El 27 de diciembre el presidente Andrés Manuel López Obrador y el Director General de Pemex, Octavio Romero Oropeza, anunciaron el lanzamiento del Plan de Atención a Instalaciones Estratégicas de Pemex, coloquialmente conocido “plan contra el huachicoleo” o robo de combustible.
Al presentar los detalles del plan, Romero precisó que si bien éste se presentaba públicamente ese día, el mismo había comenzado una semana antes, cuando “se intervino el sistema de monitoreo y control de los ductos en Pemex”.

Desde el comienzo, el presidente y su equipo han fundamentado la necesidad de lanzar este plan a partir de las enormes pérdidas económicas que el robo del combustible representa para Petróleos Mexicanos y el erario nacional. De acuerdo con el presidente: “Es un robo que el año pasado [2017] significó, en términos generales, una pérdida para Pemex del orden de 60 mil millones de pesos”.

En contraste, el gobierno federal ha ofrecido muy poca información para entender por qué decidió iniciar el plan contra el robo de combustible en el momento en que lo hizo —en la tercera semana de diciembre—.
Si bien es comprensible que el problema era y es muy serio, diversas variables —todas ellas disponibles a través de portales gubernamentales de acceso público— indican que el gobierno eligió un muy mal momento para cerrar los ductos que transportan gasolina para comenzar a distribuir este combustible en pipas (aquí puedes consultar el repositorio con los datos, el código y las gráficas del análisis).

Como argumentamos con mayor detalle a continuación, el gobierno decidió implementar esta estrategia i) en el mes con mayor demanda histórica de gasolina, ii) con varias Terminales de Almacenamiento y Reparto (TAR) vacías y el inventario nacional de gasolina más bajo del año; iii) en uno de los períodos con el nivel más bajo de producción de gasolina en las refinerías nacionales; y iv) habiendo importado un menor volumen de gasolina que el requerido de acuerdo con la demanda promedio de los seis diciembres previos.

En conjunto, estos datos nos ofrecen una mejor perspectiva para entender las circunstancias bajo las cuales se tomó la decisión de cerrar los ductos. Hacia finales de diciembre, Pemex enfrentaba un complicado escenario para satisfacer el mercado nacional de gasolina. Mientras que era predecible que la demanda de ese mes rondara los 850,000 barriles diarios (abajo explicamos cómo calculamos esta cifra), los datos oficiales indican que la producción nacional y las importaciones de ese mes rondaron los 744,000 barriles diarios. En consecuencia, es muy factible que para la tercera semana de diciembre el nuevo gobierno y el equipo de Pemex supieran que la producción nacional y las importaciones de gasolina no eran suficientes para satisfacer la demanda esperada de fin de año.

Frente a este escenario es inevitable preguntarse: ¿Por qué el gobierno cerró los ductos enfrentando un escenario tan adverso? ¿Por qué no esperar a enero, el mes con la menor demanda de gasolina? ¿Por qué se importó menos gasolina de la requerida si se sabía de los bajos niveles de producción y la alta demanda? ¿Por qué no reabastecer las 75 TARs del país a su máxima capacidad antes de cambiar el sistema de distribución de gasolina?

Demanda de gasolinas

Analizamos la demanda mensual de gasolina a partir de la serie Demanda Interna de Gasolinas automotrices por Estado, publicada en el Sistema de Información Energética (SIE). Esta base de datos ofrece información mensual para el período de enero de 2012 a junio de 2018. Pero con el fin de contar con información de todos los meses de los años analizados, en este análisis únicamente consideramos la información mensual de 2013 a 2017.
Cada una de las líneas grises en la siguiente gráfica ilustra la evolución de la demanda mensual de gasolina en uno de los seis años estudiados. La línea roja representa la demanda mensual promedio de gasolina para el mes respectivo.¹

Como puede verse, en promedio, enero es el mes con la demanda de gasolina más baja del año, con 766,000 barriles diarios (algo así como 121 millones de litros al día). Entre febrero y noviembre la demanda promedio oscila entre 787 y 804,000 barriles diarios y en diciembre aumenta significativamente, a 849,000 barriles diarios.

Si éste es el comportamiento recurrente de la demanda de gasolina en nuestro país, y esta información estaba disponible para quienes diseñaron el plan de combate al robo de combustible, ¿por qué el gobierno federal decidió iniciar el plan justo en este mes tan complicado? ¿Por qué no esperar a enero de 2019, el mes que históricamente ha tenido la demanda de gasolina más baja (83,000 barriles diarios menos que en diciembre)?

¿Cuál era la urgencia?

 

Inventarios de gasolina

El presidente López Obrador y diversos miembros de su gabinete han insistido en varias ocasiones en que existe suficiente gasolina en el país para atender la demanda nacional, por lo que el problema que enfrentamos desde hace unas semanas es de distribución, no de desabasto.

Sin embargo, como publicó uno de nosotros el lunes pasado en el periódico Reforma (1 y 2), la información disponible sugiere que desde el comienzo del actual sexenio la situación era más compleja de lo que han planteado las autoridades.

De acuerdo con los datos públicos consultados y descargados el 10 de enero pasado en el portal de Estadísticas de Petrolíferos de la Secretaría de Energía,² en las últimas dos semanas de la administración de Enrique Peña Nieto al menos cuatro de las 75 Terminales de Almacenamiento y Reparto (TAR) de PEMEX tenían inventarios de cero barriles.

Con algunas fluctuaciones, esta situación continuó en las primeras tres semanas del sexenio de López Obrador y se agravó notablemente en la última. El corte del 28 de diciembre indica que 10 TARs estaban vacías: Gómez Palacio (Durango), Pachuca (Hidalgo), El Castillo (Jalisco), Zapopan (Jal.), Cuernavaca (Morelos), Zamora (Michoacán), Tepic (Nayarit), Querétaro (Qro.), Cd. Victoria (Tamaulipas.), y Matehuala (San Luis Potosí).

Los datos muestran también que los problemas de inventarios vacíos se concentraron en un número limitado de TARs y entidades. Las terminales de Querétaro y Toluca no tuvieron gasolina durante cuatro de las seis últimas semanas del 2018, y las de Celaya y León —dos de las tres terminales de Guanajuato— estuvieron vacías tres de las últimas seis semanas del año.

Incluso si se consideran de forma agregada, las cifras oficiales sugieren un escenario muy poco favorable para iniciar el plan contra el robo de combustible. Al comienzo de la administración de López Obrador el inventario nacional de gasolinas era de 2.56 millones de barriles (una cifra ligeramente menor que el promedio de 2.62 millones de barriles de las 48 semanas previas).

Si bien el inventario nacional se mantuvo en este nivel durante las siguientes dos semanas, para el corte del 28 de diciembre —un día después que el gobierno federal anunciara el plan contra el robo de combustible— el inventario de las 75 TARs estaba en su punto más bajo de 2018: 1.98 millones de barriles de gasolina.³
¿Por qué el gobierno federal decidió cerrar los ductos y comenzar a distribuir gasolina con pipas en esta coyuntura? ¿Por qué no reabasteció a su máxima capacidad el inventario de las 75 TARs antes de cambiar el método de distribución de gasolina?

Producción nacional de gasolinas

Las últimas refinerías construidas en México, Salina Cruz y Cadereyta, fueron puestas en operación en 1979, hace 40 años. Hoy, Pemex opera seis refinerías en el territorio nacional⁴con una capacidad instalada de refinación de 1.6 millones de barriles diarios de crudo en las cuales se producen gasolinas y otros petrolíferos como gas, gas licuado, turbosina, diesel, combustóleo y coque. La mayor capacidad instalada del sistema de refinación se encuentra en la región del Golfo que cuenta con dos refinerías, Minatitlán y Madero, seguida de la región Sur donde se encuentra la refinería de Salina Cruz, la cual es la más grande de México.

Las refinerías mexicanas cada vez procesan menos crudo y por ende producen menos gasolina. Las razones detrás de esta tendencia van más allá del objetivo de este trabajo, pero están relacionadas con proyectos de reconfiguración y mantenimiento en diversas refinerías, así como criterios de rentabilidad (por ejemplo, en algunos casos Pemex decide bajar este volumen para mantener la rentabilidad de la empresa).

La baja utilización de las refinerías en México ha sido controvertida y fue un tema recurrente en la pasada campaña presidencial. Como candidato, Andrés Manuel López Obrador señaló que se tenían abandonadas a las refinerías. Como presidente, una de sus primeras acciones de gobierno fue presentar un plan de inversión para rehabilitar las seis refinerías existentes con el fin de incrementar sus niveles de utilización y producción.

Como resultado de la baja utilización, la producción nacional de gasolina presenta una tendencia a la baja en los últimos años. Como se observa en la siguiente gráfica, elaborada con datos de la serie Elaboración de productos Petrolíferos publicados en el SIE, en los primeros cinco años del sexenio de Enrique Peña Nieto la producción nacional de gasolina pasó de un promedio anual de 437,000 barriles diarios en 2013 a 257,000 barriles diarios en 2017.

Si bien las decisiones de reconfiguración e inversión que ha planteado el nuevo gobierno pueden revertir esta tendencia, sus efectos se verán en el mediano y largo plazo. Lo cierto es que, al momento de iniciar la administración, el presidente y su gobierno contaban con información de la producción nacional, semana a semana, del último año. De acuerdo con estos datos, obtenidos del portal de Estadísticas de Petrolíferos de la Secretaría de Energía, la caída en la producción nacional de gasolina continuó en 2018.⁵

Como se puede apreciar en la gráfica de arriba, el sistema nacional de refinación pasó de producir 375,000 barriles diarios de gasolina en la primera semana de abril del año pasado, a cerca de 190,000 barriles diarios las dos últimas semanas de diciembre; una caída de casi 50%.

Esto implica que el gobierno de López Obrador decidió lanzar el plan nacional contra el robo de combustible en la semana en la que la producción nacional de gasolina se encontraba en uno de sus niveles históricos más bajos, produciendo alrededor del 20% de la demanda nacional esperada para el mes de diciembre. Más dramático aún es lo que sucedió en la primera semana de enero, última incluida en la base de datos consultada, donde la producción nacional fue de 113 mil barriles diarios, menos de la mitad de la producción promedio del último 2018.

También es interesante analizar la producción de gasolina por región del país. Como se puede apreciar en estas gráficas la mayor caída de producción sucedió en la región Occidente desde octubre, donde se encuentra la refinería de Salamanca. Esta refinería suministra al Bajío y al centro del país, particularmente a estados como Jalisco y Guanajuato donde se dieron a conocer los primeros casos de desabasto de gasolina.

La producción de la región del Golfo también presentó una caída significativa en el segundo semestre de 2018. De acuerdo con reportes de prensa, esto se debe a que la refinería en Madero se encuentra prácticamente cerrada. Esta refinería habitualmente suministra de gasolinas a las regiones del Golfo y del centro del país.
¿Por qué se decidió cerrar los ductos cuando la producción nacional de gasolinas se encontraba en sus niveles históricos más bajos? ¿Por qué se redujo aún más la producción de gasolinas en diciembre, siendo este el mes con mayor demanda?

 

Importaciones de gasolina

Desde hace varios años México importa más gasolina de la que produce para satisfacer la demanda interna. Las razones de esto van más allá de los objetivos de este artículo, pero una de las principales es que es más barato comprar gasolina, sobre todo refinada en Texas y Luisiana, que producirla en México. Cabe resaltar que parte de estas importaciones provienen de la refinería de Deer Park, propiedad conjunta de Pemex y la empresa anglo-holandesa Royal Dutch Shell.

Una de las hipótesis planteadas en algunos medios atribuyen la escasez de gasolina a una baja en el volumen de las importaciones de gasolina. Los datos sobre el Volumen Total de Importación de Petrolíferos,⁶ que incluyen gasolinas, disponibles en el Sistema de Información Energética, están actualizados hasta noviembre del 2018. Sin embargo, el gobierno de México presentó las cifras de diciembre y datos parciales de enero en la conferencia de prensa matutina del 14 de enero. Al no provenir de la misma fuente, la comparabilidad de los datos es incierta por lo cual éstos están resaltados en la gráfica.

El volumen de importaciones de Pemex se mantuvo relativamente estable entre 2017 y 2018. El promedio de importaciones mensuales en los 11 meses reportados de forma oficial en 2018 fue de 594,000 barriles diarios, mientras que en los mismos 11 meses de 2017 fue de 561,000 barriles diarios. Es decir que durante los primeros 11 meses del 2018, Pemex importó un 6% más de gasolinas que en el 2017.

Como se observa en la serie de tiempo, las importaciones de gasolinas de Pemex siguen un patrón estacional: Petróleos Mexicanos importa un mayor volumen de gasolina en noviembre y diciembre. Esto se debe a que, como mencionamos anteriormente, el mes de consumo más importante del año es diciembre. De forma consecuente, históricamente Pemex ha importado un mayor volumen de gasolina en noviembre para tener inventarios a principios del siguiente mes, e importa un mayor volumen durante diciembre para satisfacer esta demanda.

En los cinco años previos al 2018 para los cuales contamos con información oficial completa, las importaciones de noviembre y diciembre en conjunto representaban un poco menos del 20% de las importaciones anuales. Sin embargo, en 2018 la importación de noviembre y diciembre representó el 16% de las importaciones del año. En diciembre de 2017, Pemex importó 671,000 barriles diarios mientras que en diciembre de 2018 importó 559,000 barriles diarios; 112,000 barriles diarios menos que representan una disminución de 17%. Si bien Pemex no dejó de importar gasolinas, sí importó un volumen inferior al mismo mes del año anterior y menos que en noviembre.
¿Por qué se importó menos gasolina en diciembre del 2018 que en diciembre 2017 o noviembre 2018? ¿Por qué se decidió cerrar los ductos en conjunto mientras se importaba menos gasolina que en periodos previos?
El análisis de los datos disponibles sobre las cifras del mercado de gasolinas en México nos deja varias lecciones. El nuevo gobierno y la nueva administración de Pemex decidieron lanzar la estrategia contra el robo de combustible en condiciones desfavorables. Como analizamos previamente:

• Diciembre es el mes con mayor demanda histórica de gasolina.
• Varias Terminales de Almacenamiento y Reparto (TAR) estaban vacías y el inventario nacional de gasolina se encontraba en su nivel más bajo del año.
• La producción de gasolinas del sistema nacional de refinación se encontraba en uno de sus niveles históricos más bajos.
• Las importaciones realizadas por Pemex fueron inferiores al mes anterior y a diciembre del año previo.
Los datos de estas cuatro fuentes de información en conjunto sugieren que antes del anuncio del cierre de los ductos, Pemex ya enfrentaba una situación muy compleja para satisfacer la demanda de diciembre. Para mantener niveles de inventario constantes, asumiendo una demanda similar a la de años anteriores y observando el nivel de producción de las refinerías nacionales, era necesario importar por lo menos 666,000 barriles de gasolina.⁷ Sin embargo, en este periodo Pemex importó 559,000 barriles diarios, una cifra menor que en años o meses anteriores.

Por otro lado, al momento de de lanzar el plan contra el robo de combustible y cerrar los ductos, el sistema nacional de almacenamiento estaba en los niveles de inventarios más bajos del año. A inicios de diciembre Pemex contaba con inventarios de gasolina de dos millones 426,000 barriles, el equivalente a 2.85 días de consumo. Estos inventarios corresponden al 70% del máximo del año. Es decir que más allá de la baja capacidad de almacenamiento por falta de inversión, las Terminales de Almacenamiento y Reparto (TARs) no estaban llenas.
Cabe resaltar que, de acuerdo con los datos presentados por el gobierno, Pemex importó en promedio 764,000 barriles diarios durante los primeros nueve días del año. Estas cifras no son comparables con la serie histórica porque no representan a un mes entero. Sin embargo, podrían indicar un aumento significativo en el volumen de importaciones, quizá para compensar el déficit que se presentó a fin de año. En caso de que este ritmo de importación se sostenga durante el resto del mes, implicaría que Petróleos Mexicanos importó 28.8% más de gasolina en enero de 2019 que en enero de 2018 (764,000 barriles diarios vs. 593,000 barriles diarios), el enero con mayores importaciones de los últimos seis años.

Por otro lado, en diciembre, las importaciones de gasolina llevadas a cabo por privados fueron de 41.9 mil barriles diarios. Éstas representan un volumen significativamente superior al histórico. En 2017 el promedio de importaciones de privados fue de 1,700 barriles diarios, y en los meses reportados de 2018 fue de 21,000 barriles diarios. Sin las importaciones privadas en diciembre, que permitieron compensar 39% del déficit, la escasez de gasolinas pudo haber sido mucho más grave de lo que hemos vivido estas primeras semanas de 2019.
Frente a este cúmulo de datos, la incógnita se refuerza: ¿Por qué cerraron los ductos en diciembre? ¿Cuál era la urgencia?

¹ Por ejemplo, para calcular la demanda promedio de gasolina de enero, sumamos el valor de la demanda de enero de 2012, 2013, 2014, 2015, 2016 y 2017 y lo dividimos entre seis.
² Por motivos que no han sido precisados por la Secretaría de Energía, este portal dejó de funcionar desde -cuando menos- la mañana del sábado 12 de enero. Esto nos deja sin una fuente de información fundamental para entender y evaluar cuáles han sido las implicaciones del plan contra el robo de combustible.
³ Este volumen es apenas suficiente para 2.3 días de consumo si se considera la demanda promedio para el mes de diciembre entre 2012 y 2017 (849,000 barriles por día).
⁴ Pemex también es socio de una refinería en Texas cuya producción no se incluye en las cifras nacionales.
⁵ La serie graficada comienza el 6 de abril de 2018 porque ese es el primer mes para el cual la base de datos tiene información para todas las semanas.
⁶ Por default, el SIE muestra los datos de 2018. Para ampliar la serie especificamos el rango temporal usando el botón de “Opciones”.
⁷ Diciembre es el mes de mayor demanda del año y el consumo promedio de los últimos años es de 850 mil barriles diarios. Durante diciembre las refinerías nacionales reportaron una producción semanal promedio de gasolina de 184 mil barriles diarios. La diferencia es de 666 mil barriles diarios para mantener inventarios constantes (850 – 184 = 666).
*Sebastián Garrido es Profesor-investigador del Laboratorio Nacional de Políticas Públicas (LNPP) en el CIDE y Catedrático Conacyt.
Publicado por Nexos
21-01-2019