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  • Alcances y promesas de la reelección municipal en México

    Autor: Gabriel Tarriba

    Gabriel Tarriba

    Uno de los elementos más importantes de la reciente reforma político-electoral es el restablecimiento de la reelección consecutiva de los gobiernos locales así como de diputados federales y de senadores. En este ensayo presento algunas reflexiones en torno a la importancia de la reelección municipal como factor de fortalecimiento de la democracia y del buen gobierno en un sistema democrático. En seguida examino los alcances y limitaciones del esquema de reelección municipal aprobado por el Congreso en diciembre de 2013. Finalmente, analizo brevemente el impacto que la reelección municipal ha tenido en países similares a México.

    ¿Por qué (re)introducir la reelección en el sistema político?

    Actualmente, casi todas las democracias del mundo contemplan mecanismos de reelección de líderes de gobierno y representantes populares. La razón principal es muy sencilla: los ciudadanos deben tener el derecho no solo de elegir a sus gobernantes y representantes, sino también de exigirles cuentas, evaluar sus resultados y, en su caso, recontratarlos para otro periodo o despedirlos. La posibilidad de reelección inclina la balanza del poder político a favor de la sociedad porque esta se vuelve instrumental para determinar la suerte de sus representantes y líderes políticos.

    Hasta antes de la reforma, México era la única nación latinoamericana en la cual los ciudadanos no tenían ninguna oportunidad de evaluar en las urnas a sus gobernantes y representantes.1 Este rasgo nos convertía en una democracia sui géneris, alejada del funcionamiento de todas las democracias consolidadas.

    Históricamente, la prohibición de la reelección consecutiva en los gobiernos locales ha creado horizontes temporales de gobierno muy cortos que desincentivan la realización de proyectos de gran calado: no tiene sentido político emprender obras o reformas políticas cuyos frutos cosechará el siguiente Gobierno. Asimismo, el esquema de no reelección ha obstaculizado la profesionalización de la gestión local: cada tres años, prácticamente todos los funcionarios municipales de nivel alto y medio son reemplazados.

    De este modo, en México la unidad básica de gobierno —el municipio— ha estado en manos de novatos: entre 1990 y 2013, solo 1 de cada 20 presidentes municipales ocupó ese cargo en más de una ocasión.2 La reelección consecutiva cuando menos permite a los gobiernos locales duplicar su horizonte temporal y acumular mayor conocimiento y capacidades prácticas para desempeñar mejor sus tareas. En este sentido, la reintroducción de la reelección consecutiva no solo fortalece la democracia y amplía los derechos políticos de los ciudadanos, sino que también fortalece al Gobierno local.

    Origen y razón de ser del antirreeleccionismo en México

    La reelección de funcionarios y representantes populares, en cualquiera de sus modalidades, no es popular en México. Actualmente, 6 de cada 10 mexicanos están en contra de la reelección de alcaldes, y 8 de cada 10 están en contra de la reelección de congresistas.3

    El amplio rechazo popular a la reelección no está fundado en argumentos concretos sobre el funcionamiento de la democracia sino en una memoria histórica marcada por la debilidad y la inestabilidad institucional, combinada con el temor a caudillos que estaban empeñados en perpetuarse en el poder.4 Tras la Revolución mexicana, la prohibición de la reelección presidencial se convirtió en un pilar del nuevo régimen político que desde entonces ha contribuido a la estabilidad política en el país y la transferencia pacífica del poder.

    Curiosamente, la Constitución de 1917 no estaba peleada con otros tipos de reelección —ni siquiera con la reelección no consecutiva del presidente de la República. Pero en 1933, una reforma constitucional prohibió la reelección en todos los cargos de elección popular. La lógica de esta reforma no era democrática, sino de control político: era una forma de centralizar en el partido hegemónico el control de las trayectorias políticas de todos los alcaldes y legisladores.5 Esta motivación es muy distinta de la que prohíbe la reelección del presidente de la República (garantizar la alternancia pacífica del poder). Sin embargo, con el paso del tiempo, la distinción entre las motivaciones detrás de estas dos restricciones se perdió, y en el imaginario colectivo quedó únicamente la no reelección como un valor político en sí mismo.

    El fin del mito antirreeleccionista

    La reforma político-electoral de diciembre de 2013 puso fin, luego de 80 años, al antirreeleccionismo como uno de los supuestos valores centrales del sistema político mexicano. Con esta reforma, los diputados federales y senadores podrán permanecer hasta 12 años consecutivos en el cargo: los primeros podrán ser reelectos hasta en tres ocasiones, y los segundos en una ocasión. Para el caso de los ayuntamientos —presidentes municipales, síndicos y regidores—, únicamente se contempla la posibilidad de reelección por un periodo adicional de tres años.

    En principio, al posibilitar la reelección consecutiva en los gobiernos locales se otorga a los ciudadanos el derecho de evaluarlos, premiarlos y castigarlos. La gente podrá recontratar a un Gobierno que ha hecho bien las cosas o bien despedirlo y contratar uno nuevo. Asimismo, la reelección extenderá el horizonte temporal de los gobiernos y creará incentivos (aunque sean modestos) para que estos produzcan buenos resultados y atiendan las demandas de la población a fin de alcanzar la reelección.

    Los alcances y limitaciones del nuevo esquema de reelección de gobiernos locales

    Si bien es un paso en la dirección correcta, el esquema de reelección que fue aprobado por el Congreso de la Unión es deficiente y extremadamente restrictivo frente a los esquemas de reelección de casi cualquier otro país democrático. Al limitar severamente la figura de la reelección, el Congreso mexicano también ha limitado el posible impacto de la reelección como herramienta de fortalecimiento democrático y de buen gobierno. A continuación explico por qué:

    1. Se limita la reelección de los gobiernos locales a un periodo adicional de tres años. Esto quiere decir que los gobiernos locales tendrán, a lo sumo, un horizonte temporal de seis años. Este plazo es notoriamente insuficiente para incentivar a los gobiernos locales a emprender proyectos ambiciosos y con duración de varios años. Lo ideal hubiera sido crear un esquema de reelección que incentivara a los gobiernos a emprender simultáneamente proyectos de corto, mediano y largo plazos. Para ello, hubiese sido necesario permitir cuando menos dos reelecciones.

    En las democracias consolidadas, los ciudadanos tienen el derecho de reelegir consecutivamente a sus gobiernos locales, de tal suerte que estos puedan llevar a cabo proyectos ambiciosos de gobierno. París, una de las ciudades más importantes y competitivas del mundo, ha tenido solo tres alcaldes en los últimos 37 años; Nueva York ha tenido cinco. En cambio, las ciudades mexicanas tuvieron 13 alcaldes distintos en ese periodo.

    Un alcalde debe enfrentar las urnas y rendir cuentas regularmente, pero los ciudadanos deben tener el derecho de mantenerlo en el cargo durante el tiempo suficiente para llevar a cabo un proyecto de gobierno. El esquema aprobado en México —gobiernos de tres años con posibilidad de ser reelectos para un periodo adicional— no cumple con esas características.

    2. La reelección tendrá candados partidistas que limitarán el fortalecimiento de la democracia local. La reforma establece que los presidentes municipales, síndicos y regidores en funciones solo podrán ser postulados para reelección por el partido que los postuló originalmente, o bien por alguno de los partidos integrantes de la coalición que los hubiere postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato. Esta restricción obliga a los gobiernos locales a rendir cuentas a sus dirigencias partidistas como condición para ser reelectos, e impide que haya un vínculo político directo e independiente entre Gobierno y sociedad. Quienes decidirán si un alcalde, síndico o regidor puede ser reelecto serán, en primera instancia, las cúpulas partidistas. La otra opción —renunciar a la militancia partidista un año y medio antes de buscar la reelección— difícilmente será atractiva para un alcalde, por los riesgos que implica para su carrera política. En este sentido, lo que es claro es que estos candados partidistas tienen como objetivo garantizar el control de los partidos políticos sobre el mecanismo de reelección.

    3. Todos los estados deben establecer la reelección consecutiva de gobiernos locales en sus constituciones, pero la reelección solo podrá ser por un periodo adicional de tres años. La nueva redacción del artículo 115 constitucional es confusa porque actualmente hay tres estados (Coahuila, Veracruz e Hidalgo) donde el periodo de gobierno local es de cuatro años. ¿Qué pasará con estos estados? ¿Sus ciudadanos no contarán, a diferencia de los habitantes de los otros 28 estados, con el derecho de reelegir a sus gobernantes locales? ¿Tendrán que volver a los periodos de gobierno de tres años?

    Expectativas del impacto de la reelección sobre el Gobierno local: el caso de Brasil

    Aunque el esquema de reelección municipal consecutiva aprobado por el Congreso de la Unión es excesivamente limitado, ello no implica que la reforma no vaya a tener un impacto significativo sobre la democracia y el buen gobierno local. La reforma supone un avance para romper con el mito antirreeleccionista, pero también tiene el potencial de incidir positivamente en el comportamiento de los gobiernos. En este sentido, las experiencias de otros países son muy útiles para modular nuestras expectativas.

    Una experiencia particularmente relevante para México es la de Brasil, país comparable al nuestro en términos de su sistema político y de gobierno. En Brasil, la reelección de alcaldes —limitada a un periodo adicional— entró en vigor en 2000. Dos lecciones importantes se desprenden de la experiencia brasileña: la primera es que los alcaldes que buscan la reelección no tienen una ventaja sobre los demás candidatos (el incumbency effect).6 El hecho es relevante por el temor de que los gobiernos municipales utilicen el poder para sesgar las elecciones en su favor. Estudios en torno a la misma cuestión realizados en otras democracias jóvenes —como Ghana e India— tampoco han encontrado que un alcalde que busca ser reelecto tenga una ventaja sobre sus rivales.7

    La otra lección relevante del caso brasileño tiene que ver con los incentivos para la corrupción que tienen los alcaldes en su primer periodo (cuando buscan la reelección) y en su segundo periodo (el último). De acuerdo con un estudio de la Universidad de Berkeley, los alcaldes que están en su segundo periodo son significativamente más corruptos que los que están en su primer periodo.8 La explicación de este hallazgo es intuitiva: un alcalde que busca la reelección trata de cuidar su reputación frente a los electores y, por lo tanto, es menos proclive a realizar actos de corrupción (pues corre el riesgo de ser descubierto) que un alcalde sin posibilidades de reelección. En el largo plazo, esto se traduce en una mayor calidad de los servicios públicos.

    Apuntes finales

    Será hasta dentro de unos años que podremos emitir nuestro veredicto sobre la reintroducción de la reelección consecutiva en el sistema político-electoral mexicano. Si bien la teoría, el sentido común y las experiencias de otros países son útiles para perfilar escenarios para México, aún hay muchos aspectos por definir y no podemos apresurar conclusiones. El esquema de reelección que tendremos será muy restrictivo y quizás hará falta otra reforma para ampliar en definitiva los derechos políticos de los ciudadanos y fortalecer el Gobierno local.

    Por el momento, quizá lo más valioso sea el carácter iconoclasta de la reforma: sepulta el mito de la antirreelección, la noción anacrónica de que suprimir todo tipo de reelección es necesario para permitir la alternancia pacífica del poder. La reforma aprobada, lejos de debilitarla, fortalece la democracia al reconocer el derecho político de reelegir a nuestros gobernantes y representantes. Si bien es necesario mantener una postura crítica y escéptica respecto a la reforma político-electoral en materia de reelección, también hay que reconocer su trascendencia histórica y su potencial para convertirse en un parteaguas en la historia política del país.

    Magalhaes, L. de, “Incumbency Effects in a Comparative Perspective: Evidence from Brazilian Mayoral Elections”, 2012: <http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2224939>.

    Ferraz, C. y F. Finan, “Reelection Incentives and Political Corruption: Evidence from Brazilian Audit Reports”, 2005: <http://ageconsearch.umn.edu/bitstream/19544/1/sp05fi01.pdf>.

    Linden, L., “Are Incumbents Really Advantaged? The Preference for Non-Incumbents in Indian National Elections”, Working Paper, 2004: <http://leighlinden.com/Incumbency%20Disad.pdf>.

    Miguel, E. y F. Zahidi, “Do Politicians Reward their Supporters? Public Spending and Incumbency Advantage”, documento de trabajo: <http://www.sscnet.ucla.edu/polisci/wgape/papers/2_MiguelZaidi.pdf>.

    Moreira, M.G.R., “Are Incumbents Advantaged? Evidences from Brazilian Municipalities using a Quasi-Experimental Approach”, Bocconi University / European Commission, 2012: <http://www.elecdem.eu/media/universityofexeter/elecdem/pdfs/florence/Moreira_Are_Incumbents_Advantaged.pdf>.

    Titiunik, R., “Incumbency Advantage in Brazil: Evidence from Municipal Mayor Elections”, 2009, documento de trabajo: <http://www-personal.umich.edu/~titiunik/papers/Titiunik_IABrazil.pdf>.

    Uppal, Y., “The (Dis)advantaged Incumbents: Estimating Incumbency Effects in Indian State Legislatures”, Center for the Study of Democracy, Symposium: Democracy and Its Development, Paper G05-06, 2005: <http://www.jstor.org/discover/10.2307/40270828?uid=3738664&uid=2&uid=4&sid=21103052902023>.

    1 Hasta la aprobación de la reforma político-electoral en diciembre de 2013, México y Colombia eran los únicos países de América Latina que prohibían la reelección de alcaldes. De igual modo, México y Costa Rica eran los únicos países de la región que prohibían la reelección de congresistas nacionales.

    2 Análisis del IMCO a partir de datos históricos de gobiernos municipales del Sistema Nacional de Información Municipal del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal: <http://snim.rami.gob.mx/>.

    3 Encuesta BCG-Excélsior del 9 de diciembre de 2013: “Reforma Política divide posturas de mexicanos según encuesta”: <http://www.excelsior.com.mx/nacional/2013/12/09/932727#imagen-3>.

    4 Baste recordar que entre 1821 y 1924, México tuvo aproximadamente un centenar de gobiernos y 45 jefes de Estado distintos.

    5 Para una explicación detallada de la motivación política de la reforma antirreeleccionista de 1933, ver Jeffrey Weldon, “El Congreso, las maquinarias políticas y el Maximato: Las reformas antirreeleccionistas de 1933”, en El legislador a examen: El debate sobre la reelección legislativa en México, Fernando F. Dworak (comp.), México, Cámara de Diputados / FCE, 2003, pp. 33-53.

    6 Ver Titianuk, 2011; Moreira, 2012; Brambor y Ceneviva, 2011, y De Magalhaes, 2012.

    7 Ver Linden, 2004, y Uppal, 2005.

    8 Ver Ferraz y Finan, 2005.

    _______

    GABRIEL TARRIBA es consultor del Instituto Mexicano para la Competitividad

    Publicado por Este País 

    01-02-2014

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