fuente: Elaborado por el IMCO con datos del Inventario de Programas y Acciones federales de Desarrollo Social 2017 del Coneval.

Los programas de transferencia no monetaria, por su forma de entrega y presupuesto, son considerados como los más probables a tener diferentes tipos de intermediarios. Dentro de esta definición se encuentran los programas de Prospera y Estancias Infantiles. Ambos cuentan con objetivos y funcionamientos muy distintos, por lo que en las siguientes secciones se realizan casos de estudio con ellos. Los resultados derivados de eliminar los intermediarios son ilustrativos de lo que puede suceder en el sistema federal de programas sociales.

CORRUPCIÓN EN LOS PROGRAMAS SOCIALES: EL CASO DE PROSPERA

Si bien, la intención del presidente de eliminar a los intermediarios toma como referencia los actos de corrupción detectados por la Auditoría Superior de la Federación (ASF), y llevados al público por los medios de comunicación, la cancelación de un programa no debe depender solamente de esto. Existen programas cuyo diseño es correcto y generan los beneficios prometidos, pero en la implementación enfrentan problemas con los intermediarios. Quizá el ejemplo más claro en este aspecto es Prospera (también llamado Oportunidades y Progresa en administraciones anteriores).

Prospera es considerado a nivel internacional como un programa exitoso y se ha replicado en 52 países del mundo^[9]. El programa ha demostrado mejorar el desempeño de sus beneficiarios en términos educativos (aumenta en 1.5 los años de escolaridad), laborales (incrementa la cantidad de tiempo trabajado semanalmente, de cuatro a seis horas, y aumenta el ingreso entre 360 y 420 pesos mensuales), de acceso a vivienda (aumentan las condiciones de vivienda y la pertenencia de bienes durables), demográficos (composición de las características maritales, aumenta la educación promedio del cónyuge) y de movilidad geográfica (aumenta en 10 puntos porcentuales la migración de mujeres a otros municipios o ciudades)^[10] .

Las nuevas reglas de operación de Prospera establecen que sus beneficiarios ahora forman parte del programa Becas Benito Juárez. Estos cambios desmantelaron a Prospera: eliminaron los componentes de salud, alimentación, adultos mayores y la vinculación productiva-laboral que habían logrado mejoras en la calidad de vida de los beneficiarios. Las modificaciones dejan al programa sin el apartado de inclusión social y lo convierten en un programa educativo. También eliminan la corresponsabilidad de las familias en salud y nutrición.

La extensa documentación de casos de corrupción en el programa puede ser resultado del tamaño y antigüedad del programa. Prospera es uno de los programas sociales con mayor antigüedad (1997) y uno de los más grandes al tener una cobertura de 6.7 millones de familias, alrededor de 27 millones de mexicanos (22% de la población)^[11].

En particular, Aquiles Serdán, coordinador de la organización Acción Ciudadana contra la Pobreza, menciona que Prospera es uno de los programas más propensos a tener intermediarios susceptibles a actos de corrupción. Explica:

“Las titulares, para fines prácticos, viven chantajeadas por todo mundo. Chantajeadas por las vocales, chantajeadas por los responsables de atención, chantajeadas por enfermeras, por maestros […] Y en realidad el dinero de sus apoyos, se va en cachitos que terminan pagando en muchas cosas”^[12].

En temporada electoral estos riesgos de corrupción, para Prospera y otros programas y apoyos sociales, se incrementan y terminan por transformarse en acciones que conforman delitos electorales. Las estructuras piramidales de los partidos se movilizan y forman redes clientelares que piden el voto a cambio de dinero, acceso o permanencia en los programas^[13].

Suponiendo que aun sí es posible quitar algunos de los intermediarios gubernamentales como vocales, responsables de atención, enfermeras y maestros, el programa Prospera sigue siendo vulnerable los intermediarios a cargo de verificar que las familias y/o posibles beneficiarios cumplen con los requisitos para entrar al programa condicionando su entrada o permanencia. Es decir, la política lograría cerrar algunos espacios de riesgo de corrupción para este tipo de programas, sin embargo, no logra cerrar todos los espacios.

Por otro lado, hay otros riesgos que se corren con la eliminación de los intermediarios del tipo vocales, responsables de atención, enfermeras y profesores tiene dos consecuencias. La primera es que los programas pueden dejar de ser catalogados como de corresponsabilidad, es decir, los beneficiarios siguen recibiendo la ayuda aun si no cumplen con las actividades que el programa solicita, esto resta efectividad a este tipo de programas. La segunda consecuencia es que un programa exitoso como Prospera al combinar distintos rubros como alimentación, salud, educación y seguimiento laboral termina por desfondarse al quitar todos los intermediarios que hacen operar estos rubros. Ambas consecuencias son observables en el caso de Prospera, el programa se quedó sin corresponsabilidad y únicamente con la parte educativa a través de las Becas Universales Benito Juárez.

Por lo tanto, la eliminación de intermediarios sociales en este tipo de programas no resuelve los problemas de corrupción, mientras que la eliminación de intermediarios gubernamentales ayuda a cerrar algunos espacios de corrupción pero no todos y, además, tiene la consecuencia adversa de desfondar un programa exitoso que daba resultados a largo plazo a sus beneficiarios.

El caso de Prospera es el ejemplo de que, si bien, los actos de corrupción asociados a los programas sociales son de particular preocupación, se requiere de un análisis y rediseño personalizado para atender las problemáticas del apoyo sin poner en riesgo los beneficios y logros alcanzados por el programa.

Estas modificaciones resaltan la necesidad de diferenciar y entender las funciones de los distintos intermediarios. Asimismo, se hace evidente la importancia de contar con un sistema de evaluación que detecte el adecuado diseño del programa, así como la implementación, operación y resultados, lo que permite identificar los espacios de mejora, riesgos de corrupción e ineficiencia del gasto público.

A continuación, se realiza un análisis de las posibles consecuencias de eliminar los intermediarios en el programa Estancias Infantiles, el cual contaba con una gama de intermediarios sociales y gubernamentales.

ESTUDIO DE CASO: ESTANCIAS INFANTILES

Distintas organizaciones y tratados a nivel mundial como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), la Convención sobre los Derechos de los Niños (artículo 18 inciso 3), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF, por sus siglas en inglés), han recalcado la importancia de que los gobiernos cuenten con políticas públicas que aseguren cuidados en la primera infancia^[14].

Hay estudios que muestran que el desarrollo en la primera infancia mejora las habilidades cognitivas de los niños a largo plazo (Ver capítulo Los que aprenden y los que no: brechas escolares, desigualdad social y políticas educativas). Además, de acuerdo con el Banco Mundial, las mujeres destinan una mayor cantidad de horas al cuidado de otras personas y a labores domésticas, esto agrava la segregación y las brechas de ingreso entre hombres y mujeres^[15].

Como se muestra en la Gráfica 3, en los países de la OCDE el 25% de los niños menores de 3 años reciben cuidados en centros infantiles. Dinamarca e Islandia encabezan la lista, ubicándose cerca del 60%. Mientras que en México menos del 5% de los niños reciben cuidados fuera del hogar en esta etapa^[16], lo que se asocia con un mayor porcentaje de empleo femenino en trabajos de medio tiempo en comparación con otros países^[17]. En México, son las mujeres quienes realizan el 70% del trabajo de cuidados infantiles^[18].

Gráfica 3. Inscripción de niños de 0 a 3 años en centros de cuidado infantil

Fuente: Recuperado por el IMCO con información de El cuidado infantil en los países industrializados: transición y cambio 2008 del UNICEF.

Más aún, asegurar los derechos de la niñez y cerrar brechas de género al impulsar que más mujeres se incorporen a la fuerza laboral, genera sociedades más igualitarias que incrementan el producto interno bruto (PIB), los ingresos fiscales para el Gobierno y, a futuro, se reduce la necesidad y volumen de los apoyos sociales. Por ello, la mayoría de los países ofrecen programas o apoyos sociales de cuidado infantil, ya sean públicos o privados^[19].

A continuación, se presentan los esquemas más usados para programas de atención de primera infancia y se señala su relación con los posibles intermediarios.

1. Administración directa del Gobierno. Servicios sin costo o subsidiados otorgados por el Gobierno. Si bien, este esquema elimina a casi todos los intermediarios, estos apoyos son susceptibles a operadores del mismo partido del Gobierno en turno: los funcionarios públicos encargados pueden condicionar la entrada a través de redes clientelares. La educación pública en nuestro país se maneja de esta manera.
2. Cooperación con organizaciones civiles. Esquema de servicios sin costo o subsidiados por el Gobierno, pero operados por organizaciones sin fines de lucro que aportan tiempo, recursos monetarios y/o humanos para lograr dar el servicio. Este modo ha sido el más denunciado por el presidente. El riesgo de este mecanismo es que las organizaciones se manifiesten o presionen para conseguir los apoyos y beneficien solo a quienes ellos decidan, dejando fuera a las personas que lo requieren y cumplen con el perfil para recibir el apoyo.
3. Subvención al sector privado. Servicios subvencionados por el Gobierno directa o indirectamente a empresas cuyo objetivo es generar ganancias. Existe el mismo problema del esquema anterior, las empresas que prestan el servicio podrían condicionarlo e incluso extraer rentas cobrando una parte o la totalidad del servicio a quien pueda costearlo.
4. Entrega del apoyo en forma monetaria. El Gobierno entrega dinero como apoyo para que los beneficiarios puedan adquirir bienes o servicios. La entrega puede ser condicionada o no condicionada^[20].

El programa que sufrió las primeras modificaciones de intermediarios, y fue ampliamente mencionado en medios, fue el de Estancias Infantiles (ahora llamado Programa de Apoyo para Hijos de Madres Trabajadoras).

Este programa busca apoyar a padres y tutores que trabajan, que están en búsqueda de empleo o que continúan estudiando. En el sistema anterior, el apoyo se daba a través de un esquema de seguridad social, es decir, los recursos eran transferidos directamente a las estancias infantiles operadas por intermediarios para cubrir los costos de operación. A partir de este esquema se tenían dos modalidades, la primera modalidad consistía en una especie de beca a través de un subsidio de 950 pesos mensuales por niño con un mínimo de 15 asistencias a la estancia, mientras que la segunda modalidad, con intermediarios, consistía en un presupuesto de hasta 70 mil pesos para establecer y operar un centro de cuidado^[21].

El Programa de Estancias Infantiles es similar al de Prospera en términos de un diseño adecuado, pero con áreas de oportunidad en su operación, como se demuestra a continuación. De acuerdo con el inventario del Coneval, en 2017 este programa atendió a 310 mil 968 padres o tutores con un presupuesto de 3 mil 771 millones 450 mil pesos^[22]. Además, según la evaluación de impacto de estancias infantiles, menos del 0.05% de los beneficiarios reportaron usar servicios de guardería con anterioridad, es decir, la creación del programa proporcionó un espacio a las familias de bajos recursos para aumentar sus ingresos^[23].

Por otro lado, aun cuando el presupuesto de las estancias representaba el 0.4% del gasto total ejercido en programas sociales, estos recursos se han manejado con amplios márgenes de discrecionalidad tanto por intermediarios gubernamentales como por intermediarios sociales, lo que permitió que existieran anomalías en sus finanzas, así como la falta de licencias o permisos.

Más aún, la Administración actual ha dicho que el programa tenía inscritos a más de 90 mil niños fantasmas, es decir, niños no existentes inscritos en el programa de estancias que permitían a las asociaciones seguir recibiendo recursos públicos y utilizarlos en otros fines. Al momento de publicación de este capítulo aún no se ha podido comprobar dichas afirmaciones ya que cuando se solicitó la lista de niños fantasma, tanto la Secretaría de Bienestar y el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) negaron contar con la información^[24]. A pesar de eso, en febrero de 2019 se modificaron las reglas de operación.

El programa de estancias infantiles fue sustituido por el Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras, el cual tiene un diseño y reglas de operación diferentes. Los montos que recibirán las beneficiarias son similares a los del programa eliminado, sin embargo, el dinero se les entregará directamente y no a los responsables de las estancias^[25].

Eliminar los intermediarios de tipo social (organizaciones y asociaciones) solo modifica los espacios de corrupción y malgasto de este tipo, pero no se blinda al programa de los riesgos por el lado de los intermediarios gubernamentales, que se pueden agravar por el uso de dinero en efectivo^[26].

En el nuevo diseño, los recursos que reciben las familias a través de este programa no están etiquetados para atención inicial de los hijos, cada familia puede usar los recursos como guste, esto reduce la posibilidad de que los niños accedan a la educación temprana. Adicionalmente, sin un presupuesto fijo garantizado, muchas estancias no tendrán suficientes recursos para operar, incluso si los padres de familia quieren seguir accediendo al servicio, lo que pone en riesgo los derechos de la niñez.

Instituciones especializadas en el tema, como Oxfam México, GIRE y Save the Children, expresaron su opinión técnica y recomendaciones respecto a la cancelación del programa de estancias infantiles. En particular, María Josefina Menéndez, directora de Save the Children ha hecho públicas las siguientes preocupaciones:

“La transferencia directa de recursos a las familias no garantiza que las niñas y los niños accedan a su derecho a la educación inicial. Bajo condiciones de pobreza, es posible que usen estos recursos para la satisfacción de otras necesidades. Es importante recordar que la mayoría de quienes se benefician de este programa trabajan en el sector informal. Como consecuencia, si deciden no llevar a sus hijos e hijas a estancias infantiles o si carecen de la oferta suficiente para hacerlo, los niños y niñas quedarían expuestos a entornos poco favorables para su desarrollo, esparcimiento y protección, se sobrecargaría el trabajo a las personas adultas mayores o, incluso, otras niñas y niños podrían quedar al cuidado de sus hermanos mayores”^[27].

Según estas instituciones, el derecho a un cuidado digno y profesional para las niñas y niños no está en el centro de los cambios al programa, lo cual podría resultar en el uso discrecional de los recursos por parte de los padres, afectando los derechos de la niñez y de las mujeres.

Mientras que la Comisión Nacional de Derechos Humanos en su recomendación número 29/2019 toma en cuenta 5 mil 340 personas afectadas por los cambios al programa de estancias, entre las que se encuentran niñas y niños, madres trabajadoras, padres solteros y trabajadores de las estancias, diagnóstica que sí existe una omisión por parte del Estado de considerar el interés superior de los niños y niñas en primera infancia, así como al derecho a una vida digna, a la supervivencia y el desarrollo. Concluye que: “la entrega directa de los recursos públicos a las familias conforme a las Reglas de Operación del Programa de Apoyo al Bienestar, no ofrece las garantías necesarias para asegurar servicios de cuidado infantil, accesibles, disponibles y de calidad, ya que, por ejemplo, el Programa de Estancias Infantiles consideraba medidas que contribuían a la protección integral de niñas y niños.”^[28] Una de las alternativas propuestas por la institución consiste en implementar un sistema de vouchers o tarjetas que solo puedan ser utilizadas en una red de centros de atención, cuidado y desarrollo integral infantil que cumplan con los requisitos que para tal efecto se establezcan, garantizando que el apoyo gubernamental se realice de la forma esperada.

Los casos de programas tan diferentes como Prospera y Estancias Infantiles hacen difícil señalar como ideal una modalidad de programa. Sin embargo, la eliminación de la totalidad de intermediarios resulta inviable y no siempre es una buena práctica. En particular, retirar los recursos a las estancias infantiles podría suponer el cierre de estas, lo cual afectaría el derecho de los niños a la educación inicial y su acceso a la seguridad social a través del servicio de guarderías, además de que sería un retroceso en los esfuerzos hechos para garantizar que las mujeres puedan conciliar el cuidado de la familia y su vida laboral, favoreciendo la igualdad de oportunidades.

CONCLUSIÓN

Una sociedad que logra redistribuir la riqueza al atender eficazmente a sus sectores más vulnerables y rezagados, es una sociedad que se mueve para ofrecer igualdad de oportunidades, justicia social y libertad para todos sus ciudadanos. Esto genera un país con mayor crecimiento y desarrollo integral para las generaciones actuales y futuras.

La política social de México debe modificarse hacia un enfoque multidimensional, con los derechos de las personas en el centro de las decisiones. La política pública detrás de los programas y apoyos sociales debe partir de la comprensión de que el ingreso de las personas no es información suficiente para conocer sus condiciones de bienestar, las cuales también suponen el cumplimiento de derechos indispensables para mantener o mejorar la calidad de vida de las personas^[29].

El caso de estudio sobre Prospera muestra que los cambios estructurales a través de políticas generalizadas y sin fundamento no lograrán eliminar la corrupción de un sistema que lleva más de 20 años en funcionamiento. Mientras que el caso de las Estancias Infantiles revela que una mala implementación carente de planeación puede generar que los programas y apoyos que se realizan de manera correcta terminen por no dar los beneficios a los sectores de la población más vulnerables. La eliminación de intermediarios en los programas sociales debe analizarse con base en diagnósticos y caso por caso para no afectar a los beneficiarios. 

Sin duda, los espacios de corrupción y malgasto en los programas sociales nos deben de llevar a repensar el papel de los distintos intermediarios en la política social. En particular, la cooperación entre el Gobierno y asociaciones civiles o sociales debe ser complementaria, contribuyendo al incremento en la disponibilidad, la asequibilidad, la diversidad de opciones y la calidad de los servicios otorgados a través de programas sociales.

La presente Administración ha dejado en claro que la lucha contra la corrupción es prioritaria, así como una política social que mejore y asegure condiciones de bienestar a la población más rezagada y vulnerable. Sin embargo, la única forma de edificar una política social eficiente y blindada contra riesgos de corrupción y malgasto es garantizando que cada programa cuente con (1) la identificación y descripción del problema, (2) los objetivos que se persiguen con las modificaciones o nuevos programas, (3) el área de intervención, cobertura y características socioeconómicas de la población que se busca beneficiar, (4) las fuentes e impacto presupuestario y (5) métricas e indicadores de evaluación que permitan seguir mejorando los programas.

La legitimidad del actual Gobierno federal lo ha situado en el mejor lugar para lograr que los cambios en la política social mexicana se traduzcan no solo en pisos mínimos, sino en una herramienta de inclusión plena para todos los mexicanos. La toma de decisiones en política pública con base en evidencia es la mejor garantía para que las modificaciones e implementación de nuevos programas no solo cumplan con dar ayuda a poblaciones vulnerables, sino que logren los objetivos de largo plazo para que estas poblaciones salgan de la pobreza, obtengan mayores ingresos, realicen un mayor consumo, produzcan más ingresos fiscales y dinamicen los mercados a los que se integran, lo que genera una economía más competitiva y bienestar para todos los mexicanos.

IMCO PROPONE

Prospera y las Estancias Infantiles son dos programas que muestran como una regla pareja puede tener graves consecuencias en el objetivo que se busca atender. Se requiere de acciones estratégicas y cuidadosas para disminuir los riesgos de corrupción, malgasto e ineficiencia en el uso de recursos públicos.

Las siguientes propuestas están encaminadas a construir una política social integral que logre los objetivos deseados.

• Generar y transparentar información de los programas sociales. Esto facilita la rendición de cuentas y limita el uso discrecional de recursos públicos. La eliminación de intermediarios no solo cambia la forma de entregar las ayudas, sino también la forma en la que se reportan. El Padrón Único de Beneficiarios, propuesto por el Gobierno, es una buena práctica si permite que el monitoreo y rendición de cuentas en la nueva modalidad se haga a través de un registro electrónico público como regla general.
• Modificar o crear programas con base en evidencia y diagnósticos claros. Los problemas a los que la sociedad se enfrenta varían de acuerdo a zonas geográficas, porcentaje de población vulnerable, programas previos, entre otros. Las modificaciones en las reglas de operación o la creación de nuevos apoyos deben ir acompañadas de estudios que permitan conocer la población objetivo, análisis costo-beneficio, ventajas y desventajas de cada una de las estrategias, y evidencia que permita predecir y trabajar en un protocolo de riesgos en su ejecución.
• Elaborar planes estratégicos. Los programas sociales atienden distintas problemáticas de poblaciones diversas. Todo programa del Gobierno debe tener plan estratégico que incluya objetivos claros, pilares y ejes principales, estrategias puntuales, calendarios de metas, riesgos relevantes, así como planes para contrarrestar las debilidades del sistema: estudios sobre la eficiencia de los mecanismos de entrega de las ayudas, el papel de intermediarios y reglas o normatividad sobre futuros cambios en su composición.
• Contar con métricas de evaluación para todos los programas. Una vez que los programas se implementan, la evaluación y monitoreo resultan tan fundamentales como costosos. Sin embargo, mantener programas que no logren cubrir a su población objetivo o conseguir los efectos deseados, será aún más costoso. La evaluación y monitoreo diagnostican las áreas de oportunidad e ineficiencias en la ejecución del programa. La evaluación permite la mejora del programa sin la necesidad de su eliminación definitiva.

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^[1] Mexicanos contra la corrupción, Transan con Liconsa, 2017, https://contralacorrupcion.mx/transanconliconsa/ ;Itxaro Arteta, “Eliminar intermediarios de programas sociales en los estados, ¿suficiente para acabar con la corrupción?” Animal Político, (2019), https://www.animalpolitico.com/2018/09/intermediarios-programas-sociales-corrupcion/ (Consultado el 22/06/2019).

^[2] Redacción Animal Político, “No habrá recursos para organizaciones o fundaciones porque ya no habrá intermediarios: AMLO”, Animal Político, (2019), https://www.animalpolitico.com/2019/02/recursos-organizaciones-fundaciones-intermediarios/ (Consultado el 22/06/2019).

^[3] Arteta, “Eliminar intermediarios de programas sociales en los estados”, 2019.

^[4] Fátima Masse y Mariana Olvera, Diagnóstico IMCO. La política social en México, sin rumbo ni destino cierto (México: IMCO, 2019), Página 2, https://imco.org.mx/wp-content/uploads/2019/06/2019-06-03_Diagno%CC%81stico-IMCO-La-poli%CC%81tica-Social-en-Me%CC%81xico-sin-rumbo-ni-destino-cierto-_Documento-PDF.pdf

^[5] Gobierno federal, Plan Nacional de Desarrollo, 2019. https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5565599&fecha=12/07/2019

^[6] Coneval, Inventario Coneval de Programas y Acciones federales de Desarrollo Social, 2017, https://www.coneval.org.mx/Evaluacion/IPFE/Paginas/historico.aspx

^[7] Ibíd.

^[8] Coneval, Inventario Coneval de Programas y Acciones federales de Desarrollo Social, 2009, https://www.coneval.org.mx/Evaluacion/IPFE/Paginas/historico.aspx

^[9] Banco Mundial, “Un modelo de México para el mundo”, Banco Mundial/Noticias, 2014, https://www.bancomundial.org/es/news/feature/2014/11/19/un-modelo-de-mexico-para-el-mundo

^[10] Susan Parker y Tom S. Vogl, “Do Conditional Cash Transfers (CCT) improve Economic outcomes in the next generation? Evidence from México”, NBER Working Papers, (2018), https://www.researchgate.net/publication/319206447_Do_Conditional_Cash_Transfers_Improve_Economic_Outcomes_in_the_Next_Generation_Evidence_from_Mexico (Consultado el 15/07/2019).

^[11] Sedesol, Ficha de Monitoreo y Evaluación 2016-2017: Prospera Programa de Inclusión Social, 2017, https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/265252/PI_FMyE_S072_2016-2017.pdf

^[12] Arteta, “Eliminar intermediarios de programas sociales en los estados”, 2019.

^[13] Luis Ugalde y Gustavo Loret de Mola, “Clientelismo electoral y compra de voto en México”, Nexos, (2019), https://www.nexos.com.mx/?p=18989 (Consultado el 16/08/2019).

^[14] Por ejemplo. De acuerdo con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), en Latinoamérica entre un 12% y un 66% de las mujeres no se encuentran económicamente activas por atender situaciones familiares (CEPAL, 2018). La Convención sobre los Derechos de los Niños (artículo 18 inciso 3) establece que los Estados adoptarán las medidas necesarias para que los niños cuyos padres trabajan tengan acceso a instalaciones para el cuidado infantil. Los países pertenecientes a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) impulsan programas que atienden esta creciente necesidad. De acuerdo con UNICEF, aproximadamente el 80% de los niños en países desarrollados reciben cuidados en la primera infancia (UNICEF, 2008).

^[15] Oxfam México, GIRE y Save the Children, “ Oxfam México, GIRE y Save the Children llaman al Gobierno a generar una nueva política integral para la Primera Infancia”, 2019, https://www.savethechildren.mx/enterate/noticias/oxfam-mexico,-gire-y-save-the-children

^[16] UNICEF, El cuidado infantil en los países industrializados: transición y cambio (Florencia: Centro de Investigaciones Innocenti de UNICEF, 2008), https://www.unicef-irc.org/publications/pdf/rc8_spa.pdf (Consultado el 17/08/2019).

^[17] OCDE, Gender equality in education, employment and entrepreneurship: final report to the MCM 2012 (París: OECD, 2012). http://www.oecd.org/employment/50423364.pdf (Consultado el 23/06/2019).

^[18] Oxfam México, et al, “Oxfam México, GIRE y Save the Children nueva política integral para la Primera Infancia”, 2019.

^[19] UNICEF, El cuidado infantil en los países industrializados: transición y cambio, 2008.

^[20] Los programas condicionados, normalmente, son aquellos en los que los beneficiarios reciben una transferencia de forma periódica, condicional a cumplir con los requerimientos del programa para mantenerse en él. En el caso de Prospera, el apoyo se condicionaba a que los hijos de las beneficiarias asistieran a la escuela y a revisiones médicas. En el caso de las estancias infantiles, ese apoyo estaba condicionado a que los niños presentaran al menos 15 asistencias. En el caso de las transferencias no condicionadas, el beneficiario prueba su necesidad de acceso al programa y lo sigue recibiendo con independencia del uso y sin monitoreo de los recursos públicos recibidos.

^[21] Masse y Olvera, Diagnóstico IMCO. La política social en México, 2019; CIEE e INSP, Evaluación de impacto del programa estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras, (Sedesol, 2011), http://www.normateca.sedesol.gob.mx/work/models/SEDESOL/EvaluacionProgramasSociales/Evaluacion_Impacto/EI_PEI_2011/Inf_Final_PEI.pdf

^[22] Coneval, Inventario Coneval de Programas y Acciones Federales de Desarrollo Social 2017, 2018, https://www.coneval.org.mx/Evaluacion/IPFE/Paginas/historico.aspx

^[23] CIEE e INSP, Evaluación de impacto del programa estancias infantiles para apoyar a madres trabajadoras, 2011.

^[24] Gabriela Villegas, “Alegan ‘fantasmas’… pero no aparecen”, Reforma, (2019), https://www.reforma.com/aplicacioneslibre/preacceso/articulo/default.aspx?id=1717181&opinion=0&urlredirect=https://www.reforma.com/alegan-fantasmas-pero-no-aparecen/ar1717181?__rval=1&flow_type=paywall (Consultado el 07/07/2019).

^[25] Íbid; Diario Oficial de la Federación, Reglas de operación del Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras, 2019, https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5551573&fecha=28/02/2019

^[26] Según datos de la Comisión Nacional Bancaria y de Valores, en 2019 sólo el 56% de las cabeceras municipales cuenta con algún tipo de sucursal bancaria o cajero automático, algunos apoyos tendrán que entregarse en efectivo incrementando los riesgos de corrupción asociados con los funcionarios encargados de su entrega.

^[27] Oxfam México, et al, “Oxfam México, GIRE y Save the Children nueva política integral para la Primera Infancia”, 2019.

^[28] Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Recomendación 29/2019 SOBRE EL CASO DE LA VIOLACIÓN A LOS DERECHOS HUMANOS DE LAS PERSONAS USUARIAS Y BENEFICIARIAS DEL “PROGRAMA DE ESTANCIAS INFANTILES PARA APOYAR A MADRES TRABAJADORAS”, 31/05/2019, https://www.cndh.org.mx/sites/default/files/documentos/2019-06/Rec_2019_029.pdf (Consultado 17/09/2019)

^[29] Coneval, Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, 2018. https://www.coneval.org.mx/Evaluacion/IPFE/Paginas/historico.aspx

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• Por cada incremento del 5% en el ingreso de los más pobres (segundo decil), el crecimiento del PIB es dos puntos porcentuales mayor en los siguientes cinco años. Es decir, una mayor igualdad y un mejor desempeño económico son complementos.
• Algunas inversiones generan desigualdad, otras la reducen. La mitad de la inversión extranjera directa en México se destina al sector manufacturero, lo que reduce la desigualdad al mejorar las condiciones laborales y salariales de la población más desfavorecida.
• La inversión en desarrollo de infraestructura social como: salud, educación, saneamiento y agua potable, beneficia principalmente a la población rural y a quienes tienen menos recursos, ya que reduce las brechas sociales al acceso a servicios básicos.
• El IMCO propone tener una mayor inclusión financiera. Las nuevas herramientas y tecnologías deben ser accesibles y útiles para clientes de servicios financieros, además de conectarlos con un conjunto más amplio de productos. 

El principal reto de la sociedad a nivel mundial se ejemplifica en una cifra: menos de 100 personas concentran la misma cantidad de riqueza (conjunto de bienes que posee una persona) que los 3 mil quinientos millones más pobres. Esta situación sólo puede llamarse de una forma: desigualdad.^[1] Este fenómeno se asocia a la brecha salarial y/o de ingreso de las personas, pero también a la facilidad de acceso y calidad de bienes y servicios como: salud, educación, agua potable, electricidad, etc. Los ricos concentran un mayor nivel de riqueza y cada vez son más ricos porque tienen la capacidad de invertir, pero esta condición no es totalmente privativa de un nicho social, ya que los gobiernos y las empresas también lo hacen. Una inversión pública o del sector privado puede contribuir a revertir la desigualdad de ingreso entre la población, según las características de cada proyecto, por ejemplo, escala, sector económico, ubicación geográfica y ocupación laboral, entre otras.

LA IGUALDAD Y EL CRECIMIENTO ECONÓMICO NO ESTÁN PELEADOS

A mediados del siglo XX, se creía que el crecimiento económico generaría una riqueza creciente y niveles de vida más altos para todos los sectores de la sociedad, por lo que, si la población más rica incrementaba su ingreso, inevitablemente los más pobres también se verían beneficiados. Hoy en día esta idea es obsoleta: el crecimiento económico ha coincidido con un aumento en la desigualdad.^[2]

A mayor desigualdad en el ingreso de los hogares, menor crecimiento económico de un país. De acuerdo con el Fondo Monetario Internacional (FMI), la ampliación de la desigualdad que se ha suscitado a nivel mundial en las últimas décadas representa el mayor desafío de nuestro tiempo.^[3] Al analizar la relación entre la desigualdad en el ingreso y el crecimiento económico de 159 países entre 1980 y 2012, se observó que por cada aumento del 5% en el ingreso de los más ricos (octavo decil), el crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) se desaceleró en 0.4 puntos porcentuales durante cinco años. En contraparte, por cada incremento del 5% en el ingreso de los más pobres (segundo decil), el crecimiento del PIB es dos puntos porcentuales mayor en los siguientes cinco años.^[4] En síntesis, una mayor igualdad y un mejor desempeño económico son complementos.

Los gobiernos son necesarios para reducir la desigualdad, promover el crecimiento económico y el desarrollo social de un país. Por lo tanto, las políticas públicas (acciones y regulaciones para promover el interés público) orientadas a mitigar la desigualdad, deben centrarse en ampliar el acceso a servicios básicos y a mejorar las condiciones de la población con menos recursos para que generen mayores ingresos. ^[5]

AHORRAR E INVERTIR, EL PRIMER PASO PARA GENERAR RIQUEZA

Una constante que ha frenado el potencial de desarrollo en nuestro país es la escasa redistribución de la riqueza.^[6] El 1% más rico de la población concentra el 33% de la riqueza nacional^[7] (25.6 billones de pesos), mientras que el 10% de las familias más acaudaladas acapara el 66% de la riqueza y el 80% de los activos financieros^[8] de México.^[9] Este contexto se ha generado durante décadas, ya que la herencia intergeneracional de la riqueza representa entre el 50 y el 60% de la acumulación total del capital.^[10] Sin embargo, esta tendencia se observa a nivel mundial, especialmente en Estados Unidos, Canadá, Alemania, Reino Unido y Japón.^[11] De hecho, la desigualdad en Estados Unidos es aún más marcada que en nuestro país,^[12] tan es así que el economista y premio Nobel, Joseph Stiglitz, cataloga a nuestro vecino del norte como “el país desarrollado con mayor desigualdad en el mundo”.^[13]

Para generar riqueza se necesitan dos elementos: 1) obtener ingresos a través del empleo y/o 2) invertir en activos financieros. En México, el empleo incrementa la riqueza en un 4%^[14] al año, mientras que la inversión lo hace a una tasa del 15%^[15] anual.^[16] Esta diferencia es relevante si se considera que en México únicamente el 1% de la población tiene acceso y utiliza cuentas de inversión,^[17] lo que implica que la riqueza y el ingreso de la mayoría de los trabajadores, dependen exclusivamente del producto de su trabajo.^[18]

En un mundo desigual, las personas con más recursos económicos son quienes más atesoran capital, por lo que ahorran, invierten y se benefician de sus rendimientos. En contraste, las oportunidades para acumular riqueza son muy pequeñas para quienes menos tienen, ya que los bajos salarios sólo les permiten cubrir sus necesidades básicas y, por lo tanto, no pueden participar en los mercados financieros. Para revertir esta situación, se debe contar con sueldos dignos y promover una mayor inclusión financiera. Es decir, mejorar el acceso y calidad de los servicios de inversión con herramientas tecnológicas que faciliten la participación del público en general, generando un mercado financiero amplio, diverso y competitivo.^[19]

Además de impulsar una mayor inclusión financiera, existe evidencia de que las inversiones del sector público y de la iniciativa privada pueden contribuir a reducir la desigualdad social. Sin embargo, se deben considerar ciertas características del mercado: el sector a invertir, las cualidades de la fuerza de trabajo y la ubicación geográfica del proyecto, entre otras.

EL ROL DE LA INVERSIÓN PÚBLICA EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO Y REDUCCIÓN DE LA DESIGUALDAD

El gasto público es un instrumento para que los gobiernos participen en los mercados mediante la transacción de bienes y servicios. Sin embargo, para hacer un uso eficiente y productivo de los recursos públicos, se debe invertir en sectores que aseguren que los beneficios sociales y económicos serán mayores a los costos.^[20]

La inversión del Estado en infraestructura básica es una condición necesaria para conectar a la sociedad y las cadenas de suministro con la oferta y demanda de bienes y servicios, mientras que la inversión pública en instalaciones de educación y salud mejora la formación de capital humano.^[21]

Gráfica 1. Relación entre gasto público* y desigualdad para 133 países entre 2000 y 2017

Existe una relación negativa entre las variables de la Gráfica 1. Esto quiere decir que un mayor gasto público se asocia con menor desigualdad en el ingreso. Sin embargo, ante la escasez de recursos públicos, es importante que los proyectos de gasto e inversión incluyan componentes con alto valor social. Una inversión de gobierno mal planeada, o diseñada con base en objetivos ajenos al bienestar social, puede tener un impacto negativo para la comunidad. Estas obras se denominan coloquialmente “elefantes blancos” y se caracterizan porque sus costos superan los beneficios de su funcionamiento, no son utilizadas, o su uso es diferente al planeado.^[22]

Con base en la experiencia internacional, algunos sectores en los que diversos gobiernos han invertido para mejorar el crecimiento económico y reducir la desigualdad son:

• Infraestructura de transporte
• Salud pública y educación
• Investigación, desarrollo e innovación

INVERSIÓN PÚBLICA EN INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE

Los gobiernos desempeñan el rol principal en el desarrollo de proyectos de infraestructura a través de la inversión pública. No obstante, en las últimas décadas el sector privado ha adquirido una mayor participación en la construcción de carreteras, puentes y redes de comunicación, entre otros. Para México y el resto de América Latina, los proyectos de infraestructura son fundamentales para aumentar el desarrollo económico y social, mejorar la calidad de vida de la población, promover la inclusión social e impulsar la competitividad de la región a nivel internacional.^[23]

A través de inversiones, correctamente pensadas en infraestructura, se pueden mejorar la movilidad laboral y el acceso a nuevas oportunidades comerciales, esto al facilitar la reducción de costos de producción y transporte.^[24] Sin embargo, esto aplica si y sólo si, el diseño de un proyecto se sustenta en un plan estratégico con altos rendimientos sociales y sustentabilidad financiera. Es decir, el ejercicio de recursos públicos debe estar sujeto a mecanismos de control y a principios como la legalidad, eficiencia, transparencia y rendición de cuentas. Es en las inversiones en infraestructura donde fácilmente se encuentran “elefantes blancos”^[25] extremadamente improductivos, y especialmente si el gasto público tiene fines electorales.

En Estados Unidos, la inversión estatal en autopistas durante los últimos 70 años se correlaciona de manera indirecta con el Índice de Gini. En otras palabras, el aumento en el gasto en infraestructura ha coincidido con una reducción en la desigualdad, lo que supone que la inversión en autopistas ha mejorado la movilidad y el acceso a mejores oportunidades de educación y trabajo.^[26] Un efecto similar ocurrió en China entre 1970 y 1997, cuando el desarrollo de carreteras mejoró la intercomunicación terrestre entre provincias. Esto contribuyó al crecimiento económico del país, así como a reducir la pobreza y desigualdad regional en China.^[27]

Ampliar y mejorar la infraestructura de transporte permite conectar a grupos vulnerables o de bajos ingresos con nuevos mercados de capital y trabajo. Sin embargo, si un proyecto se desarrolla en zonas con amplio capital físico y humano, la nueva infraestructura podría beneficiar sólo a un nicho poblacional.^[28]

Una movilidad eficiente y competitiva está ligada a un alto uso del transporte público. La inversión en infraestructura de transporte debe ir acompañada de un gasto público eficiente en la red de transporte público, mobiliario urbano e infraestructura vial. En México, ciudades con mala movilidad como Cuernavaca, Villahermosa y Acapulco, están asociadas con bajos niveles socioeconómicos: tienen una mayor población sin ingreso y más viviendas con piso de tierra.^[29] Asimismo, en las 32 ciudades más importantes del país, el 39% de los mexicanos utiliza el transporte público. Sin embargo, dicho medio de transporte sólo recibe el 1.2% del presupuesto federal para movilidad.^[30]

Los gobiernos locales son los encargados de proveer el servicio de transporte público, por lo que deben invertir en opciones que sean seguras, de calidad, accesibles, sustentables e innovadoras. Dos formas de mejorar la competitividad en la movilidad de una ciudad son:

1. Mitigar emisiones contaminantes que afectan a la salud de la población y el medio ambiente^[31]
2.  Reducir los tiempos que se pierden en traslados.
   1. La congestión en las 32 ciudades más importantes del país cuesta 94 mil millones de pesos al año (cifra equivalente a tres veces la inversión proyectada para la Ciudad de México en transporte público de 2018 a 2024).^[32]
   2. Cada persona pierde en promedio 100 horas adicionales en sus traslados al año.^[33]

INVERSIÓN PÚBLICA EN BIENESTAR SOCIAL: SALUD Y EDUCACIÓN

De acuerdo con el FMI, el gasto público en bienestar social es una excelente inversión, ya que estimula la productividad y el crecimiento económico, además de reducir la desigualdad.^[34] La inversión en desarrollo de infraestructura social como: salud, educación, saneamiento y agua potable, beneficia principalmente a la población rural y a quienes tienen menos recursos, ya que reduce las brechas sociales al acceso a servicios básicos.^[35]

El bienestar social juega un papel importante en la formación de capital físico y humano a lo largo del tiempo. Con base en la experiencia de la Unión Europea entre 2000 y 2015, por cada aumento del 5% en el gasto público en salud, la desigualdad, medida a través del Índice de Gini, se reduce en 0.1 puntos al siguiente año. Por su parte, por cada incremento del 4% en el gasto público en educación, la desigualdad también disminuye en 0.1 puntos.^[36] De este modo, se muestra una relación inversa entre el gasto en salud y educación, respecto a la desigualdad de ingresos.

Los gobiernos deben procurar la eficiencia y buen uso de los recursos públicos a fin de garantizar que los beneficios económicos y sociales sean mayores a los costos presupuestarios. A su vez, la inversión en salud y educación debe planearse de forma integral y a largo plazo, pues construir una escuela, un hospital o un centro de salud no tendrá un impacto a menos que haya maestros y personal médico para atender a los pacientes regularmente. Es importante contar con la infraestructura necesaria para brindar a la población de dichos servicios públicos, pero lo más relevante es ofrecer un servicio de calidad a fin de mejorar las condiciones sociales y reducir la desigualdad.^[37]

INVERSIÓN PÚBLICA EN INVESTIGACIÓN, DESARROLLO E INNOVACIÓN (I+D+I)

La tecnología mejora la productividad de los mercados, acelera el crecimiento económico, permite difundir conocimientos e información y aumenta el acceso a los servicios básicos. La capitalización de las economías más avanzadas (China, Japón y Corea del Sur) se ha sostenido por el desarrollo de capacidades e innovaciones tecnológicas. Una parte esencial en el proceso de innovación es la investigación y desarrollo. Dentro de las empresas, esta actividad conduce con frecuencia al desarrollo de nuevos productos, negocios y la creación de nuevas industrias.

A pesar de los beneficios que genera la inversión en I+D+I, al mismo tiempo y de forma indirecta puede ampliar la desigualdad en el ingreso y en la distribución de la riqueza en la sociedad. Esto acontece si la inversión se focaliza en sectores altamente especializados que demandan personas trabajadoras altamente calificadas.

Según la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), México es el país miembro donde menos invierten las empresas en I+D+I, así como el que menos innovación desarrolla a partir de esta actividad.^[38] En nuestro país, el gasto en investigación y desarrollo no sólo es bajo en comparación con otros países, sino que se concentra en el sector público. En los últimos cinco años, la inversión media en Investigación Científica y Desarrollo Experimental (GIDE) en México fue del 0.56% del PIB, mientras que el promedio en países de la OCDE fue del 2.34%.^[39] A su vez, la contribución del sector empresarial al GIDE fue de un 36%, mientras que el sector público contribuyó con un 60% (de este monto, el gobierno federal contribuyó con el 98.5%, el resto lo aportaron los gobiernos estatales).

Dicho lo anterior, cabe destacar que el gasto por investigador en México es muy alto: 38% más que en Japón, 56% superior al de Francia, 53% mayor al de China y 62% por encima del gasto de la República de Corea.^[40] Esto quiere decir que México hace pocas inversiones tecnológicas y científicas, relativamente concentradas en pocos sectores e investigadores, que no necesariamente se traducen en una patente o modelo de utilidad (innovaciones que permitan agregar valor).

EL ROL DE LA INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA (IED) EN EL CRECIMIENTO ECONÓMICO Y REDUCCIÓN DE LA DESIGUALDAD

Cuando un país es receptor de nuevo capital a través de la IED, adquiere nuevos insumos, procesos y tecnologías que impactan de forma directa y positiva en su crecimiento económico. Asimismo, aumenta su capital humano al tener un mayor desarrollo en conocimientos y capacidades en el sector económico en el que se invierte.^[41]

Gráfica 2. Relación entre IED y crecimiento económico en diversos países entre 2000 y 2017

Fuente: Elaborado por el IMCO con datos del Banco Mundial.

La IED se ha relacionado con impactos diferenciados en términos de desigualdad (ver Gráfica 3). En países desarrollados, aunque la desigualdad tiende a ser menor, la IED ha generado mayores brechas salariales entre trabajadores calificados y no calificados. La IED en estos países se intensifica en mano de obra más técnica y preparada, lo que repercute en un crecimiento significativo de salarios pagados por las empresas extranjeras con relación al resto del mercado laboral.^[42] En contraparte, la IED en los países en vías de desarrollo se enfoca en sectores donde la mano de obra es menos calificada, por lo que la transferencia tecnológica y de conocimiento, a través de capacitaciones, impacta positivamente en el sueldo de los trabajadores con menores recursos. Esto contribuye a reducir la desigualdad en el ingreso de la población.^[43]

Gráfica 3. Evolución de la desigualdad por país entre 2000 y 2017

En las últimas dos décadas, América Latina se ha convertido en una de las principales regiones en desarrollo con mayor afluencia de capital extranjero. A su vez, en este periodo ha logrado reducir los altos niveles de desigualdad que mantenía desde el 2000, ya que la IED en la región se ha focalizado en sectores con alta demanda de mano de obra: manufacturas e industrias extractivas^[44] del sector primario.^[45] En México, la IED ha fomentado el crecimiento económico y ha reducido la desigualdad en el ingreso de la población, aumentando la participación de los trabajadores menos calificados en la economía formal.^[46] Esto se debe a que, históricamente, el sector manufacturero ha sido el principal receptor de divisas extranjeras en el país, con cerca del 50% de la IED.

Gráfica 4. Proporción de la IED en México por sector entre 2000 y 2017

Fuente: Elaborado por el IMCO con datos de la Secretaría de Economía, Información estadística de la IED.

Entre 2000 y 2017, la IED aumentó de 18.2 mil millones de dólares (mdd) a 33 mil mdd, respectivamente, aunque cabe destacar que en 2013 se alcanzó la inversión máxima histórica de 48.3 mil mdd. Durante este periodo, el sector manufacturero acumuló una IED total de 240 mil mdd, cifra muy superior al resto de los sectores: servicios financieros (78 mil mdd), comercio (41 mil mdd) y minería (29 mil mdd).^[47]

La IED ha impulsado el crecimiento del sector manufacturero en México, lo que ha mejorado la condición de sus trabajadores:

• Entre 2004 y 2014, aumentó en un 50% el número de empresas o negocios en la industria.^[48]
• En el mismo periodo, se incrementó en un 21% el personal ocupado.^[49]
• Entre 2009 y 2017, el sueldo real de los trabajadores aumentó en un 80%, al pasar de 42.3 a 76.1 mil pesos anuales, respectivamente.^[50] En comparación, el salario mínimo se incrementó en un 46% durante el mismo periodo.^[51]

A pesar del incremento en el ingreso de los trabajadores, existe una clara brecha entre la productividad laboral y los sueldos/salarios. Entre 2009 y 2017, la productividad del sector manufacturero aumentó en una mayor proporción que las remuneraciones de los trabajadores, lo que reduce el bienestar social y fomenta la desigualdad ante una inequitativa distribución de beneficios y/o utilidades.^[52]

Gráfica 5. Productividad laboral y remuneraciones medias reales del sector manufacturero. (Tasa de crecimiento promedio anual entre 2013 y 2018)

Fuente: Salario y productividad laboral en la industria manufacturera en México, 2014-2018, Uaemex 2018.

Dicho lo anterior, es necesario resaltar que el sueldo de los trabajadores no es el único indicador de bienestar al que debe estar sujeta la industria maquiladora, ya que se debe cumplir con la normatividad laboral: respetar los derechos humanos, brindar contratos de trabajo temporal o permanente, generar pagos por horas extra y garantizar condiciones de seguridad, entre otras. Es importante destacar que la IED debe invertir en el capital humano y promover una mejora en las condiciones laborales de los trabajadores, como puede ser la oferta de cursos y capacitaciones.

La tendencia de cuatro décadas sugiere que la concentración de la IED en el sector manufacturero se mantendrá en el corto y mediano plazo. Sin embargo, en los últimos cuatro años, algunos países han invertido en actividades más especializadas en México, como el sector de generación, transmisión y distribución de energía eléctrica, suministro de agua y de gas por ductos. A modo de comparación, este sector recibió 182 mdd de la IED en el año 2000, mientras que en 2018 obtuvo más de 5 mil mdd, de tal forma que la inversión conjunta de los últimos cuatro años fue mayor a la suma de los 20 años anteriores.^[53]

Cuadro 1. Querétaro: un caso de éxito de inversión extranjera directa en I+D+I

En octubre de 2005, la empresa canadiense Bombardier Aerospace anunció que, después de un proceso de selección que duró cinco años, se construiría su nueva planta en Querétaro con una inversión de más de 200 millones de dólares en un periodo de siete años.^[54] Con ello, nació el clúster aeroespacial de Querétaro y un nuevo modelo para atraer inversiones de manufactura avanzada. Como resultado a mediano plazo de la decisión de Bombardier, Querétaro es el estado que más IED ha captado en la rama aeroespacial entre 1999 y el primer trimestre de 2018, con un monto que supera los mil millones de dólares. Esta inversión es 1.6 veces mayor que la que han recibido Baja California y Chihuahua en el mismo periodo, que son los siguientes estados con mayor nivel de IED en la industria aeroespacial.^[55] Existen tres elementos distintivos de la oferta queretana en este sector:

1. La creación de la Universidad Aeronáutica de Querétaro (Unaq): una institución pública de educación superior especializada en formación técnica vinculada a la industria aeronáutica. Esta universidad tendría la capacidad de proveer personal especializado que tendría las capacidades para adaptarse a las necesidades de la industria.^[56]

2. La consolidación del AeroClúster de Querétaro: una asociación civil con el objetivo de ser un facilitador entre la industria, la academia y el gobierno, buscando siempre las condiciones ideales para el sector aeroespacial. Una de las principales actividades del AeroClúster es identificar estrategias para que el modelo de negocio de la industria aeronáutica en Querétaro evolucione a uno más estable, en donde las grandes empresas encuentren otras ventajas de estar ubicados en México (no sólo mano de obra más barata) y que más proveedores mexicanos se logren integrar a la cadena de valor.^[57]

3. El Consejo Mexicano de Educación Aeroespacial (Comea): un organismo autónomo que tiene como objetivo coordinar acciones de colaboración encaminadas a fortalecer la formación de capital humano en las ciencias aeroespaciales. A 2018, se ofrecían 12 programas educativos a través de 29 instituciones en 12 estados.^[58]

Los clústeres aeronáuticos, incluyendo el de Querétaro, son clústeres de competitividad. Éstos tienen la particularidad de que en ellos influyen actores del gobierno, la academia y la industria para colaborar en proyectos de innovación. El ejemplo no es exclusivo para esta industria. En el país hay 35 clústeres de esta índole en otros sectores como nanotecnología, electrónica y automotriz.^[59] No obstante, es valioso reconocer cómo el papel central que se le ha dado a la preparación del personal desde un inicio en Querétaro.

Fuente: IMCO 2018. Talento para despegar. Índice de Competitividad Urbana 2018.

CONCLUSIÓN

Para abatir el mayor desafío del siglo XXI, la creciente desigualdad social y económica entre la población mundial, es necesario focalizar la inversión pública y privada en sectores estratégicos que promuevan el desarrollo de la economía, mejoren la calidad de vida de las personas, promuevan la inclusión social e impulsen la competitividad del país.

• El gasto público en educación y salud mejora la formación de capital humano.
• La inversión en infraestructura permite conectar a grupos vulnerables o de bajos ingresos con nuevos mercados de capital y trabajo.
• La innovación tecnológica mejora la productividad de los mercados, permite difundir conocimientos e información y aumenta el acceso a los servicios básicos.

Si bien, no existe un enfoque único para abordar la desigualdad, la naturaleza de las políticas públicas depende de las características inherentes a cada país y sus instituciones. En las economías emergentes, es necesario garantizar una mayor inclusión financiera para influir en la redistribución del ingreso y de la riqueza.^[60] La participación de las instituciones gubernamentales es fundamental para reducir la desigualdad a través de dos vías: 1) invertir en proyectos sociales y de infraestructura que brinden mejores herramientas educativas y laborales a los estratos sociales más marginados e, 2) impulsar las políticas públicas y regulatorias que fomenten la inversión privada, tanto de capital nacional como extranjero.

IMCO PROPONE

• La evaluación de proyectos de inversión pública debe considerar el enfoque social. Es decir, la identificación, medición y valorización de los beneficios y costos de un proyecto desde una perspectiva de bienestar social.
• Promover una mayor inclusión financiera. Las nuevas herramientas y tecnologías deben ser accesibles y útiles para clientes de servicios financieros, además de conectarlos con un conjunto más amplio de productos.
  • Las instituciones de microfinanzas de Bolivia se consideran de las mejores del mundo y la tasa de interés ha disminuido sustancialmente en las últimas décadas, al pasar de un 35% a un 20%. Asimismo, el límite de la tasa de interés de microcrédito en Bolivia es menor a la de otros países. Sin embargo, la experiencia muestra que cuando el límite de la tasa de interés es demasiado bajo, se eliminan a los clientes pobres en las zonas rurales debido al costo de oportunidad de atenderlos.^[61]
• Fortalecer la estructura de promoción a la IED desde el gobierno federal. En la administración actual, la Secretaría de Relaciones Exteriores será la encargada de promocionar la inversión extranjera a través de las embajadas mexicanas, esto a pesar de que su principal labor es consolidar las relaciones internacionales y diplomáticas (por ejemplo, la defensa de inmigrantes en Estados Unidos). Esta labor antes la realizaba ProMéxico, por lo que es necesario que las embajadas cuenten con personal capacitado para brindar asesoría legal, técnica y de comunicación sobre las ventajas competitivas de invertir en México.
• Invertir más para mejorar la calidad de los servicios de salud, educación y transporte público, considerando el retorno económico y social de los proyectos.^[62]
  • Salud. Las personas son más productivas cuando tienen un buen nivel de salud. En Nigeria, gracias a un programa para la detección y tratamiento de paludismo, aumentó la productividad de los trabajadores, lo que repercutió en un incremento del 10% en sus ingresos.
  • Educación. El aprendizaje de los estudiantes es más importante que el tiempo que permanecen en la escuela. En Estados Unidos, el reemplazo de un profesor de primaria con bajo rendimiento por uno más productivo, eleva en 250 mil dólares el ingreso combinado durante toda la vida de los alumnos del mismo año.
  • Transporte público. La movilidad urbana es un componente fundamental para mejorar la competitividad y conectividad de las ciudades. Los gobiernos locales deben invertir en una red de transporte público que sea accesible, segura, de calidad y amigable con el medio ambiente.
• Pensar en los clústeres con una lógica de organizaciones exponenciales: el modelo de negocio tiene que ser altamente disruptivo, para movernos de un estado de escasez a uno de abundancia.^[63] El objetivo no debe ser crear muchos empleos, sino mucho valor económico. Los empleos y el bienestar vendrán como consecuencia del mismo.

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^[1] David Hermoza, “Las diferencias entre ricos y pobres no son solo de dinero”, Banco Mundial, (2016), https://www.bancomundial.org/es/news/feature/2016/06/22/desigualdad-las-diferencias-entre-ricos-y-pobres-no-son-solo-de-dinero (Consultado el 13/10/2019).

^[2] Joseph Stiglitz, “Standard Economics Is Wrong. Inequality and Unearned Income Kills the Economy”, Evonomics, (2016), https://evonomics.com/joseph-stiglitz-inequality-unearned-income/ (Consultado el 13/10/2019).

^[3] FMI, Causes and Consequences of Income Inequality: A Global Perspective 2015 (Washington DC.: FMI, 2015), https://www.imf.org/external/pubs/ft/sdn/2015/sdn1513.pdf (Consultado el 13/10/2019).

^[4] Ibíd.

^[5] Stiglitz, “Standard Economics Is Wrong”, 2016.

^[6] Marcelo Delajara et al., El México del 2018. Movilidad social para el bienestar (México: Centro de Estudios Espinosa Yglesias, 2018), https://ceey.org.mx/wp-content/uploads/2018/06/El-M%C3%A9xico-del-2018.-Movilidad-social-para-el-bienestar.pdf (Consultado el 13/10/2019).

^[7] James Davies define riqueza como el valor de los activos físicos y financieros, menos deuda.

^[8] Dinero e inversiones.

^[9] Cepal, La distribución y desigualdad de los activos financieros y no financieros en México(Ciudad de México: Naciones Unidas, 2017), https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/41833/1/S1700548_es.pdf (Consultado el 13/10/2019).

^[10] Mariacristina de Nardi y Giulio Fella, “Saving and wealth inequality”, Review of Economic Dynamics 26, (2017), http://users.nber.org/~denardim/research/De%20Nardi%20Fella%20wealth%20inequality.pdf (Consultado el 13/10/2019).

^[11] Joseph Stiglitz, “Inequality and Economic Growth”, The Political Quarterly 86, (2015), https://onlinelibrary.wiley.com/doi/full/10.1111/1467-923X.12237 (Consultado el 13/10/2019).

^[12] El top 1% de la población estadounidense acumula el 40% de la riqueza, a su vez el top 10% más acaudalado reúne el 75% de los activos físicos y financieros.

^[13] Stiglitz, “Inequality and Economic Growth”, 2016.

^[14] El ingreso o flujo de capital en México, entre 2003 y 2014, promedia un aumento anual del 3.8%.

^[15] Con una tasa media de rendimiento del capital del 15% al año para nuestro país.

^[16] Cepal, La distribución y desigualdad de los activos, 2017no. de página 7.

^[17] CNBV e Inegi, “Encuesta Nacional de Inclusión Financiera (ENIF) 2018”, 2018, https://www.inegi.org.mx/contenidos/programas/enif/2018/doc/enif_2018_resultados.pdf 

^[18] Cepal, La distribución y desigualdad de los activos, no. de página 7.

^[19] EIU, Global Microscope 2018, The enabling environment for financial inclusion (New York: EIU, 2018), https://www.eiu.com/public/topical_report.aspx?campaignid=Microscope2018 (Consultado el 13/10/2019).

^[20] Bernur Acikgoz y Serkan Cinar, “Public Spending and Economic Growth: An Empirical Analysis of Developed Countries”, Journal of Economics 65, no. 5 (2017), https://www.sav.sk/journals/uploads/0615121305%2017%20Cinar%20+%20RS.pdf (Consultado el 13/10/2019).

^[21] FMI, “Unproductive Public Expenditures. A Pragmatic Approach to Policy Analysis”, Pamphlet Series No. 48, (1995), https://www.imf.org/external/pubs/ft/pam/pam48/pam48.pdf (Consultado el 13/10/2019).

^[22] ¿Qué es un Elefante Blanco?, Secretaría de Transparencia del Gobierno de Colombia, 2016.  (Consultado el 11/08/2019).

^[23] BID, Infraestructura Sostenible para la Competitividad y el Crecimiento Inclusivo (Washington D.C.: BID, 2014), https://publications.iadb.org/es/publicacion/16832/infraestructura-sostenible-para-la-competitividad-y-el-crecimiento-inclusivo (Consultado el 13/10/2019).

^[24] Sumedha Bajar y Meenakshi Rajeev, “The impact of infrastructure provisioning on inequality: evidence from India”, Global Labour University Working Paper no. 35, (2015), https://www.global-labour-university.org/fileadmin/GLU_Working_Papers/GLU_WP_No.35.pdf (Consultado el 13/10/2019).

^[25] Un “Elefante Blanco” es una obra pública de construcción, mantenimiento o instalación de un bien inmueble que tiene un impacto negativo para la comunidad debido a que ha sido abandonada o está inconclusa. Sus costos superan los beneficios de su funcionamiento, no es utilizada, o su uso es diferente para aquel que fue creada.

^[26] Emma Hooper, Sanjay Peters y Patrick Pintus, “To What Extent Can Long-Term Investment in Infrastructure Reduce Inequality?”, Banque de France Working Paper no. 624, (2017), https://www.banque-france.fr/sites/default/files/medias/documents/wp_624.pdf (Consultado el 13/10/2019).

^[27] Shenggen Fan, Linxiu Zhang y Xiaobo Zhang, “Growth, Inequality and Poverty in Rural China: The Role of Public Investments (Washington D.C: International Food Policy Research Institute, 2002), http://ebrary.ifpri.org/utils/getfile/collection/p15738coll2/id/87927/filename/87928.pdf (Consultado el 13/10/2019).

^[28] Ibíd.

^[29] IMCO, Índice de Movilidad Urbana 2019: Barrios mejor conectados para ciudades más incluyentes (Ciudad de México: IMCO, 2019), https://imco.org.mx/indices/indice-de-movilidad-urbana/ (Consultado el 13/10/2019).

^[30] IMCO, “El costo de la congestión: vida y recursos perdidos”, 2019, https://imco.org.mx/temas/costo-la-congestion-vida-recursos-perdidos/

^[31] IMCO, IMU 2019

^[32] IMCO, “El costo de la congestión”, 2019 https://imco.org.mx/temas/costo-la-congestion-vida-recursos-perdidos/  (Consultado el 13/10/2019).

^[33] IMCO, “El costo de la congestión”, 2019 https://imco.org.mx/temas/costo-la-congestion-vida-recursos-perdidos/  (Consultado el 13/10/2019).

^[34] El Financiero Redacción, “Gasto social es la más sabia de las inversiones: FMI”, El Financiero, (2019), https://www.elfinanciero.com.mx/economia/gasto-social-es-la-mas-sabia-de-las-inversiones-fmi (Consultado el 13/10/2019).

^[35] OIT, “Providing Access to Quality Services in the Rural Economy to Promote Growth and Social Development”, 2014, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—ed_emp/—emp_policy/documents/publication/wcms_437191.pdf

^[36] Jianu, Ionuț, “The impact of government health and education expenditure on income inequality in EU”,, En: International Finance and Banking Conference FIBA 2018, XVIth Edition, Theoretical and Applied Economics, Special Issue, General Association of Economists From Romania (GAER), Bucharest, pp. 129, https://www.econstor.eu/bitstream/10419/194296/1/The-impact-of-government-health-and-education-expenditure-on-income-inequality-in-EU.pdf (Consultado el 15/10/2019).

^[37] Bajar y Rajeev, “The impact of infrastructure provisioning on inequality: evidence from India”

^[38] Wilson Center Mexico Institute y Fundación Ídea, Fostering Innovation in Mexico: Ideas from the high level (Washington D.C.: Woodrow Wilson International Center for Scholar, 2014), https://www.wilsoncenter.org/sites/default/files/InnovationInMX_ENG.pdf (Consultado el 13/10/2019).

^[39] OCDE,  “Main Science and Technology Indicators”, 2019 data release.

^[40] Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), “Science,technology and innovation: Gross domestic expenditure on R&D (GERD), GERD as a percentage of GDP, GERD per capita and GERD per researcher”, http://data.uis.unesco.org/Index.aspx?DataSetCode=SCN_DS&lang=en (Consultado el 13/10/2019).  

^[41] Macarena Suanes y Oriol Roca-Sagalés, “Inversión Extranjera Directa, Crecimiento Económico y Desigualdad en América Latina”, El Trimestre Económico 3, no. 327 (2015), http://www.scielo.org.mx/pdf/ete/v82n327/2448-718X-ete-82-327-00675.pdf (Consultado el 13/10/2019).

^[42] Dierk Herzer, “How Does Foreign Direct Investment Really Affect Developing Countries’ Growth?”, Review of International Economics 20, no. 2 (2012), https://onlinelibrary.wiley.com/doi/pdf/10.1111/j.1467-9396.2012.01029.x (Consultado el 013/10/2019).

^[43] Nathan Jensen y Guillermo Rosas, “Foreign Direct Investment and Income Inequality in Mexico, 1990-2000”, International Organization 61, no. 3 (2007),  http://www.jstor.org/stable/4498155. (Consultado el 13/10/2019).

^[44] Incluye las siguientes actividades: agricultura, ganadería, silvicultura, apicultura, acuicultura, caza, pesca y minería.

^[45] Cepal, La Inversión Extranjera Directa en América Latina y el Caribe, 2018 (Santiago: Naciones Unidas, 2018), https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/43689/13/S1800684_es.pdf (Consultado el 13/10/2019).

^[46] Inegi, “Encuesta Mensual de la Industria Manufacturera (EMIM) 2006-2015”, https://www.inegi.org.mx/programas/emim/2007/

^[47] Secretaría de Energía (SE), “Información estadística de la Inversión Extranjera Directa, 2019”, Gobierno de México (Gob.mx) Datos. https://datos.gob.mx/busca/dataset/informacion-estadistica-de-la-inversion-extranjera-directa (Consultado el 13/10/2019).

^[48] Inegi, Censos Económicos 2004 y 2014, https://www.inegi.org.mx/datos/?ps=Programas

^[49] Ibíd.

^[50] Inegi, “Encuesta Mensual de la Industria Manufacturera (EMIM) 2019”, https://www.inegi.org.mx/programas/emim/2007/

^[51] Comisión Nacional de los Salarios Mínimos, “Tabla de Salarios Mínimos Generales y Profesionales por Áreas Geográficas 1992-2019”, https://www.gob.mx/conasami/documentos/tabla-de-salarios-minimos-generales-y-profesionales-por-areas-geograficas

^[52] Leobardo de Jesús Almonte y Brenda Murillo Villanueva, “Salario y productividad laboral en la industria manufacturera en México, 2014-2018”, Economía Actual 11, no.  4 (2018), http://economia.uaemex.mx/Publicaciones/e1104/Salario_y_productividad.pdf (Consultado el 13/10/2019).

^[53] SE, “Información estadística de la Inversión Extranjera Directa, 2019”, Gobierno de México (Gob.mx) Datos.

^[54] News, “Bombardier Aerospace Establishes Manufacturing Capability In Querétaro, Mexico”, Bombardier, https://www.bombardier.com/en/media/newsList/details.256-bombardier-aerospace-establishes-manufacturing-capability-in-queretaro-mexico.bombardiercom.html

^[55] Cálculos elaborados por el IMCO con cifras de la IED por entidad federativa de la Secretaría de Economía.

^[56] Historia de la Unaq, “Nuestra historia-2005”, Unaq,  http://www.unaq.edu.mx/nosotros/historia-de-la-unaq/2005-2/

^[57] AeroClúster de Querétaro, http://aeroclusterqueretaro.mx/

^[58] Inicio, “Comea”, Comea, http://www.comea.org.mx/

^[59] IMCO, “Talento para despegar”, Índice de Competitividad Urbana 2018.

^[60] FMI, Causes and Consequences of Income Inequality, No. de página 18.

^[61] EIU, Global Microscope 2018, The enabling environment for financial inclusion, No. de página 24.

^[62] Banco Mundial, Proyecto de Capital Humano, https://www.bancomundial.org/es/publication/human-capital

^[63] Ismail Salim, Michael Malone y Yuri van Geest, Exponential Organizations: Why new organizations are ten times better, faster, and cheaper than yours and what to do about it (New York: Diversion Books, 2014).

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• Los impuestos no alcanzan para revertir la desigualdad en México: el Gobierno Federal recauda el mayor porcentaje de ellos, mientras que  los gobiernos estatales recaudan poco.  Aunque es progresivo,  el impuesto sobre la renta (ISR) también aplica para la gente con menos ingresos.
• El 56% de los mexicanos en edad de trabajar lo hace en la informalidad, por lo que a pesar de lo arduo de su trabajo son menos productivos, no tienen acceso a la seguridad social, y no contribuyen con la sociedad a través del pago de impuestos.  Reducir la proporción de trabajadores informales es prioritario para mitigar la desigualdad laboral y generar mayores ingresos públicos. 
• El IMCO propone llevar a cabo una reforma fiscal de fondo que incentive el empleo formal y reduzca el pago del ISR para quienes ganan menos. Con una recaudación más eficiente que promueva la equidad en el ingreso, el gobierno podría compensar a los contribuyentes con servicios públicos de mayor calidad.

Pagar impuestos es importante. Aunque parece una obviedad, los recursos públicos no son ilimitados y las contribuciones de personas y empresas son la principal fuente de ingresos del Estado. Es frecuente etiquetar a los impuestos como un mal necesario^[1] ya que de ellos depende la capacidad de los gobiernos para implementar políticas públicas que tengan incidencia en el desarrollo social y económico de los países. ¿Los impuestos deben utilizarse para transferir recursos de los más ricos a los más pobres?, ¿de los trabajadores a los desempleados?, ¿de los jóvenes a los viejos? o ¿de algunos estados a otros?

El gobierno debe decidir cuidadosamente qué bienes y servicios gravar, a quién y para qué cobrar impuestos, pero el cómo hacerlo es el rompecabezas más importante de las finanzas públicas al tratar el tema de la desigualdad.

La correcta planeación de la política fiscal repercutirá en una mejor distribución del ingreso, en la creación de empleos y el crecimiento de la economía. En otras palabras, no es posible disminuir la desigualdad sin una política fiscal adecuada. Este punto es relevante no solo por las implicaciones sociales que afectan el bienestar de los mexicanos, sino también por el efecto nocivo que tiene la desigualdad sobre el crecimiento económico del país.

Un país más desigual es menos competitivo: su economía crece a un menor ritmo y limita las oportunidades a sus habitantes al no proveer servicios públicos básicos de calidad como salud, educación y acceso a agua limpia, entre otros. Por lo general, los países más desarrollados son menos desiguales. El coeficiente de Gini es un número entre 0 y 1 que mide la desigualdad en el ingreso, en donde existe una mayor igualdad si el valor es cercano a 0 (la población tiene los mismos ingresos), mientras que existe una mayor desigualdad si el coeficiente tiende a 1 (pocos concentran la gran mayoría del ingreso). En el 2010, el coeficiente Gini para países desarrollados era de 0.3 mientras que para el resto del mundo era 0.4^[2]. Para dimensionar esta diferencia, a nuestro país le tomó 16 años una reducción del 0.08 en su coeficiente de desigualdad al pasar de 0.51 en 2000 a 0.43 en 2016.^[3]

México es un país desigual y sus políticas públicas son de las menos eficaces en el mundo para revertir este fenómeno. La primer parte de este texto analiza cómo la estructura fiscal actual presenta graves deficiencias. El Estado mexicano es ineficiente y recauda muy poco comparado a sus pares: la recaudación de impuestos es la más baja de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) (el 15.3% del PIB).^[4] Esta cifra es significativamente inferior a la de algunos de los países con menor desigualdad a nivel mundial, como Dinamarca, Estonia y Finlandia,^[5] en donde la recaudación fiscal representa entre un 33 y un 34% del PIB.^[6]

Las reglas actuales de coordinación fiscal también impactan de forma negativa a la recaudación en el país. Existen incentivos para no cobrar más impuestos y mantener fórmulas de distribución que no tienen un impacto significativo en la reducción de la desigualdad (el impacto de algunos programas sociales se puede consultar en el capítulo Sin intermediarios en programas sociales: cambio de reglas para la corrupción). La segunda parte del texto describe el impacto negativo de la economía informal en los puestos de trabajo de los mexicanos, lo que repercute en una pérdida de productividad y menor recaudación. Que la mayoría de las mexicanas y mexicanos trabaje en la informalidad no solo perjudica a las finanzas públicas, sino también a la sociedad, pues contribuye a la perpetuidad de condiciones sociales que acentúan la desigualdad entre la población.

DESIGUALDAD TRIBUTARIA

La composición de los ingresos del país refleja que la mayor parte de los recursos con los que funciona el aparato público proviene de las contribuciones federales^[7]. El 57% de los ingresos provienen de impuestos, mientras que el resto corresponde a ingresos por venta de bienes y servicios que da el Gobierno (17%), transferencias (9%), deuda pública que contrata (9%) u otros ingresos (8%).

Tabla 1. Origen de los Ingresos Públicos Federales (2019)

Concepto	Monto (millones de pesos)	Porcentaje
Impuestos Federales	$3,311,373.4	57%
Ingresos por Ventas de Bienes, Prestación de Servicios y Otros Ingresos	$1,002,697.5	17%
Transferencias, Asignaciones, Subsidios y Subvenciones, y Pensiones y Jubilaciones	$520,665.2	9%
Ingresos Derivados de Financiamiento (Deuda)	$539,871.4	9%
Otros[8]	$463,452.2	8%

Fuente: Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2019.

La recaudación federal obedece a un acuerdo de coordinación fiscal entre la federación, los estados y los municipios, que define las reglas tributarias y de distribución en las haciendas públicas. El manejo compartido del dinero público está sustentado en la cesión de las facultades recaudatorias de los estados y municipios a la federación y en las reglas de distribución de los ingresos. En la Constitución de 1917, se crearon facultades coincidentes^[9] con las cuales los tres ámbitos de gobierno pueden imponer y recaudar impuestos. En otras palabras, los estados prácticamente renunciaron a su facultad de recaudar impuestos y lo cedieron a la federación. El origen de este acuerdo fue la poca capacidad administrativa de las entidades federativas para llevar a cabo una recaudación efectiva.

La recaudación de buena parte de los impuestos quedó a cargo del gobierno federal a través del Servicio de Administración Tributaria (SAT). La cesión (parcial^[10]) de las facultades recaudatorias obedece a la simplificación administrativa y capacidad recaudatoria de los ámbitos de gobierno. No obstante, los esfuerzos aislados del SAT no son suficientes para mejorar la recaudación. En contraste con los países de la OCDE, México tiene la menor recaudación a nivel subnacional (Gráfica 1). La Federación recauda casi el 94% de los impuestos del país, mientras que los estados recaudan menos del 5% y los municipios menos del 2%.

Gráfica 1. Recaudación de impuestos por orden de gobierno (2015)

Fuente: Elaborado por el IMCO con datos de la Fiscal Decentralization Database 2019 (Tax Autonomy Indicators 2015) de la OCDE.

La recaudación de impuestos en México a nivel federal está conformada (Gráfica 2) en un 53% por el impuesto sobre la renta (ISR) y en un 30% por el impuesto al valor agregado (IVA). Estos dos impuestos tienen una lógica distinta. Mientras que el IVA tiene por objeto gravar actos o actividades derivados de la enajenación de bienes, la prestación de servicios independientes, el arrendamiento de bienes o la importación de bienes y servicios, el ISR grava la rentabilidad o utilidad de una persona, ya sea física o moral. Por la importancia que tienen ambos impuestos es preciso analizarlos por separado y proponer medidas para mejorar su impacto en la reducción de la desigualdad en el país.

Gráfica 2. Composición de los ingresos federales por tipo de impuesto

Fuente: Elaborado por el IMCO con datos de la Ley de Ingresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 2019.^[11]

IMPUESTO SOBRE LA RENTA (ISR)

El ISR es un impuesto que pagan las personas físicas y morales. Sin embargo, al analizar la distribución del monto recaudado a trabajadores formales es posible notar que el ISR: 1) es un impuesto alto para los trabajadores de menor ingreso (esa proporción de ingreso que pagan de impuestos es más representativa para cubrir necesidades básicas), 2) recauda muy poco de los asalariados con menores ingresos al promedio (los primeros cinco deciles de la población sólo aportan el 1% de la recaudación de ISR) y 3) desincentiva el trabajo formal ya que el costo de trámites y servicios es proporcionalmente mayor al ingreso de la población con menos recursos.

En contexto, para 2017, un trabajador en México con un ingreso bruto de 9 mil 500 pesos mensuales pagó 947 pesos de ISR.^[12] Es decir, la tasa efectiva de ISR para ese trabajador fue del 9.97%.  Mientras tanto, en el resto de América Latina, un trabajador con un ingreso similar no paga absolutamente nada por concepto de ISR; la tasa de este impuesto para ese trabajador es cero. México es la excepción en la región.

De acuerdo con datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) el 74% de la recaudación del ISR proviene de los deciles más altos, es decir, de la población con mayores recursos. Sin embargo, la recaudación de este impuesto comienza desde el segundo decil (mexicanos con ingresos entre 579 y 4,910 pesos).

Otra falla del diseño actual de recaudación del ISR es que no se actualiza anualmente por inflación^[13], lo cual termina por convertirse en un aumento implícito en el impuesto al empleo formal. Es decir, el trabajador que en 2017 ganó 9 mil 500 pesos brutos al mes, al pagar impuestos se quedó con 8 mil 553 pesos. Si la inflación anual fue del 6.77% y en 2018 no incrementó sus ingresos, la inflación redujo su poder adquisitivo mensual en 580 pesos, lo que fomenta aún la desigualdad.

Gráfica 3. Contribución porcentual por ISR al ingreso tributario total por decil

Fuente: Distribución del pago de impuestos y recepción del gasto público 2018 de la SHCP.

En consecuencia, la desigualdad fiscal no solo se debe a una baja recaudación, sino a una política fiscal mal diseñada.  Si bien, el propósito de la recaudación es generar mayores ingresos al gobierno, el cobro de impuestos sobre los ingresos de los más pobres perpetúa la desigualdad. En este sentido, eliminar las cuotas fijas por nivel de ingreso en la Ley del ISR y la tasa asociada a los cinco primeros rangos de ingreso señalados en la ley, no implica un cambio significativo en la recaudación fiscal. Asimismo, modificar la base gravable para que sólo los mexicanos del decil IX al X paguen ISR, no modifica el subsidio al empleo, por lo que los beneficios llegarían a los trabajadores formales que más lo necesitan (aproximadamente 15.5 millones de trabajadores).

Aunque esta propuesta genera un costo a las arcas públicas, la reducción de la recaudación por ISR equivaldría al 11.5% de la recaudación de este impuesto de asalariados, pero es solo el 2% de los ingresos tributarios totales del país. Existen dos elementos positivos que justifican asumir el costo: 1) reduce los costos laborales de ser trabajador formal en México. En 2018, el 56% de los asalariados eran informales, mientras que en Costa Rica, Brasil y Colombia lo era el 20%,^[14] y 2) con mayor ingreso disponible, el consumo de los trabajadores aumentaría, incrementando la recaudación por el impuesto al valor agregado (IVA), compensando el costo fiscal de la propuesta.

El costo de una restructuración del ISR de asalariados podría ser cubierto con los ingresos excedentes del gobierno, los cuáles son sistemáticamente subestimados: entre 2013 y 2018 el Poder Ejecutivo federal tuvo ingresos excedentes de 2 billones 338 mil millones de pesos.^[15] Además, reestructurar el esquema del ISR debe contemplar la posibilidad de incrementar la progresividad, no solo al reducir la carga impositiva para los empleados de menores ingresos, sino también al incrementar la de grandes contribuyentes.

IMPUESTO AL VALOR AGREGADO

El IVA es un impuesto al consumo. Es un impuesto indirecto, es decir, el fisco no lo cobra de forma directa, sino que los vendedores lo retienen al momento de realizar una venta. Tiene la gran ventaja de una administración más sencilla en comparación con otros impuestos. Su evasión es más difícil y su recaudación es simple. En teoría, debe tener una aplicación general y la obligación de pagarlo se genera en el mismo momento en que surge la compra – venta. Sin embargo, existen tres problemas en su aplicación y recaudación: 1) regímenes especiales, 2) tratamiento en comercio exterior y 3) deducibilidad y acreditación.

Por lo general, el agente económico que recauda el IVA no es el que soporta la carga fiscal. Por ejemplo, el que paga el impuesto por lo general es el consumidor y no el vendedor. Esta cuestión se ha planteado en diversas ocasiones en los intentos de gravar la totalidad de los alimentos y medicinas. Por 15 años, la tasa general del IVA se mantuvo en un 15% y la tasa en ciudades fronterizas en un 10%.^[16] Durante ese periodo la recaudación del IVA tuvo una tendencia al alza pasando del 2.3% del PIB en 1995 al 3.4% en 2009. En 2014 se homologó al 16% la tasa del IVA general y de las ciudades fronterizas, lo cual incrementó la recaudación como porcentaje del PIB (3.9%).^[17] De acuerdo con el Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP), la relación entre crecimiento económico y recaudación de IVA es positiva, y es posible explicar el aumento en este rubro debido a un mayor consumo generalizado.

La recaudación del IVA por tipo de contribuyente indica que el 60% de este impuesto lo pagan las personas físicas, mientras que el otro 40% lo cubren las personas morales.^[18] De acuerdo con las características del impuesto señaladas, aunque los ingresos recaudados por el IVA comienzan a reportarse desde el primer decil, la mayor parte proviene de los dos últimos deciles (los mexicanos más ricos), con el 5 y el 11.9% de la recaudación total de impuestos (a su vez, éste nicho poblacional representa el 56% de la recaudación del IVA). 

Gráfica 4. Contribución porcentual del IVA al ingreso tributario total por decil

Fuente: Distribución del pago de impuestos y recepción del gasto público 2018 de la SHCP.

A diferencia de otros impuestos “etiquetados”, el IVA tiene como propósito la generación de recursos para el funcionamiento del gobierno. Esto nos conduce a cuestionar el por qué existe una baja y mala recaudación del IVA. Una de las principales razones se debe a los gastos fiscales.

Los gastos fiscales son las condonaciones de impuestos que se otorgan a los contribuyentes. Son los impuestos que el Estado decidió anticipadamente no cobrar. Se denominan “gastos” por su similitud con el desembolso de recursos públicos presupuestales. Esto es, el propósito con el que se dispensa su cobro es que los contribuyentes lo destinen a gastos corrientes, inversión o incentiven algún sector económico. “De acuerdo con los Presupuestos de Gastos Fiscales, tan sólo de 2013 a 2018, el monto que el Gobierno dejó de recaudar asciende a 4 billones, 21 mil 933 millones de pesos, el equivalente al 70% del Presupuesto de Egresos de la Federación en 2019”.^[19]

Otro de los aspectos que afecta a la política fiscal en México son las reglas de coordinación fiscal. El criterio redistributivo que aplica al IVA implica que cada estado no recibe lo que aporta, sino que la fórmula de distribución considera otros elementos para repartir lo recaudado. Por ejemplo, la Ciudad de México, Nuevo León, Tamaulipas y Veracruz fueron las entidades que más aportaron con impuestos (incluido el IVA) en 2016. Por el contrario, las entidades que menos aportaron fueron Tlaxcala, Nayarit, Durango, Guerrero, Zacatecas y Oaxaca,^[20] haciendo evidente el reto de recaudación y distribución que enfrenta el gobierno.

A pesar de los esfuerzos que se han implementado entre 2006 y 2018, la recaudación ha crecido en promedio a una tasa del 7% real anual^[21]. Además del bajo crecimiento económico del país y la ausencia de reformas tributarias estructurales, el principal problema de México es que no ha aumentado su base gravable. En otras palabras, históricamente el grueso de los impuestos ha dependido en gran medida de las contribuciones de personas empleadas en el sector formal de la economía y empresas grandes. La economía informal erosiona la incorporación de millones de contribuyentes al sistema tributario, lo que genera ineficiencias de recaudación y un aumento en la desigualdad social en México.

PÉRDIDA DE PRODUCTIVIDAD Y RECAUDACIÓN FISCAL COMO CONSECUENCIA DE LA INFORMALIDAD

La economía informal^[22] se caracteriza por tener condiciones vulnerables para los trabajadores: falta de contratos laborales, prestaciones, protección social (salud, vivienda y pensión, entre otros), y mayor probabilidad de despidos injustificados.^[23] Por el contrario, la formalidad reduce la incertidumbre laboral y la volatilidad del ingreso familiar, promueve la continuidad en la formación educativa de los hijos y fortalece la capacidad de hacer frente a adversidades económicas y de salud.^[24]

El 56%^[25] de la fuerza laboral de México trabaja en la economía informal, lo que reduce la productividad del país: por cada 100 pesos generados en México, solo 23 provienen de las personas que laboran en la informalidad.^[26] Al respecto, el político y economista mexicano, Santiago Levy, concluye que un negocio informal en el sector servicios es cientos de veces menos productivo que la empresa promedio en México.^[27]

En México, la población económicamente activa (PEA) más joven es la más propensa a laborar en la informalidad, con 65 de cada 100 mexicanos entre 15 y 24 años.^[28] En parte, esto se debe a que la economía informal es más intensiva en esfuerzo físico que en conocimientos técnicos, nivel educativo o experiencia laboral. Por otra parte, los jóvenes valoran más la liquidez inmediata que la seguridad social.^[29]  

En cuanto a los sectores económicos, la informalidad se intensifica en mayor proporción en los sectores agropecuario y minero con nueve de cada 10 trabajadores (6.2 millones). Sin embargo, por el tamaño del mercado laboral, la informalidad se concentra en el sector de servicios, donde uno de cada tres trabajadores es informal (10.6 millones).

Gráfica 5. Empleo informal por sector económico en México (primario^[30], secundario^[31] y terciario^[32])

Fuente: Elaborado por el IMCO con información del Inegi, 2018.

La informalidad tiene un efecto negativo en la calidad de vida y en el desarrollo profesional de los trabajadores, pero también en el crecimiento económico del país y en la recaudación fiscal. Al respecto, un estudio del Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados (CEFP) estima que, de regularizar las labores de la economía informal, el ingreso potencial adicional para la Hacienda Pública Federal por concepto del ISR sería de 427 mil millones de pesos al año.^[33] Para dimensionar el costo de oportunidad en las finanzas públicas, basta señalar que el potencial de recaudación por el mercado laboral informal equivale a 9.6 veces el presupuesto de la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), al 140% del gasto de la Secretaría de Educación Pública (SEP) o a más de 10 programas como “Jóvenes Construyendo el Futuro”.^[34]

Reducir la informalidad es indispensable para mitigar la desigualdad laboral y la exclusión social. Sin embargo, para promover la economía formal es fundamental que los ciudadanos, a cambio de su pago de impuestos, obtengan servicios públicos de calidad y perciban un manejo adecuado de las finanzas públicas.

Según el Fondo Monetario Internacional (FMI), existen mayores niveles de corrupción en los países donde no existen instituciones ni mecanismos funcionales de buen gobierno.^[35] Este punto adquiere mayor relevancia en nuestro país, en donde la percepción ciudadana sobre la corrupción es muy alta. De acuerdo con Transparencia Internacional, México se ubicó en el lugar 138 de 180 en el Índice de Percepción de la Corrupción 2018.^[36] En resumen, los mexicanos consideran que el Estado, en sus tres órdenes de gobierno, es muy corrupto.

En este contexto, se entienden los resultados de una encuesta que levantó el IMCO en 2014 en donde, de un universo de 300 empresas, el 67% consideró que la existencia de leyes ambiguas era una de las principales causas de corrupción. Además, el 55% afirmó que la operación de sus negocios se vio afectada por la mala interpretación de las normas y el 48% por la discrecionalidad de los funcionarios públicos.^[37]

La experiencia internacional muestra que el crecimiento económico es indispensable para generar más empleos y de mejor calidad. Sin embargo, es necesario impulsar medidas complementarias para reducir la corrupción y la informalidad. Una de las mejores prácticas internacionales la encontramos en Georgia, el país europeo que incrementó su base gravable al aprobar una reforma fiscal que generó incentivos redistributivos al bajar los impuestos a la población con menos recursos, así como a las pequeñas y medianas empresas, con el objetivo de promover el crecimiento económico. Además, modernizó y automatizó un sistema para procesar trámites y servicios para la apertura de nuevos negocios a fin de reducir las regulaciones para los negocios en un 84%. Estas medidas fueron acompañadas por una política de tolerancia cero a la corrupción, arrestando a cualquier persona que fuera corrupta, incluyendo a funcionarios públicos.^[38]

Argentina emprendió diversas acciones que le permitieron reducir la informalidad del 50%, en 2003, al 34% en 2014.^[39] Una de las medidas más relevantes fue el fortalecimiento de la inspección del trabajo. El objetivo fue alcanzar mayores niveles de registro del trabajo laboral, detectar el trabajo no registrado y evitar la defraudación fiscal. Para lograr esos objetivos se aumentó la cantidad de inspectores de 40 a 400, quienes fiscalizaron a 1.1 millones de trabajadores de 370 mil empresas. Con ello se regularizó a un tercio de los trabajadores informales.^[40]

CONCLUSIÓN

Históricamente, México es un país que dependía de recursos petroleros, lo que ocasionó que no hubiera incentivos para mejorar la recaudación de otros impuestos. Nuestro país recauda menos que países con niveles de desarrollo similares, como Brasil o Chile. Y lo peor es que las fórmulas y mecanismos vigentes para el uso de los recursos públicos no contribuyen a reducir la desigualdad y la pobreza. Es decir, la coordinación fiscal no genera incentivos para que se recaude mejor y para que se gaste e invierta más. Por el contrario, la participación de recursos depende del desempeño de los demás y no del esfuerzo gubernamental de un estado o municipio. El carácter redistributivo contemplado en la coordinación fiscal mexicana está rebasado. Las fórmulas de distribución de recursos deben incorporar factores que aborden las múltiples dimensiones de la desigualdad sin crear incentivos perversos.

Corregir la baja y mala recaudación es uno de los grandes temas pendientes en la política fiscal. En teoría, recaudar más y mejor implicaría una mayor redistribución de ingresos que, a su vez, ayudarían a reducir la desigualdad (ver Cuadro 1). Una manera de lograrlo es aumentar el padrón de contribuyentes mediante esfuerzos para aumentar el número de trabajadores en la economía formal; como complemento, se debe reducir la defraudación fiscal por parte de las actividades económicas que consiguen facturas apócrifas a fin de reducir el pago de impuestos. Al respecto, se debe reconocer que combatir estas malas prácticas es una prioridad para la actual administración federal. De lograrlo, aumentarán los ingresos gubernamentales y, por ende, el gasto público para mejorar la calidad de los servicios de la seguridad social en beneficio de los trabajadores mexicanos.

IMCO PROPONE

Para avanzar hacia una política fiscal más equitativa, el IMCO propone las siguientes acciones:

• Llevar a cabo una reforma fiscal de fondo que permita a México recaudar más del 20% del PIB de forma progresiva. Al menos debe incluir:
  • Una ampliación de la base gravable
  • Una revisión al marco de coordinación fiscal y redistribución de los ingresos federalizados 

• Reducir el gravamen del trabajo asalariado formal y ampliar el catálogo de deducciones al ISR. Asimismo, se debe eliminar la doble tributación que mantienen algunas entidades federativas, a través del impuesto estatal a la nómina, pues genera una distorsión que fomenta la informalidad.

• Eliminar las cuotas fijas por nivel de ingreso en la Ley del Impuesto Sobre la Renta y la tasa asociada a los cinco primeros rangos de ingreso.

• Compensar a los trabajadores por los impuestos que les retiene el Estado, agregando valor a los servicios públicos de salud, créditos a la vivienda y pensión.

• Emprender una estrategia penal frontal contra las empresas que han construido esquemas de defraudación fiscal.

Cuadro 1. La otra cara de la moneda: Transferencias en México

México es de los países menos exitosos en redistribuir el ingreso a través de la política fiscal. Medido en términos del coeficiente de Gini^[41], México es el país donde la aplicación de impuestos y transferencias tienen el menor efecto sobre la desigualdad de ingresos dentro de los países de la OCDE. En general el Estado mexicano ha sido relativamente eficaz en transferir ingresos monetarios a las poblaciones más pobres, pero en un nivel insuficiente para tener un efecto significativo sobre la desigualdad en México.

TRANSFERENCIAS EN MÉXICO

México es el segundo país con menor gasto social de los países de la OCDE, sólo Turquía tiene un nivel de gasto público social menor como porcentaje del PIB. La mayor parte del gasto social en México se destina al gasto en salud. Sin embargo, este rubro aún representa un porcentaje menor del PIB en comparación con otros países. Por otro lado, las transferencias en efectivo en México son mucho menores como porcentaje del PIB que en el resto de los países en este grupo. Los países que logran disminuir la desigualdad a través de transferencias tienen un nivel de gasto social en transferencias en efectivo mucho mayor al de México. No solo el gasto en México es poco, sino que lleva casi una década estancado. A pesar de un aumento en la desigualdad en México, de 2009 a 2017 las transferencias como porcentaje del PIB se han mantenido entre el 4% y el 5%.

Gráfica 6. Transferencias de México como porcentaje del PIB

Fuente: Recuperado por el IMCO con datos del Inventario 2017 del Coneval.

En cuanto a transferencias en efectivo, México es relativamente eficaz al transferir estos recursos al quintil más bajo de ingreso. Aunque en nuestro país estas transferencias representan un menor porcentaje del ingreso nacional, se encuentra por encima de la media incluso por arriba de Noruega, Bélgica, Islandia e Irlanda. En otras palabras, las transferencias se hacen mejor, pero con poco presupuesto.

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^[1] Juan Pardinas, Impuestos ¿un mal necesario? (México: Plaza & Janes México, 2005).

^[2] Nora Claudia Lustig, “Inequality and Fiscal Redistribution in Middle Income Countries: Brazil, Chile, Colombia, Indonesia, Mexico, Peru and South Africa”, Center for Global Development, Working Paper No. 410, (2015), https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2671538 (Consultado el 15/10/2019).

^[3] Banco Mundial Datos, “Índice de Gini», Banco Mundial, https://datos.bancomundial.org/indicador/SI.POV.GINI

^[4] OCDE Fiscal Decentralisation Database “Tax revenue”, OCDE, https://www.oecd.org/tax/fiscal-decentralisation-database.htm#C_5

^[5] Según la información más reciente del Banco Mundial, el coeficiente de Gini para estos países en 2015 fue: Dinamarca (0.282), Estonia (0.327) y Finlandia (0.271)

^[6] Ibíd.

^[7] De acuerdo con el Código Fiscal de la Federación las contribuciones se clasifican en impuestos, aportaciones de seguridad social, contribuciones de mejoras y derechos.

^[8] En Otros se incluyen: Cuotas y Aportaciones de Seguridad Social, Contribuciones de Mejoras, Derechos, Productos y Aprovechamientos.

^[9] Instituto de Investigaciones Jurídicas, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos comentada, Tomo II. Décimo segunda edición  (Distrito Federal: Porrúa/UNAM, Año 2010) 1303-1304. Son aquellas que tanto la federación como las entidades federativas pueden realizar por disposición constitucional.

^[10] La facultad impositiva y recaudatoria no se cedió por completo a la federación, lo cual permite que las entidades federativas y municipios puedan imponer y recaudar otros impuestos distintos a los federales.

^[11] Nota: Otros incluye impuesto sobre el patrimonio, impuesto al comercio exterior, impuesto sobre nóminas y asimilables, impuestos ecológicos, otros impuestos e impuestos no comprendidos en la Ley de ingresos Vigente.

^[12] IMCO, “Hacia un nuevo esquema de ISR”, 2017, https://imco.org.mx/temas/hacia-nuevo-esquema-isr/

^[13] Ibíd. La actualización del ISR tiene lugar de conformidad con el artículo 96 y 152 de la Ley del Impuesto Sobre la Renta, es decir, no se actualiza de forma anual, sino hasta alcanzar una determinada diferencia (10%). La propuesta del IMCO es que esta actualización se realice de forma anual conforme a la inflación.

^[14] Ibíd.

^[15] De acuerdo con el estudio“Las cuentas del sexenio pasado”, elaborado por el  IMCO, los ingresos estimados tuvieron una variación promedio del 11% entre 2013 y 2018, el equivalente a 2 billones 338 mil millones de pesos.

^[16] Adrían García Gómez, ISR e IVA: Evoluciones históricas (México: CIEP, 2016), https://ciep.mx/isr-e-iva-evoluciones-historicas/ (Consultado el 15/10/2019).

^[17] Ibíd.

^[18] SHCP, Informes trimestrales: cuarto trimestre 2016-2018 y primer trimestre 2019.

^[19] Manuel Guadarrama, “Primero los pobres”, El Sol de México, (2019), https://www.elsoldemexico.com.mx/analisis/imco-primero-los-pobres-3665752.html (Consultado el 15/10/2019).

^[20] Kristobal Meléndez Aguilar, Redistribución de impuestos en las entidades federativas (México: CIEP, 2018), https://ciep.mx/redistribucion-de-impuestos-en-las-entidades-federativas/ (Consultado el 15/10/2019).

^[21] Con base en los datos publicados en el Informe de la Cuenta Pública de la SHCP entre 2006 y 2018, https://www.cuentapublica.hacienda.gob.mx/ (Consultado el 15/10/2019).

^[22] La Organización Mundial del Trabajo considera como empleo informal todo trabajo remunerado que no está registrado, regulado o protegido por marcos legales o normativos, así como el trabajo no remunerado llevado a cabo en una empresa generadora de ingresos.

^[23] Promoción del empleo, “Economía Informal”, OIT, https://www.ilo.org/global/topics/employment-promotion/informal-economy/lang–es/index.htm  

^[24] Colmex, Desigualdades en México 2018(Ciudad de México: Colmex/Red de Estudios sobre Desigualdades, 2018), https://desigualdades.colmex.mx/informe-desigualdades-2018.pdf (Consultado el 15/10/2019).

^[25] Inegi, “Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo 2019”, Indicadores de ocupación y empleo a abril 2019.

^[26] Medición de la informalidad Inegi, 2015 a 2018. En: https://www.inegi.org.mx/temas/pibmed/

^[27] Matías Busso, María V. Fazzio y Santiago Levy, (In)Formal and (Un)Productive: The Productivity Costs of Excessive Informality in México (Washington, DC.: BID, 2012), https://publications.iadb.org/es/publicacion/11062/informal-and-unproductive-productivity-costs-excessive-informality-mexico (Consultado el 15/10/2019).

^[28] Inegi, “Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo 2019”,  tercer trimestre de 2017.

^[29] Ibíd.

^[30] Incluye las siguientes actividades: agricultura, ganadería, silvicultura, apicultura, acuicultura, caza, pesca y minería.

^[31] Es el sector de la economía que transforma la materia prima en productos de consumo​ mediante procedimientos industriales.

^[32] Es el sector de la economía que concentra los servicios que se proveen a los mercados: comercio, comunicaciones, finanzas, turismo, hostelería, ocio, cultura, espectáculos, la administración pública, etc.

^[33] Impacto Informalidad en la Economía, Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados (CEFP), 2018, http://www.cefp.gob.mx/transp/CEFP-70-41-C-Estudio0011-300718.pdf (Consultado el 15/10/2019).

^[34] Comparación con base en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2019.

^[35] Índice de Riesgos de Corrupción, IMCO, 2018, https://imco.org.mx//wp-content/uploads/2018/03/IRCPresentacion_06-03-2018.pdf (Consultado el 15/10/2019).

^[36] Transparencia Internacional, Índice de Percepción de la Corrupción 2018, https://www.transparency.org/cpi2018

^[37] IMCO. IRC, 2018.

^[38] Anti-corruption reforms in Georgia, OCDE, 2016, http://www.oecd.org/corruption/anti-bribery/OECD-ACN-Georgia-Round-4-Monitoring-Report-ENG.pdf (Consultado el 15/10/2019).

^[39] OIT, “Fortalecimiento de la inspección laboral en Argentina: el Plan Nacional de Regularización del Trabajo, Organización Internacional del Trabajo”, 2015, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—americas/—ro-lima/documents/publication/wcms_371231.pdf (Consultado el 15/10/2019).

^[40] OIT, “Recuperando políticas públicas para enfrentar la informalidad laboral: el caso argentino 2003-2007”, 2007, https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—ed_emp/documents/presentation/wcms_125844.pdf (Consultado el 15/10/2019).

^[41] Un índice de Gini cercano a 1 indica altos niveles de desigualdad, mientras que valores cercanos a cero se asocian con niveles menores de desigualdad.

Descarga el capítulo

• Las instituciones de calidad son aquellas que cuentan con la capacidad de dar respuesta a los problemas y necesidades de la población.
• La mejora regulatoria es un proceso continuo de construcción de instituciones de calidad que permite disminuir costos y tiempo de gestión normativa para facilitar a la población el acceso a servicios públicos y a la economía formal.
• El Gobierno Abierto ayuda a crear instrumentos que hacen más eficiente y efectiva la política de desarrollo social.
• El IMCO propone atribuir a la Secretaría de la Función Pública la tarea de evaluar la calidad de las instituciones federales con base en una metodología abierta y robusta, mientras que, en los órdenes estatal y municipal, se puede delegar esta labor a las contralorías locales.

La desigualdad es un problema que va más allá del ingreso o de la distribución de la riqueza, pues también se refleja en la diferencia de oportunidades para acceder a servicios públicos básicos y de calidad,  como la educación, la salud y la movilidad urbana. Al mismo tiempo, la desigualdad afecta en la facilidad para hacer negocios, donde el trato diferenciado al intentar realizar un trámite, como lo pudiera ser la apertura de una empresa, un permiso de construcción, el pago de impuestos, o el acceso a créditos, se traduce en menos oportunidades y mayores costos para la población más pobre.^[1]  A pesar de que un gobierno quiera disminuir la desigualdad, éste puede perpetuarla cuando sus instituciones generan “ciudadanos de primera” y “ciudadanos de cuarta”, según los servicios y trámites burocráticos que ofrece. Por ejemplo, si una persona quiere abrir un negocio, necesita inscribirse en los Registros Públicos de Comercio estatales; un  proceso que tarda medio día en Campeche, la Ciudad de México o el Estado de México, mientras que en Quintana Roo toma 30 días. 

Entonces, ¿cómo se define la calidad de las instituciones? La respuesta abarca un amplio catálogo de características que tienen los organismos públicos,^[2] como son: responsabilidades bien definidas, evaluación y mejoramiento de desempeño, procesos transparentes y trabajo en equipo, pero sobre todo, buenos resultados de la gestión gubernamental y eficiencia para servir a la sociedad.^[3] En otras palabras, una dependencia pública es de calidad si tiene la capacidad para resolver los problemas de los ciudadanos de forma eficiente. En una sociedad funcional, las instituciones de gobierno son capaces de proveer servicios públicos básicos a las personas. En México, por lo general,  la sociedad está insatisfecha con la atención proporcionada. 

Tabla 1. Nivel de satisfacción de la ciudadanía respecto a la provisión de servicios públicos en 2017

Servicio público	Orden de gobierno responsable	Nivel de satisfacción
Uso de internet para pagos, trámites y solicitudes de servicios públicos	Federal, estatal y municipal	2.8%
Calles y vialidades	Municipal	23.7%
Agua potable*	Municipal	23.7%
Policía	Municipal	23.8%
Transporte público automotor**	Municipal	31.3%
Alumbrado público	Municipal	35.9%
Servicio de salud (IMSS)	Federal	44.4%

Fuente: Elaborado por el IMCO con información de la ENCIG 2017 del Inegi. * Usuarios que consideran que el agua es potable (bebible sin temor a enfermarse). ** Incluye autobuses urbanos, van, combis o microbús.

Medir la calidad de las instituciones no es algo sencillo. Las expectativas de cómo debe responder un gobierno a sus gobernados son diversas. Sin embargo, introducir indicadores objetivos y concretar su aplicación a casos específicos permite identificar cuáles son los principales problemas de las instituciones mexicanas y comparar su desempeño con las de otros países. Un ejemplo es el Banco Mundial, que elabora dos estudios relacionados con la calidad de las instituciones:

1. Proyecto de Indicadores Mundiales de Gobernabilidad (WGI).^[4] Analiza y compara el desempeño gubernamental en 200 países con base en seis dimensiones:

Tabla 2. Desempeño de México por dimensión del WGI en 2018

Dimensión	Descripción	Lugar de México en 2019 (sobre 200)
Rendición de cuentas	Se basa en la percepción de los ciudadanos para participar en la selección de su gobierno, la libertad de expresión, la libertad de asociación y los medios de comunicación libres.	114 (percentil 42.9)
Estabilidad política	Considera las percepciones de la probabilidad de inestabilidad política o violencia por motivos políticos. Es el segundo indicador con mayores áreas de oportunidad para México.	153 (percentil 23.3)
Efectividad del gobierno	Mide la calidad de los servicios públicos y de la implementación de políticas públicas. México se ubica en la media de los países analizados (percentil 52.4).	95 (percentil 52.4)
Calidad de la regulación	Capta la capacidad del gobierno para formular e implementar políticas y reglamentos que promuevan el desarrollo del sector privado.	77 (percentil 61.5)
Estado de derecho	Refleja la calidad de la ejecución de contratos, los derechos de propiedad, la policía y los tribunales, así como los niveles de delincuencia y violencia.	137 (percentil 31.7)
Control de corrupción	Es la percepción de que el poder público se ejerce para beneficio privado, así como la «captura» del estado por parte de las élites y los intereses privados. Este es el indicador en el que México está peor evaluado.	167 (percentil 16.3)

Fuente: Elaborado por el IMCO con información del WGI 2018 del Banco Mundial.

1. Doing Business.^[5] Reúne datos detallados y objetivos sobre 11 áreas de regulación comercial, lo que permite a los gobiernos diagnosticar problemas en los procedimientos administrativos. Sus indicadores se enfocan en reducir la corrupción y mejorar las condiciones para abrir y mantener un negocio. México se ubica en el lugar 54 de 190 países analizados, en donde destacan retos como:

Tabla 3. Desempeño de México por indicador del Doing Business en 2019

Dimensión	Descripción	Lugar de México en 2019 (sobre 190)
Registro de una propiedad	Es el segundo indicador en el que México está peor evaluado, pues necesita 39 días para realizar ocho trámites, así como un costo del 5.8% del valor de la propiedad.	103
Apertura de empresas	En promedio se requieren ocho procedimientos necesarios y un costo promedio del 16% del ingreso per cápita.	94
Permisos de construcción	En nuestro país se necesitan 82 días para realizar 15 trámites.	93
Acceso a electricidad	En México se regula el acceso a través de siete procedimientos, los cuales se obtienen después de 100 días con un costo equivalente al 290% del ingreso per cápita.	99
Pago de impuestos	Es el indicador con mayor rezago. En promedio, el 53% de las utilidades de un negocio se utilizan para pagar impuestos, lo que a su vez requiere de 240 horas.	116

Fuente: Elaborado por el IMCO con información del Doing Business 2019 del Banco Mundial.

Mejorar la capacidad de respuesta a los ciudadanos requiere más que una mejora en la integridad o manejo de los recursos públicos ya que es fundamental responder de forma adecuada a las necesidades de las personas. Esto implica una gestión sistémica con responsabilidades concretas y colaboración horizontal.^[6]

El objetivo de este capítulo es analizar dos casos que impactan directa e indirectamente la calidad de las instituciones: la mejora regulatoria de trámites y la Iniciativa de Gobierno Abierto en México. Estos ejemplos, sin duda, son un reflejo del esfuerzo gubernamental para mejorar la calidad de las instituciones y de las políticas públicas que impactan a los ciudadanos.

COMISIÓN NACIONAL DE MEJORA REGULATORIA VS. LA “TRAMITITIS”

Los Gobiernos federal, estatales y municipales tienen facultades para emitir regulación relacionada con trámites para la prestación de servicios y productos que requiere la población. La diversidad de trámites para un mismo fin es tan vasta, que un ciudadano “tiene” que ser experto para saber qué hacer, a quién recurrir y cómo lograr cada paso hacia su objetivo.

Existen aproximadamente 150 mil regulaciones vigentes, de las cuales el 60% corresponde a municipios, el 30% a estados y el 10% al gobierno federal.^[7] Por regulación se entiende a todas aquellas leyes, reglamentos, normas, acuerdos, decretos, lineamientos, avisos y resoluciones, entre otras. En estas condiciones, la capacidad de respuesta de las instituciones públicas para atender a la población en un trámite genera una congestión. Por ejemplo, para abrir un negocio en Nuevo León, un ciudadano debe cumplir con 145 regulaciones de los tres órdenes de gobierno.^[8]

El ciudadano se enfrenta a una sobrerregulación que termina por afectar a los más pobres, ya que necesitan invertir una proporción mayor de sus recursos en la gestión de trámites y servicios, lo que atenta contra la libertad económica del país. Esta situación genera desigualdad e informalidad, ya que se requiere de un gran capital humano técnico y económico para abrir un negocio formal, tal como muestra el indicador “apertura de empresas” del Doing Business.

En 2018, la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (Cofemer) se transformó en la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria (Conamer), lo que implicó una nueva concepción en materia de regulación y de trámites, con una visión completa del panorama regulatorio. Es decir, hubo un reconocimiento de que no basta con simplificar y disminuir costos y tiempo en los trámites federales, si al final, un ciudadano tiene que enfrentar también trámites engorrosos a nivel subnacional.

La carga regulatoria para quienes realizan trámites y servicios federales representa un costo económico equivalente al 2.7%^[9] del Producto Interno Bruto (PIB) del país. En otras palabras, el costo de las regulaciones federales para ciudadanos y empresas en 2018 fue de 635 mil millones de pesos.^[10] A su vez, el costo de los trámites y servicios de las entidades federativas se estima en 1.32% del PIB estatal,^[11] por lo que, según la Conamer, si se simplifican 1,839 trámites y servicios estatales, se podría generar un ahorro de la carga regulatoria en un 57% del costo económico que representa la carga administrativa al país.^[12]

De acuerdo con el análisis del IMCO y datos del Inegi, un trámite federal o estatal tarda -en promedio- hora y media, mientras que uno municipal requiere hasta ocho horas.^[13] Esta situación genera desigualdad a quienes menos recursos tienen, al requerir mayores gastos y tiempo de gestión. La carga burocrática afecta en especial a las micro y pequeñas empresas,^[14]las cuales representan un 99%^[15] de los establecimientos en México y tratan, primordialmente, con los gobiernos municipales.^[16] A pesar de lo anterior, el tiempo y costo de los trámites no son los únicos obstáculos que enfrentan los mexicanos.

Tabla 4. Ejemplos de trámites municipales que son discrecionales y abren la puerta a la corrupción

Municipio	Descripción	Normatividad
Campeche	La autoridad municipal tiene la facultad de negar la licencia, autorización o permiso para ejercer el comercio en la vía pública si, a su criterio, ya existe el número de comercios que satisfaga la demanda.	Art. 19, Reglamento para el Comercio en la Vía Pública en el Municipio de Campeche.
Chihuahua	La dependencia encargada de otorgar las licencias para fotógrafos y videógrafos, la Subdirección de Gobernación Municipal, puede suspender esta labor si a su juicio, considera que hay una oferta excesiva de dicha actividad.	Art. 49, Reglamento de Actividades Comerciales, Industriales y de Servicios para el Municipio de Chihuahua.
Acapulco	La autoridad municipal debe considerar adecuadas las persianas, cortinas u otros materiales que utilicen los establecimientos dedicados a la venta de bebidas alcohólicas.	Art. 195, Bando de Policía y Gobierno del Municipio de Acapulco de Juárez.
Guadalajara	Los establecimientos que vendan productos o sustancias nocivas para la salud, tales como pinturas en aerosol, pegamentos, diluyente o aguarrás deben contar con un registro de consumidores, en el cual se desglose la fecha, cantidad, producto, edad y datos de identificación. Dicho registro debe estar debidamente aprobado por la autoridad municipal correspondiente.	Art. 20, Reglamento para el Funcionamiento de Giros Comerciales, Industriales y de Prestación de Servicios en el Municipio de Guadalajara.

Fuente: Elaborado por el IMCO con información regulatoria vigente de los municipios de Campeche, Chihuahua, Acapulco y Guadalajara.

Los ejemplos anteriores son evidencia de diversos trámites que generan incertidumbre jurídica por las condiciones de discrecionalidad en las que están sustentados. Esta coyuntura abre puertas a la corrupción. De acuerdo con el  Inegi, el 12%^[17]de las personas que tienen contacto con servidores públicos son víctimas de corrupción, lo que crea barreras a la formalidad al dificultar el cumplimiento de las normas y regulaciones de los negocios en México (Este contexto se profundiza a detalle en el capítulo Cobrar impuestos para reducir la desigualdad: el rompecabezas de la política fiscal).

Para mejorar las condiciones regulatorias y reducir la “tramititis”, en 2017, el Ejecutivo federal encabezó la iniciativa de reforma constitucional para sumar esfuerzos hacia un Sistema Nacional de Mejora Regulatoria. Esto representa un esfuerzo para combatir las ineficiencias regulatorias en México. La implementación de la Ley General de Mejora Regulatoria, entre 2019 y 2021, será uno de los principales retos de la Conamer y los diferentes actores involucrados en el tema. Este ordenamiento jurídico busca establecer y homologar los principios con los que se regirá la política de mejora regulatoria en los tres niveles de gobierno. De forma específica, es novedosa porque incluye los siguientes aspectos:

• Es inclusiva al incorporar la participación de académicos, organizaciones de la sociedad civil y representantes del sector privado en el nuevo Sistema Nacional de Mejora Regulatoria. Esta es una buena práctica para impulsar las políticas de mejora regulatoria desde cualquier ámbito de la sociedad, no sólo desde el gobierno.
• Fortalecer la consulta pública para que los ciudadanos puedan levantar quejas o inconformidades por cualquier trámite, regulación y/o abuso de autoridad que contradiga la LGMR.
• Promover la transparencia para la evaluación de la conformidad mediante la creación de un padrón nacional de verificadores e inspectores.^[18]
• Favorecer la reducción de la carga regulatoria actual.
• Establecer la creación de un Catálogo Nacional de Regulaciones, Trámites y Servicios, el cual sistematizará toda la información regulatoria del país en un mismo sitio.

El liderazgo del Ejecutivo federal es fundamental para encaminar esta nueva política de Estado, además de solventar los retos que surjan durante la implementación de la LGMR (a más tardar en 2021). México va por el camino correcto en materia de mejora regulatoria, sin embargo, no hay que olvidar que la publicación de la LGMR fue un logro que requirió de varios años de consulta pública, así como de la participación de todos los sectores de la sociedad (cámaras empresariales, sociedad civil, organismos internacionales, etc.). Es indispensable darle seguimiento a la implementación de la ley y posicionar el tema en la agenda pública de los tres órdenes de gobierno (federal, estatal y municipal).

Desde 2014, la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA), una iniciativa internacional cuyo objetivo es impulsar los principios de transparencia, rendición de cuentas, participación ciudadana e innovación, ha impulsado la agenda de mejora regulatoria en México. Uno de sus logros fue la publicación de un Manual de buenas prácticas para la elaboración de guías de auto cumplimiento de las regulaciones, así como el desarrollo de un sistema para facilitar el acceso ciudadano al contenido regulatorio de las Normas Oficiales Mexicanas (NOM) y Normas Mexicanas (NMX). Sin duda, la Alianza representa un punto de inflexión en la generación de políticas públicas eficientes y en la calidad de las instituciones. 

COMBATE A LA DESIGUALDAD Y GOBIERNO ABIERTO

Barack Obama, expresidente de Estados Unidos, junto con otros siete jefes de estado y representantes de la sociedad civil presentaron la AGA en la Asamblea General de la ONU de 2011^[19]. Actualmente esta colaboración está conformada por 75 países^[20] y cientos de organizaciones de la sociedad civil. La AGA basa su actuación en la Declaración de Gobierno Abierto^[21] y planes de acción de los países miembro.

Un gobierno abierto es aquel que “entabla una constante conversación con los ciudadanos a fin de oír sus opiniones y solicitudes, que toma decisiones basadas en sus necesidades y preferencias, que facilita la colaboración de los ciudadanos y funcionarios en el desarrollo de los servicios que presta y que comunica todo lo que decide y hace de forma abierta y transparente”.^[22]

El objetivo de la AGA es obtener compromisos concretos de los gobiernos para mejorar la capacidad de respuesta del gobierno hacia sus ciudadanos. En el caso de México, la Alianza se implementó a través del gobierno federal, el órgano garante de acceso a la información y organizaciones de la sociedad civil. Esta iniciativa ha generado cambios positivos en la calidad de las instituciones y en la capacidad de respuesta para atender el problema de la desigualdad y la pobreza.

En el plan de acción 2016-2018 de la AGA, México estableció el compromiso de contar con un registro único y accesible de la población potencial y de la población atendida de los programas de desarrollo social. En planes de acción previos, México demostró resultados positivos al conjugar política social con un enfoque de gobierno abierto para hacer más efectivos los programas de desarrollo social. Con base en este trabajo se concluyó que la existencia de un gran número de programas no garantiza un combate efectivo a la pobreza y la desigualdad.

La AGA señaló que de acuerdo con el “Inventario de Programas Sociales”, del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), había más de 6 mil 700 programas y acciones enfocadas al desarrollo social. A través de la interacción de ciudadanos y gobierno, se identificaron dos causas principales que ocasionan la inefectividad de la política social:

1. Falta de mecanismos eficientes para el diseño, implementación y seguimiento de la política social.
2. Falta de mecanismos efectivos de coordinación entre órdenes de gobierno para reducir la pobreza.^[23]

A través de jornadas de trabajo^[24] entre sociedad civil y funcionarios, se concluyó que para alcanzar resultados multidimensionales se necesitaba un registro de población, así como fortalecer las capacidades de focalización, de planeación, de prospectiva y de evaluación. En respuesta a este compromiso, se realizó un tablero de seguimiento para el cumplimiento de Plan de Acción 2016-2018. En el caso del Registro Único se logró emitir el Acuerdo por el que se crea el Sistema de Información Social Integral y sus lineamientos.^[25]

Los usos y beneficios de este tipo de compromiso, impulsado a través de la Alianza para el Gobierno Abierto, son diversos y de gran alcance:

• Facilitar la identificación de personas difuntas o “fantasmas” en los padrones, cuántas personas son atendidas por dos o más programas y cuántas no están siendo atendidas. Con este tipo de medidas, de acuerdo con el Coneval, entre 2012 y 2017 los apoyos otorgados a beneficiarios no identificados se redujeron en un 76.4%.^[26]
• Identificar a 3.5 millones de beneficiarios potenciales del Programa Pensión para Adultos Mayores, que representarían el 73% de la población adulta mayor en 2024.
• Considerar posibles errores de inclusión en programas de desarrollo social. Por ejemplo, la diferencia de ingresos registrados en el IMSS, así como la identificación de homonimias, información de mala calidad u otros.
• Mejorar la cobertura de infraestructura financiera de Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros y presencia de beneficiarios de la ahora Secretaría de Bienestar. Así como ayudar a reducir los tiempos de traslado de beneficiarios a puntos de acceso bancario.

Gráfica 1. Beneficiarios únicos no identificados ante el Registro Nacional de Población (Renapo) vs. monto de transferencias monetarias

Fuente: Elaborado por el IMCO con información del Renapo de la Secretaría de Gobernación (Segob), 2018.

Entre 2012 y 2017 los apoyos otorgados a beneficiarios no identificados se redujeron en un 76.4%. Si la Clave Única de Registro de Población (CURP) se valida contra el Registro Nacional de Población (Renapo) se considera existente. En caso de que la CURP sea inexistente o inválida, se busca recuperarla por otra vía. Finalmente, algunos registros se quedan sin CURP o con identificación insuficiente. Este proceso es un ejemplo de cómo se notifica de manera periódica a los programas sobre aquellos beneficiarios no localizados para eliminar personas difuntas, “fantasmas” en padrones y conocer quién es atendido y quién no.

Desde 2015, el Gobierno Federal creó, con asistencia técnica y financiera del Banco Mundial, el Sistema de Información Social Integral (SISI) como una herramienta de planeación de la política nacional de desarrollo social en nuestro país. Ésta incluye un sistema de focalización, un padrón único de beneficiarios y una infraestructura de datos espaciales. Con ello, las autoridades pueden visualizar la información geográficamente y usar herramientas de ciencia de datos para tomar mejores decisiones. Sin embargo, de acuerdo con la Ley General de Desarrollo Social vigente, no es obligatorio para las dependencias y otros órdenes de gobierno subir los datos de sus programas, y en la última actualización presentada (junio 2019) no se encontraron datos para los programas que se crearon este año, como las Becas para el Bienestar Benito Juárez, Sembrando Vida o Jóvenes Construyendo el Futuro.^[27]

CONCLUSIÓN

Contar con instituciones públicas de calidad es una tarea que no solo puede quedar en manos del gobierno, ya que se requiere de todos los sectores de la sociedad: ciudadanos, sociedad civil, academia y el sector privado. La construcción de capacidades es un proceso que requiere interlocución entre todos, ya que las instituciones menos sólidas afectan más a los pobres y a poblaciones vulnerables.

Los casos expuestos muestran cómo la calidad de las instituciones, entendida como la capacidad de resolver o atender los problemas de la población, impacta directamente en los servicios públicos y/o los programas que atienden. Es decir, influyen en la calidad de vida de las personas.

En el primer caso, la Conamer está facultada para identificar, presentar quejas o inconformidades para cualquier trámite del país, independientemente del orden de gobierno que emita una regulación. Esto se traducirá en menores costos económicos y tiempo en la realización de trámites y procesos ante las autoridades. La mejora regulatoria es un proceso continuo de construcción de instituciones de calidad que permite atender los problemas de la población.^[28] El beneficio a la ciudadanía es directo e inmediato y podría facilitar el acceso a servicios a la población más pobre.

En el segundo caso, la calidad de las instituciones tiene un impacto al interior del gobierno (al generar mayor eficiencia y efectividad) y a la población más pobre y desigual. Derivado de un compromiso a través de la Alianza para el Gobierno Abierto se logró la creación de una herramienta que aumenta las capacidades analíticas del Estado. Los primeros pasos ya se dieron, se construyó una plataforma y lineamientos oficiales que dan sustento al SISI, así como a la población potencial y atendida por los programas de desarrollo social. Se firmaron convenios de intercambio de información con 26 estados, 65 municipios, ocho  dependencias federales y tres universidades.^[29] No obstante, es necesario recalcar la importancia de implementar dicha política pública, pues como lo documentó el IMCO, en junio de este año, en 2019 no se ha actualizado la información de los nuevos programas de la actual administración. 

El reto es continuar con la operación de este registro y que sea utilizado y nutrido de información por la actual administración. Contar con este registro se traduce en una respuesta a la necesidad de articular, focalizar y monitorear mejor las políticas redistributivas nacionales. En pocas palabras, en atacar la desigualdad de forma efectiva al hacer más eficiente el actuar del gobierno.

La capacidad de formar instituciones de calidad que proporcionen productos, servicios, trámites, ayudas de forma exitosa, y sostenida en el tiempo, requiere de una comunicación efectiva con los gobernados. Sin una comprensión de las necesidades, soluciones y cercanía con la población,  una institución está diseñada para el fracaso.

IMCO PROPONE

• Retomar las mejores prácticas, diseño institucional, modelo de gobernanza y demás entramado institucional de dependencias como Banxico o el Inegi, las cuales destacan por su calidad. Cabe destacar que ambos organismos cuentan con autonomía técnica y de gestión.

• A nivel federal, atribuir a la Secretaría de la Función Pública la tarea de evaluar la calidad de las instituciones con base en una metodología abierta y robusta, mientras que, en los órdenes estatal y municipal, se puede delegar esta labor a las contralorías locales.

• Publicar, para cada organismo, un Plan Anual de Calidad para plantear los retos y definir las funciones de cada dependencia para mejorar su organización y satisfacer las necesidades explícitas e implícitas de los ciudadanos que reciben sus servicios.

• Dar cumplimiento y seguimiento a los compromisos de Gobierno Abierto.

• Implementar los principios de Gobierno Abierto de forma transversal en las instituciones públicas, particularmente las que tienen contacto directo con la población.

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^[1] World Bank Group, Doing Business 2019: Training for Reform (Washington, DC.: The World Bank Group), https://espanol.doingbusiness.org/content/dam/doingBusiness/media/Annual-Reports/English/DB2019-report_web-version.pdf (Consultado el 07/10/2019).

^[2] International Organization for Standardization. ISO 9000:2015: Quality management systems — Fundamentals and vocabulary (Ginebra: ISO, 2015), https://www.iso.org/standard/45481.html (Consultado el 07/10/2019).

^[3] Leticia Contreras Orozco, “La gestión de calidad en el sector público”, Revista RC ET RATIO, no. 8 (2014), http://contraloriadelpoderlegislativo.gob.mx/Revista_Rc_et_Ratio/Rc_et_Ratio_8/Rc8_1-Leticia-Contreras.pdf (Consultado el 07/10/2019).

^[4] WGI, “Home”, Worldwide Governance Indicators (WGI) project,  https://info.worldbank.org/governance/wgi/#home

^[5] World Bank Group, Doing Business 2019, página 5.

^[6] Álvaro Porras Vivas, “Gobierno Abierto, el valor social de la Información pública”, Estudios en Derecho a la Información, no. 2 (2016), https://revistas.juridicas.unam.mx/index.php/derecho-informacion/article/view/10490/12655 (Consultado el 07/10/2019).

^[7] Mario Emilio Gutiérrez Caballero (Director General de la Comisión Federal de Mejora Regulatoria), en la 36ª Conferencia Nacional de Mejora Regulatoria, 2016.

^[8] Carlos Salazar Lomelín “Perspectivas Empresariales, por qué y para qué Mejora Regulatoria”, video del CCE, 5:53, https://www.cce.org.mx/por-que-y-para-que-mejora-regulatoria/ (Consultado el 19/09/19).

^[9] Cofemer, “Lineamientos de los Programas de Mejora Regulatoria 2017-2018 de las Dependencias y Organismos Descentralizados de la Administración Pública Federal”, 2017, https://cofemer.gob.mx › docs-bin › cgpe › Informe_Final_PMR_2017_2018

^[10] A pesar de la magnitud de la cifra, la labor de desregulación por parte de la Cofemer redujo significativamente el costo respecto a 2012 (4.25% del PIB).

^[11] DOF, “ACUERDO por el que se da a conocer la Estrategia Nacional de Mejora Regulatoria”, 2019 https://dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5570896&fecha=30/08/2019

^[12] Ibíd.

^[13] Análisis del IMCO con información de la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental 2015, del  Inegi. Los cálculos se realizaron para esta publicación.

^[14] Los establecimientos de las microempresas tienen hasta 10 personas, mientras que las pequeñas varían entre 11 y 50.

^[15] Inegi, Censos Económicos 2014 (México: Inegi,2015), https://www.inegi.org.mx/programas/ce/2014/ (Consultado el 07/10/2019).

^[16] Ibíd. A pesar de que las micro y pequeñas empresas representan el 99% de los establecimientos en México, generan el 19.3% de la producción bruta. En contraste, las grandes empresas constituyen el 0.2% de los establecimientos, pero generan 64% de la producción bruta.

^[17] Inegi, Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental 2015 (México: Inegi, 2015), https://www.inegi.org.mx/contenidos/programas/encig/2015/doc/encig15_principales_resultados.pdf (Consultado el 07/10/2019).

^[18] Este punto implica que los agentes económicos que sean sometidos a revisiones por parte de la autoridad podrán revisar que el servidor público efectivamente represente a la autoridad competente.

^[19] The Administration, “Open Government Partnership”, The White House President Barack Obama, https://obamawhitehouse.archives.gov/open/partnership

^[20] Process (Joining OGP), “Open Government Declaration”, Open Government Partnership, https://www.opengovpartnership.org/process/joining-ogp/open-government-declaration/

^[21] Ibíd.

^[22] César Calderón y Sebastián Lorenzo (coords.), Open Government: Gobierno Abierto (España: Algón Editores, 2010), 11.

^[23] Alianza para el Gobierno Abierto, “Plan de Acción 2016-2018. Tercer Plan de Acción Nacional de México en la Alianza para el Gobierno Abierto”, http://gobabiertomx.org/wp-content/uploads/2016/09/Plan-de-Acci%C3%B3n-2016-2018.pdf

^[24] Jornada Abierta en materia de Servicios públicos realizada el 4 de julio de 2016 en el Centro de Cultura Digital.

^[25] Diario Oficial de la Federación, “ACUERDO por el que se crea el Sistema de Información Social Integral y se emiten sus Lineamientos”, 2018, https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5536919&fecha=05/09/2018

^[26] Coneval, Sistema de Información Social Integral, 2018, https://www.coneval.org.mx/Eventos/Documents/Sistema-Informacion-Social-Integral-CONEVAL.pdf

^[27] IMCO, Diagnóstico IMCO: La política social en México, sin rumbo ni destino cierto (Ciudad de México: IMCO, 2019), https://imco.org.mx/temas/diagnostico-imco-la-politica-social-mexico-sin-rumbo-destino-cierto/ (Consultado el 07/10/2019).

^[28] Por ejemplo, la creación de un Catálogo Nacional de Regulaciones, Trámites y Servicios, el cual sistematice toda la información regulatoria del país en un mismo sitio o la creación de un padrón nacional de verificadores e inspectores.

^[29] Coneval, Sistema de Información Social Integral, 2018.

Descarga el capítulo

• En México faltan datos suficientes para evaluar la situación en la que viven y se desarrollan algunos grupos susceptibles a discriminación: personas con discapacidad, con VIH/SIDA, indígenas, afrodescendientes y migrantes.
• En un contexto de austeridad, la ausencia de datos limita la toma de decisiones para reducir la discriminación y generar una igualdad real de oportunidades para todos los mexicanos.
• El IMCO propone garantizar la estabilidad financiera del Inegi para continuar generando estadísticas que permitan medir el impacto de los esfuerzos contra la desigualdad, así como diseñar nuevas acciones.

Yuval Noah Harari, en su libro Sapiens: a brief history of humankind, argumenta que las antiguas civilizaciones crearon la escritura para almacenar y procesar la cada vez mayor cantidad de información que se generaba dentro de sus imperios. Por ejemplo, los sumerios, mesopotámicos y egipcios llegaron a ella porque necesitaban un sistema que les permitiera controlar el pago de impuestos, registrar deudas y asentar derechos de propiedad.^[1] Es decir, las estadísticas nacieron como una herramienta para organizar y hacer más eficientes a las crecientes agrupaciones de humanos.

En el caso de nuestro país, “la primera referencia que se puede precisar respecto a la información estadística, data de la segunda migración de los chichimecas (dirigidos por Xólotl) al centro de México, quienes se asentaron en las orillas del ya desaparecido lago de Texcoco por el año de 1116.”^[2] A partir de entonces se crearon otro tipo de registros y herramientas de generación de información como:

• (1532) El Códice Huixquilucan que contenía información tributaria y catastral.
• (1569) El cuestionario que Juan de Obando, visitador del Consejo de Indias, envió a la Nueva España para obtener información.
• (1577) La Suma de Visita de Pueblos por Orden Alfabético que realizaron frailes dominicos, franciscanos y agustinos, que compilaba, entre otras cosas, información sobre la ubicación y producción de pueblos en la Nueva España.
• (1604) El Memorial y Relación que da a su Majestad Francisco de Urdiñola, Gobernador y Capitán General de las provincias de la Nueva Vizcaya que contenía información poblacional, agrícola y ganadera.
• (1753) El Censo de Población realizado en la ciudad de México por órdenes del primer conde de Revillagigedo y que proporcionaba información por sexo, estado civil, etnia y tipo de vivienda.
• (1770) El Padrón Parroquial de Aguascalientes.
• (1790) El Primer Censo de Población de la Nueva España (o de Revillagigedo) que contabilizó a 4 millones 636 mil 74 habitantes.
• (1821) La Estadística de la Balanza Comercial que registraba el tráfico marítimo y comercial de la República y los ingresos en aduanas.
• (1826) La Memoria que presenta el Gobierno de Guanajuato al Congreso Constituyente que, entre otras cosas, incluía información de criminalidad.^[3]

Es decir, el desarrollo de estadísticas y herramientas de recolección de información en el territorio que hoy conforma México es un proceso que ha durado, al menos, 903 años y que continúa ampliando sus alcances para satisfacer nuevas necesidades sociales. Sin embargo, la realidad de nuestro país, sus problemas y sus desafíos, exigen más información de la que actualmente existe. De manera específica, es insuficiente la cantidad de datos disponibles para visibilizar problemáticas y plantear soluciones de políticas públicas que mejoren la calidad de vida de las personas pertenecientes a grupos vulnerados.^[4]

En el capítulo Discriminación en México: el desafío de evaluar políticas públicas, de la edición 2017 del Índice de Competitividad Internacional, se cuantificaron los recursos que se habían destinado de 2013 a 2017 a programas que, directamente, representaban beneficios para algún grupo vulnerado. Entre otras cosas, se identificó que los afrodescendientes no contaban con programas específicos para su condición de vulnerabilidad o que los recursos que beneficiaban a personas con discapacidad se redujeron del 0.45% al 0.20% del presupuesto federal entre 2013 y 2017. La conclusión a la que se llegó es que la dinámica presupuestal evidencia la discriminación que se ejerce de manera institucionalizada sobre personas pertenecientes a grupos vulnerados.^[5]

Siguiendo esa línea, este capítulo tiene el objetivo de identificar las deficiencias que existen en la generación de estadísticas para algunos grupos^[6] vulnerados. La falta de datos, al igual que las limitaciones presupuestales, restringen los recursos y las herramientas disponibles para construir un país en el que no se discrimine y en el que se garantice la igualdad real de oportunidades^[7] entre todos los mexicanos.

EL PAPEL CENTRAL DEL INEGI

La producción de estadísticas públicas en nuestro país es una tarea que comparten todas las dependencias de los tres órdenes de gobierno, al tener acceso a datos que utilizan para cumplir con sus objetivos o como consecuencia de ellos, pero también, en algunos casos, los compilan, sistematizan y ponen al alcance de los ciudadanos y de otras dependencias que quieran o necesiten usarlos. Sin embargo, la institución más importante en este sentido es el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) que también es responsable de coordinar el Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica (SNIEG).

De acuerdo con el artículo 3 de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica (LSNIEG), el SNIEG tiene la finalidad de suministrar a la sociedad y al Estado información de calidad, pertinente, veraz y oportuna que contribuya al desarrollo nacional. Lo anterior, debe hacerse cumpliendo con los principios de accesibilidad a la información, transparencia, objetividad e independencia que establece la Constitución en el artículo 26 apartado B cuarto párrafo. Es decir, el Inegi es el organismo más importante en México en términos de datos oficiales, no solo por los productos que él mismo pone a disposición de los mexicanos, sino también porque es el encargado de señalar el camino que debe seguirse para mejorar y ampliar la producción de estadísticas de importancia nacional.

Actualmente, el Inegi pone a disposición de toda la población datos relacionados con temas muy diversos como agricultura, ganadería, pesca, comercio, construcción, educación, empleo, vivienda, medio ambiente, minería, cuentas nacionales, población, precios, salud, seguridad pública, transporte y turismo. Tiene además imágenes del territorio nacional, mapas, el marco geodésico y una larga lista de programas que incluyen, entre otras cosas, las encuestas en hogares y los Censos de Población y Vivienda.^[8] En cuanto a grupos vulnerados, el Inegi también recoge información relevante, aunque no de manera específica, sino transversal por medio de distintas encuestas. Así, en las siguientes secciones se hablará de qué datos se encuentran disponibles acerca de los siguientes grupos en vulnerabilidad actualmente:

1. Personas con discapacidad
2. Personas con VIH/SIDA
3. Indígenas
4. Afrodescendientes
5. Migrantes^[9]

LA SITUACIÓN DE LOS GRUPOS VULNERADOS

Para hablar de discriminación en México, la principal herramienta es la Encuesta Nacional sobre Discriminación (Enadis) la cual tiene como objetivo “reconocer la magnitud de la discriminación y sus diversas manifestaciones en la vida cotidiana, profundizando en el conocimiento sobre quién o quiénes discriminan, en qué ámbitos de la vida se presenta este problema con mayor frecuencia y los factores socioculturales que se le relacionan.”^[10]

En su versión más reciente (2017), la Enadis arrojó que el 17% de los mexicanos no estaría dispuesto a rentar una recámara en su vivienda a una persona con discapacidad; el 36% se negaría en el caso de una persona con SIDA o VIH; el 16% en el caso de indígenas; el 23% si fuera afrodescendiente y el 39% si fuera extranjera. En cuanto a derechos, el 58% de las personas consideró que éstos se respetan poco o nada en el caso de personas con discapacidad; el 65% en el de indígenas; el 56% en el de afrodescendientes, el 42% en el de extranjeros y el 62% en el de empleadas domésticas. Asimismo, el 24% estuvo de acuerdo con el hecho de que las personas con discapacidad son de poca ayuda en el trabajo; el 35% con que convivir con personas con SIDA o VIH siempre es un riesgo; el 34% con que la pobreza de las personas indígenas se debe a su cultura y el 23% con que cuando hay desempleo debe negarse el trabajo a personas extranjeras.

Lo anterior son muestras de algunas barreras sociales que existen para que personas con determinadas características se desarrollen de manera plena y con una igualdad real de oportunidades. Sin embargo, muchas de estas circunstancias no se pueden solucionar, en cierta medida, porque no existen estadísticas para diagnosticar sus causas y sus consecuencias. En algunos casos, es probable que la ausencia de información disponible evite que los hacedores de política pública conozcan la existencia de ciertos problemas. Si bien, es cierto que existen restricciones presupuestales y técnicas para obtener toda la información que se necesitaría para solucionarlos, también es verdad que es obligación del Estado mexicano reconocer sus limitantes y deficiencias. Las estadísticas son el primer paso para subsanar dichas faltas y, con ello, mejorar la calidad de vida de aquellas personas de algún grupo vulnerado.

LO QUE HAY Y LO QUE FALTA

El objetivo de esta sección es hacer un mapeo de la información disponible dentro del Inegi para cada uno de los grupos vulnerados elegidos.^[11] Se pretende reconocer los pasos que se han dado en favor de la visibilización de las personas pertenecientes a estos grupos, señalando los programas que incluyen información al respecto. Ejemplo de esto es la Encuesta Intercensal 2015 que por primera vez, desde 1921, reconoció la existencia de personas afrodescendientes en nuestro país, incluyendo una pregunta al respecto, y que abrió la puerta para continuar con su inclusión en el próximo Censo de Población y Vivienda 2020.

Sin embargo, en la mayoría de los casos la información que se recopila para personas indígenas, afrodescendientes, con discapacidad y con VIH-SIDA está ceñida a identificarlos como tales, a ubicarlos dentro del territorio nacional y a considerar variables demográficas básicas como edad y sexo. Los datos existentes no se actualizan frecuentemente  y no son representativos para hacer cortes sustanciales que brinden información sobre las barreras que de facto enfrentan.           

Tabla 1. Información disponible en el Inegi por programa para personas indígenas

Programa	Pregunta relacionada	Información derivada	Limitaciones
Censo de Población y Vivienda 2010 (cuestionario básico) [12]	¿Habla algún dialecto o lengua indígena? ¿Qué dialecto o lengua indígena habla? ¿Habla también español?	Número total de personas en México que son indígenas. Es posible ubicarlos geográficamente e identificar variables sociodemográficas como edad, sexo y nivel de escolaridad. Se puede también hacer un mapeo de las lenguas indígenas existentes y el número de indígenas bilingües (lengua indígena-español)	Se realiza cada 10 años.
Censo de Población y Vivienda 2010 (cuestionario ampliado)	Además de las preguntas del cuestionario básico se hacen las siguientes: ¿Entiende alguna lengua indígena? De acuerdo con tu cultura ¿se considera indígena?	Personas que incluso si no hablan o entienden una lengua indígena, se consideran como tales.	Se realiza cada 10 años.
Encuesta Intercensal	De acuerdo con su cultura ¿se considera indígena?¿Habla algún dialecto o lengua indígena? ¿Qué dialecto o lengua indígena habla?¿Habla también español?	Personas que además de hablar alguna lengua indígena, también hablan español.	Encuesta especial que hasta el momento solo tiene observaciones para 2015.
Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica (Enadis)	• ¿Se considera indígena de acuerdo con sus tradiciones o costumbres? • ¿Habla algún dialecto o lengua indígena? • ¿Qué dialecto o lengua habla?	Personas que se consideran indígenas.	Aunque la encuesta está clasificada como regular, no es clara su periodicidad. Las ediciones existentes son 1992, 1997, 2006, 2009, 2014 y 2018. Cortes por edad, sexo o ubicación pueden no ser representativos.
Módulo de Movilidad Social Intergeneracional 2016	• ¿Su padre habla (hablaba) algún dialecto o lengua indígena? • ¿Su madre habla (hablaba) algún dialecto o lengua indígena? • ¿Habla algún dialecto o lengua indígena? • ¿Se considera usted una persona indígena?	Población de 25 a 64 años según autorreconocimiento de ser indígena por: *tamaño de localidad y sexo *percepción de cambio en su situación económica actual respecto de la de su familia de origen *percepción de cambio en su situación económica actual respecto de la de su familia de origen según autoclasificación de color de piel *nivel de escolaridad según autoclasificación de color de piel *ocupación actual según autoclasificación de color de piel	Para tonos de piel más oscuros, cortes como el de ocupación actual no son representativos. Cruces sobre disponibilidad de servicios públicos pueden no ser representativos también.
Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (ENIGH)	• ¿Habla alguna lengua indígena o dialecto? • ¿Qué dialecto o lengua indígena habla? • ¿Habla también español? • ¿Entiende alguna lengua indígena? • De acuerdo con su cultura ¿se considera indígena?	Niveles de ingreso y gasto de personas que se consideran indígenas o que hablan alguna lengua indígena.	Debido a su representatividad a nivel estatal, en estados con poca población indígena los resultados pueden no ser representativos.

Fuente: Elaborado por el IMCO con información proporcionada directamente por el Inegi y los cuestionarios y tabulados de cada uno de los programas.

Tabla 2. Información disponible en el Inegi por programa para personas afrodescendientes

Programa	Pregunta relacionada	Información derivada	Limitaciones
Encuesta Intercensal 2015[13]	• De acuerdo con su cultura, historia y tradiciones ¿se considera negra, es decir, afromexicana o afrodescendiente?	Número de personas afrodescendientes en nuestro país. Es posible hacer cortes de edad, sexo y ubicación, así como identificar niveles de fecundidad y migración.	La encuesta es única, por lo cual no hay más datos para identificar a los miembros de esta población. El antecedente más cercano es se encuentra en el Censo de 1921 en el cual se incorporó la pregunta de raza.
Módulo de Movilidad Social Intergeneracional 2016	• En nuestro país viven personas de múltiples orígenes raciales ¿se considera usted una persona negra o mulata?	Población de 25 a 64 años según autoreconocimiento de ser negra o mulata por: *tamaño de localidad y sexo *percepción de cambio en su situación económica actual respecto de la de su familia de origen *percepción de cambio en su situación económica actual respecto de la de su familia de origen según autoclasificación de color de piel *nivel de escolaridad según autoclasificación de color de piel *ocupación actual según autoclasificación de color de piel	Para los tonos de piel más oscuros, cortes como el de ocupación actual no son representativos. Cruces sobre disponibilidad de servicios públicos pueden no ser representativos también.

Fuente: Elaborado por el IMCO con información proporcionada directamente por el Inegi y los cuestionarios y tabulados de cada uno de los programas.

Tabla 3. Información disponible en el Inegi por programa para migrantes

Programa	Pregunta relacionada	Información derivada	Limitaciones
Censo de Población y Vivienda 2010 (cuestionario básico)	• ¿En qué estado de la república o en qué país nació? • Hace cinco años ¿en qué estado de la república o en qué país vivía?	Identificación de personas migrantes (se considera migración nacional y migración internacional)	Se realiza cada 10 años.
Censo de Población y Vivienda 2010 (cuestionario ampliado)[14]	Además de las preguntas del cuestionario básico se hacen las siguientes:   • Durante los últimos 5 años ¿alguna persona que vive o vivía con ustedes en esta vivienda se fue a vivir a otro país? • ¿Cuántas personas? • ¿Cuándo se fue la última vez? ¿vivía con ustedes? • Sexo • Edad • Fecha de emigración • ¿A qué país se fue? • ¿Dónde vive actualmente?	Principales países de destino de las personas que migraron. Tiempo que tienen fuera de México las personas que migraron. Características demográficas de los migrantes.	Se realiza cada 10 años.
Encuesta Intercensal 2015	• ¿En qué estado de la república o en qué país nació?
Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica (Enadid)	• ¿En qué estado de la República Mexicana o país nació? • ¿Tiene nacionalidad mexicana? • Hace un año, en agosto de 2017, ¿en qué estado de la República Mexicana o país vivía? • ¿Por qué dejó de vivir en ese estado o país? • Hace cinco años, en agosto de 2013, ¿en qué estado de la República Mexicana o país vivía? • ¿Por qué dejó de vivir en ese estado o país?	Razones por las cuales emigraron las personas.	Aunque la encuesta está clasificada como regular, no es clara su periodicidad. Las ediciones existentes son 1992, 1997, 2006, 2009, 2014 y 2018.
Encuesta Nacional sobre Salud y Envejecimiento (Enasem) (cuestionario sustituto 2015)	• La primera vez que el hijo dejó el hogar de sus padres: ¿principalmente quien le ayudó con los gastos de cambio o para establecerse… • Este cambio fue:   Área urbana en México Área rural en MéxicoEUAOtro país	Fuente de financiamiento de las personas que migraron y lugar de destino elegido por la persona que migró.	La encuesta está diseñada para ser representativa de personas nacidas antes de 1951 a nivel nacional y rural/urbano. La información que se obtiene sobre los migrantes no se refiere al universo de ellos, sino solo a los que tienen padres que nacieron antes del año mencionado.
Encuesta Demográfica Retrospectiva (Eder)	• ¿Podría decirme todos los (estados o países, municipios o localidades) donde haya vivido después de (localidad de nacimiento) por lo menos un año en forma continua, y la edad que usted tenía o el año cuando llegó a estos lugares?	Se pueden mapear todas las migraciones de una misma persona. No se pregunta solamente por la residencia de los últimos cinco años, sino por la residencia a lo largo de la vida.	La encuesta está diseñada para ser representativa a nivel nacional por lo cual cortes por edad, sexo o entidad federativa de residencia pueden no ser representativos.

Fuente: Elaborado por el IMCO con información proporcionada directamente por el Inegi y los cuestionarios y tabulados de cada uno de los programas.

Tabla 4. Información disponible en el Inegi por programa para personas con discapacidad

Programa	Pregunta relacionada	Información derivada	Limitaciones
Censo de Población y Vivienda 2010 (cuestionario básico)[15]	*En su vida diaria, ¿tiene dificultad al realizar las siguientes actividades: caminar, moverse, subir o bajar? ver, aun usando lentes? hablar, comunicarse o conversar? oír, aun usando aparato auditivo? vestirse, bañarse o comer? poner atención o aprender cosas sencillas? *¿Tiene alguna limitación mental? *Entonces, ¿no tiene dificultad física o mental?	Población total según condición y tipo de limitación en la actividad. Se pueden hacer cortes por: • tamaño de localidad y sexo • entidad federativa, sexo y grupos quinquenales de edad • entidad federativa, sexo y grupos de edad según condición de limitación en la actividad y número de limitaciones declaradas • entidad federativa, sexo y condición de derechohabiencia según condición y tipo de limitación en la actividad • entidad federativa, sexo y nivel de escolaridad según condición y tipo de limitación en la actividad • entidad federativa, sexo y condición de alfabetismo según condición y tipo de limitación en la actividad • entidad federativa, sexo y condición de actividad económica según condición y tipo de limitación en la actividad.	Se realiza cada 10 años. Los datos solo permiten hacer un perfil sociodemográfico de las personas con discapacidad, pero no proporciona información sobre barreras a las que se enfrentan en su día a día o de las brechas que existen.
Censo de Población y Vivienda 2010 (cuestionario ampliado)	Además de las preguntas del cuestionario básico se incluyen las siguientes preguntas: ¿Tiene dificultad para [tipo de discapacidad]: *porque nació así? *por una enfermedad? *por un accidente? *por edad avanzada? *por otra causa?	Población total según condición y causa de limitación en la actividad. Se pueden hacer cortes por: • tamaño de localidad y sexo • entidad federativa y sexo • tamaño de localidad y grupos de edad • entidad federativa y grupos de edad • tamaño de localidad y tipo de limitación • entidad federativa y tipo de limitación	Se realiza cada 10 años
Demográfica Retrospectiva (Eder)	• Por alguna situación de nacimiento o salud, ¿usted ha tenido dificultad durante al menos un año, para:   caminar, subir o bajar usando las piernas? o ver (aunque use lentes)? mover o usar brazos o manos? o aprender, recordar o concentrarse?o escuchar (aunque use aparato auditivo)?o bañarse, vestirse o comer?o hablar o comunicarse (por ejemplo, entender o ser entendido por otros)?o realizar sus actividades diarias con autonomía e independencia por alguna condición o emocional o mental (autismo, depresión, bipolaridad, esquizofrenia, etcétera)? Ninguna dificultad   • Dígame todos los periodos de al menos un año durante los cuales usted tuvo dificultad para (TIPO DE DISCAPACIDAD). • En este periodo, cuánta dificultad tenía para (TIPO DE DISCAPACIDAD)?	Tipo de discapacidades que tienen las personas de 20 a 54 años.	La encuesta está diseñada para ser representativa a nivel nacional por lo cual los cortes por tipo de discapacidad pueden perderla.
Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica (Enadid)	*¿Cuántas personas viven normalmente en esta vivienda, contando a los niños chiquitos, ancianos y personas con discapacidad? *Por algún problema de nacimiento o de salud, ¿cuánta dificultad tiene para… o caminar, subir o bajar usando sus piernas? o ver (aunque use lentes)? o mover o usar brazos o manos? o aprender, recordar o concentrarse? o escuchar (aunque use aparato auditivo)? o bañarse, vestirse o comer? o hablar o comunicarse (por ejemplo, entender o ser entendido por otros)? o realizar sus actividades diarias por problemas emocionales o mentales (con autonomía e independencia)? Problemas como autismo, síndrome de Down, depresión, bipolaridad, esquizofrenia, etcétera. *¿La dificultad para (TIPO DE DISCAPACIDAD) es por: una enfermedad? edad avanzada? nació así? un accidente? violencia? otra causa? *¿Tiene una discapacidad permanente que le impida trabajar?	Población con discapacidad o limitación. Se pueden hacer cortes por: *entidad federativa, condición de discapacidad o limitación y sexo *condición de discapacidad o limitación y sexo, según grupo quinquenal de edad *por grupo quinquenal de edad y actividad con dificultad	Aunque la encuesta está clasificada como regular, no es clara su periodicidad. Las ediciones existentes son 1992, 1997, 2006, 2009, 2014 y 2018. Cortes por edad, ubicación, edad o dificultades pueden no ser representativos.
Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares (ENIGH)	Mismas preguntas que en el cuestionario ampliado del Censos de Población y Vivienda 2010.		Debido a su representatividad a nivel estatal cortes por ubicación y tipo de discapacidad pueden no ser representativos.

Fuente: Elaborado por el IMCO con información proporcionada directamente por el Inegi y los cuestionarios y tabulados de cada uno de los programas.

Tabla 5. Información disponible en el Inegi por programa para personas con VIH-SIDA

Programa	Pregunta relacionada	Información derivada	Limitaciones
Registros administrativos (estadísticas vitales)	Mortalidad general. Información seleccionando causas detalladas CIE-10. Enfermedad por virus de la inmunodeficiencia humana (VIH) (B20-B-24)	Número de personas que murieron por VIH.	Los registros no proporcionan información sobre las barreras que las personas con VIH-SIDA enfrentan como miembros activos de la sociedad.

Fuente: Elaborado por el IMCO con información proporcionada directamente por el Inegi y los cuestionarios y tabulados de cada uno de los programas.

IMCO PROPONE

En México la discriminación es un problema que afecta a miles de personas. Ya sea por su tono de piel, su herencia cultural, las discapacidades que tienen, las enfermedades que padecen u otros factores, las personas en todos los estados de nuestro país se ven incapacitadas para desarrollarse de manera plena y con igualdad real de oportunidades. De acuerdo con la Enadis 2017, el 33.5% de los mexicanos con los tonos de piel más oscuros tienen solo educación básica, mientras que dicho valor se reduce a un 18% en el caso de los tonos de piel más claro. Éste es solo un ejemplo de las brechas que existen, pero hay más en términos de acceso a servicios públicos, acceso laboral, sueldos que reciben, lugares donde viven y un largo etcétera que condena a generaciones de personas a vivir en condiciones de vulnerabilidad.

Hasta el momento, y en gran parte gracias al trabajo que ha hecho el Inegi, se han comenzado a dar pasos para contar con estadísticas relacionadas con grupos vulnerados que permitan su visibilización y diagnóstico. El camino por recorrer, sin embargo, es aún muy largo. Para dejar de condenar a más personas a vivir en desventaja, el IMCO propone las siguientes acciones:

• Garantizar la estabilidad financiera del Inegi para continuar la generación de estadísticas existentes, así como los esfuerzos de nuevos productos. Debido a los cortes presupuestales decretados con la nueva Administración, 14 programas elaborados por el Inegi se verán afectados. Esto es un retroceso que afecta el planteamiento y desarrollo de políticas públicas que mejoren las condiciones de vida los mexicanos.
• Identificar las principales problemáticas que enfrenta cada grupo vulnerado, para después identificar los productos vigentes del Inegi que puedan servir como plataformas para incluir preguntas nuevas o muestreos representativos para los grupos con costos menores que aquellos que se enfrentarían si se quisiera desarrollar un nuevo producto específico. La identificación de problemáticas debe estar acompañada de la participación de grupos, organizaciones y representantes de la sociedad civil que trabajen sobre temas relacionados con personas en vulnerabilidad.
• Fortalecer la figura del Inegi como coordinador del SNIEG para que todas las dependencias de la administración pública federal dentro de sus competencias y facultades, generen y pongan a disposición del público estadísticas que tengan desgloses para grupos vulnerados.
• Cuidar en todo momento la confidencialidad en la información que se pone a disposición. Las estadísticas generadas deben ayudar a diagnosticar problemas como grupos, no abrir ventanas para identificar personas específicas.

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^[1] Yuval Noah Harari, Sapiens: a brief history of humankind (Nueva York: Harper Perennial, 2015) 122-124.

^[2] Inegi, “Antecedentes de la estadística en México”, 2008. http://ovsyg.ujed.mx/docs/marco-normativo/Antecedentes_de_la_estadistica_en_mexico.pdf  (Consultado el 27/07/2019).

^[3] Inegi,  Cronología de la estadística en México (1521-2008) (Distrito Federal: Inegi, 2009), https://unstats.un.org/unsd/wsd/docs/Mexico_wsd_cronologia.pdf (Consultado el 27/07/2019).

^[4] De acuerdo con el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación (Conapred) y debido a la discriminación focalizada, histórica y sistemática que sufren y han sufrido personas con determinadas características, en México es posible identificar los siguientes grupos vulnerados: 1) Mujeres, 2) Niñas y niños, 3) Jóvenes, 4) Adultos mayores, 5) Personas con discapacidad, 6) Indígenas, 7) Afrodescendientes, 8) Personas con VIH/Sida,  9) Minorías religiosas,  10) Personas con orientación distinta a la heterosexual, 11) Migrantes y refugiados, 12) Trabajadoras del hogar.

^[5] Melina Ramírez y Regina Portilla, “Discriminación en México: el desafío de evaluar políticas públicas” En Índice de Competitividad Internacional 2017: Memorándum para el presidente (México: IMCO, 2017), http://imco.org.mx/indices/memorandum-para-el-presidente-2018-2024/

^[6] Debido a restricciones de tiempo y a la imposibilidad de mapear información para todos los grupos vulnerados, aquellos que se abordarán en este capítulo son: 1) Personas con discapacidad, 2) Personas con VIH/SIDA, 3) Indígenas, 4) Afrodescendientes y 5) Migrantes.

^[7] Por igualdad real de oportunidades se entiende lo establecido en el artículo 1 fracción VI de la Ley Federal para Prevenir y eliminar la discriminación: acceso que tienen las personas o grupos de personas al igual disfrute de derechos, por la vía de las normas y los hechos, para el disfrute de sus derechos.

^[8] La lista completa de Programas puede consultarse en el Anexo 1: Lista de Programas del Inegi  o directamente en la siguiente página de internet: https://www.inegi.org.mx/datos/default.html#Programas

^[9] El Conapred considera en el mismo grupo a migrantes y refugiados. Sin embargo, de acuerdo con el artículo 10 de la Ley sobre Refugiados, Protección Complementaria y Asilo Político, la información aportada por los refugiados será tratada con la más estricta confidencialidad, por lo cual no hay estadísticas públicas disponibles sobre dichas personas. Dado lo anterior, solo se hablará de migrantes y no de refugiados en este capítulo.

^[10] Inegi, Encuesta Nacional sobre Discriminación (Enadis) 2017, https://www.inegi.org.mx/programas/enadis/2017/ (Consultado el 30/07/2019).

^[11]La información citada se limita a la disponible en los programas del Inegi. No se hará mención a publicaciones que cuenten con apartados al respecto, ya que la información que estos presentan tiene como fuente principal algún programa.

^[12] En el Censo de Población y Vivienda 2020 se tienen consideradas éstas preguntas y las del cuestionario ampliado.

^[13] Tanto en el cuestionario básico como en el ampliado del Censo de Población y Vivienda 2020 se tienen consideradas preguntas relativas a la población afrodescendiente.

^[14] Tanto en el cuestionario básico como en el ampliado del Censo de Población y Vivienda 2020 se tienen consideradas preguntas relativas a migración.

^[15] En el Censo de Población y Vivienda 2020 se tienen consideradas éstas preguntas y las del cuestionario ampliado.