La Comisión Reguladora de Energía y la importancia de ser independiente
La Comisión Reguladora de Energía (CRE) es uno de los órganos encargados de regular el funcionamiento del sector energético de México. Su mandato es fomentar el desarrollo eficiente de las industrias de electricidad e hidrocarburos, promover la competencia y proteger los intereses de los usuarios. Este órgano necesita ser un ente independiente frente a la injerencia de actores externos, tanto del Estado como del sector privado para proteger los derechos de los ciudadanos y consumidores mexicanos.
El Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) analizó el diseño institucional de la CRE y comparó su marco regulatorio con las mejores prácticas internacionales. A partir de este, realiza propuestas para fortalecer al ente regulador en aras de garantizar su autonomía para beneficio de todos los mexicanos, independientemente de los intereses políticos y económicos de los gobiernos en turno.
De acuerdo con los Indicadores sobre la Gobernanza de los Reguladores Sectoriales de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), la CRE se ubicó en la posición ocho de 47 en cuanto a su independencia. Si solo se considera a los países miembros de la OCDE, el regulador mexicano ocupó el lugar seis de 36.
Sin embargo, hay aspectos en los que la CRE no cumple con las mejores prácticas internacionales, como aquellos relacionados con el mecanismo de selección, designación y remoción de su personal y los miembros de su órgano de gobierno, así como la forma en la que se asigna su presupuesto. A partir de los datos de la OCDE, el IMCO identifica las principales áreas de oportunidad de la CRE para fortalecer su independencia:
- Participación del Poder Ejecutivo en la definición del programa de trabajo. En México, el Gobierno federal participa en la definición del programa de trabajo de la CRE a través de la Sener. Esta práctica es contraria a la independencia de la Comisión. En 32 de los 47 reguladores analizados esto no sucede.
- Procesos de selección de personal. La mayoría del personal de la Comisión es elegido de forma directa sin que se difundan con antelación las vacantes disponibles o sean seleccionados por un comité de selección. Esto sí sucede en el caso de 43 de los 47 órganos reguladores analizados por la OCDE.
- Proceso de selección de los comisionados. A diferencia de la legislación de 24 países, en la legislación mexicana no se contempla la existencia de un comité de selección independiente que determine la idoneidad de los candidatos interesados en ocupar el cargo de comisionados de la CRE. Tampoco se realizan convocatorias abiertas que le permitan a cualquier ciudadano participar en el proceso para formar parte del órgano de gobierno de la Comisión. Estas omisiones legislativas pueden comprometer la capacidad técnica de los liderazgos de la Comisión y, por ende, el desempeño de sus funciones.
- Proceso de remoción de los comisionados. En 11 países se puede remover a los miembros de la junta de gobierno del regulador únicamente vía un procedimiento judicial o a través de decisiones de la legislatura, lo cual preserva su independencia al garantizar la permanencia en el cargo de sus integrantes independientemente de si sus decisiones son favorables, o no, al gobierno en turno.
- Duración de las asignaciones presupuestales. La CRE no tiene un presupuesto multianual que le de certeza sobre los recursos de los que dispondrá en futuros ejercicios fiscales y que minimice las interacciones que año con año mantiene este regulador con los actores involucrados en el proceso de aprobación de dichas asignaciones (i. e. la Secretaría de Hacienda y Crédito Público –SHCP–). Esto crea espacios recurrentes de negociación entre el Gobierno y el regulador que pueden comprometer la autonomía de este último. Los reguladores de 10 países sí cuentan con presupuestos multianuales.
- Definición de las tarifas que cobra el regulador. La CRE no determina de forma directa los montos de las contraprestaciones que recibe por los servicios que presta. Es el Ejecutivo federal, a través de la SHCP, el que autoriza anualmente las cuotas de los aprovechamientos que cobra la Comisión por los más de 150 servicios que brinda. En el caso del pago de derechos, estos se determinan en la Ley Federal de Derechos. En 19 países el regulador sí define los montos de las tarifas que cobra a sus regulados.
- Autoridad responsable de proponer y discutir las asignaciones presupuestales. Al no tener autonomía presupuestal, la CRE no está facultada para enviar directamente al Congreso de la Unión, sin intervención de ninguna dependencia del Gobierno federal, el proyecto de presupuesto que atienda sus necesidades de gasto para un ejercicio fiscal determinado. Tampoco puede disponer del saldo disponible en su fideicomiso sin contar primero con la autorización de ampliaciones líquidas por ingresos excedentes por parte de la SHCP. Esto sí sucede en el caso de las agencias reguladoras de cinco países.
Ante esta situación, es necesario fortalecer el diseño institucional de la CRE de tal forma que sus decisiones permitan un adecuado desarrollo del sector energético en beneficio de los hogares y de las empresas que en él participan.
En este sentido, el IMCO Propone:
- Modificar el proceso de selección de los comisionados de la CRE. De forma análoga al proceso de selección de los comisionados de la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece) y del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), se propone modificar la Constitución y la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética para que los comisionados que integren el órgano de gobierno de la CRE sean seleccionados y designados mediante un proceso que incluya un Comité de Evaluación. Este se integraría por los titulares de tres órganos constitucionalmente autónomos, que publicarían una convocatoria para cada vacante. Tras un proceso de evaluación y selección, se enviaría al Ejecutivo federal una terna de entre tres y cinco candidatos. El Ejecutivo realizaría se selección y la enviaría para su ratificación al Senado de la República.
- Permitir a la CRE ejercer libremente su presupuesto. Una CRE verdaderamente independiente requiere de libertad para ejercer sus recursos sin injerencias, ni techos presupuestales establecidos por el Gobierno federal a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. El marco legal vigente permite esto a través de la figura de los órganos constitucionalmente autónomos.
- Establecer un servicio civil de carrera independiente de la Administración Pública Federal y de los comisionados. El sector energético requiere un regulador de excelencia en términos de calidad técnica de su burocracia. Instaurar un servicio civil de carrera, con exámenes de ingreso y regulado por un consejo independiente, es el primer paso para transitar hacia un regulador técnicamente competente, apolítico y suficientemente fuerte para resistir las presiones de los vaivenes políticos y económicos.