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  • Un nuevo sistema de contrataciones públicas para México

    Autor: Fernando Alcázar

    Fernando Alcázar

    Fernando Alcázar | @FerAlc23 y Max Kaiser*

    El sistema de contrataciones públicas de un país puede ser una gran palanca de desarrollo o un inagotable generador de negocios privados. Que sea uno u otro depende básicamente de tres cosas: la legislación que los regula, la plataforma a través de la cual se desarrolla, y el tipo de servidores públicos que lo administran.

    En México, por los menos a nivel federal, el desarrollo del sistema de contrataciones públicas iba por buen camino. En 2009 se reformó la ley federal en la materia para adaptarla a nuevas prácticas internacionales. Además, se crearon nuevas áreas de política y normatividad en la Secretaría de la Función Pública que tenían como misión modernizar la regulación, los criterios normativos, las capacidades humanas, las políticas transversales y la plataforma de contratación pública llamada CompraNet.

    Hoy, estos esfuerzos se encuentran estancados, y CompraNet se ha convertido en el ejemplo de un sistema que nació con las mejores intenciones, se renovó con mucho esfuerzo, pero que se ha quedado corto en el cumplimiento de las exigencias que las contrataciones públicas electrónicas en México requieren.

    Por ello, el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), junto con Inteligencia Participativa (OPI), llevaron a cabo un diagnóstico integral del sistema de contrataciones públicas mexicano, y en especial de la plataforma electrónica en la que descansa.

    Primero, se estudiaron y compararon los más importantes estándares internacionales en el ámbito de las compras públicas y fueron contrastados con la regulación mexicana, para crear un buen marco de referencia. Posteriormente, el análisis se enfocó en el uso de tecnologías de información y la extracción de datos.

    A través de un robot de consulta automatizada, herramientas de big data, y la consulta de información en diversas fuentes, se realizó un diagnóstico de los procedimientos de contratación del Gobierno federal. La base de información de este proyecto está compuesta por una base de datos con 6 millones de líneas de datos y 230 millones de celdas, provenientes de 9 fuentes distintas. Esta tarea comprendió la revisión de 700 mil procedimientos de contratación, correspondientes a 2.3 billones de pesos, en el periodo de 2012 a 2017.

    Con esta evidencia, el IMCO construyó un Índice de Riesgos de Corrupción que califica el nivel de riesgo en cada una de las mil 537 Unidades Compradoras[1] (UC) analizadas para el estudio. Este índice evalúa las prácticas de competencia, transparencia e integridad de las UC de las dependencias y/o entidades del Gobierno federal para identificar riesgos de corrupción. El propósito principal del índice es medir los riesgos e identificar las áreas más problemáticas del Gobierno federal, mas no la denuncia o exposición de casos de corrupción

    La  fórmula utilizada, basada en el trabajo del académico Robert Klitgaard, considera que hay riesgo de corrupción cuando nos enfrentamos a falta de competencia, falta de transparencia y anomalías en el cumplimiento de la ley. Estos tres elementos se desagregaron en 43 variables para el cálculo de la calificación para cada tipo de contratación al interior de las UC.

    En primer lugar, la falta de competencia mide la libre concurrencia de proveedores y las barreras de entrada. La falta de transparencia evalúa la disponibilidad de la información y la publicidad de los documentos básicos del procedimiento. Por último, las variables correspondientes a las anomalías verifican el apego del procedimiento a los lineamientos establecidos por la ley.

    Este proceso, junto con una ponderación del tamaño de las UC, determinaron el riesgo y calificación de estas en el índice. Es decir, las UC se ordenaron de acuerdo con su “riesgo-tamaño”. Además, se seleccionaron las 500 más riesgosas y, posteriormente, se enlistaron las dependencias o entidades federales con la mayor cantidad de UC dentro de estas 500 más riesgosas.

    Las 10 dependencias o entidades más riesgosas son la Comisión Federal de Electricidad (CFE); el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE); el Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS); Aeropuertos y Servicios Auxiliares; la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT); la Coordinación Nacional de PROSPERA; Liconsa S.A de C.V.; la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CNDPI); la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (Sagarpa); y la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat). Estas concentran 286 UC de las 500 más riesgosas. Las primeras cinco: CFE, ISSSTE, IMSS, Aeropuertos y Servicios Auxiliares y SCT, representan más de la mitad de todo el gasto correspondiente a las contrataciones públicas en el periodo analizado.

    Uno de los casos de estudio más interesantes es la situación de la CFE. Esta entidad otorgó contratos por un valor de 424 mil millones de pesos en el periodo de 2012 a 2017. Esta cantidad representa 19% del monto total otorgado por todas las dependencias o entidades. De las 500 UC con más riesgos, 91 se encuentran al interior de la CFE y estas representan una cuarta parte del total de UC en la entidad. Las 91 UC más riesgosas, además, representaron el 70% de los recursos que ejecutó en contrataciones.

    La investigación también permitió el hallazgo de datos generales sobre las contrataciones públicas en nuestro país. Uno de los más alarmantes es el abuso de las excepciones previstas en la Ley de Obra Pública y la Ley de Adquisiciones, en específico la adjudicación directa, dado que el 71% de los contratos obtenidos por las mil empresas más ganadoras fueron otorgados por esta vía entre el 2012 y el 2017 (Gráfica 1).

    Gráfica 1

    También, se encontró que el gasto está altamente concentrado en pocos proveedores: de las 129 mil 411 empresas distintas que han ganado un procedimiento de contratación, las primeras 30 (0.02%) representan el 20.8% del total de montos asignados. Los primeros 2 mil 512 (1.9%) ostentan el 80% del monto total asignado.

    Existe un grupo selecto de proveedores que se ven beneficiados por el sexenio en turno. Las 100 empresas más exitosas en la obtención de contratos de 2012 pasaron de tener el 43% del monto total asignado ese año al 20% en 2016, una reducción del 53%. Por otro lado, las 100 empresas más exitosas de 2016 pasaron de tener el 16% del monto total asignado en 2012 a 51% en 2016, un incremento del 218% (Gráfica 2).

    Gráfica 2

    Estos son solo algunos de los hallazgos generales más destacados, sin embargo, el IMCO ha puesto a disposición del público tanto las bases de datos completas, como los índices, las presentaciones y el anexo metodológico, para que los mexicanos nos ayuden a encontrar las demás historias que de aquí se pueden extraer.

    Con todo esto es posible afirmar que el sistema de contrataciones públicas en México requiere una cirugía mayor y atención política prioritaria. Los más grandes escándalos de corrupción de los últimos años han tenido que ver directa o indirectamente con este sistema. Como se deriva del estudio, la falta de competencia, la falta de transparencia y la repetición de anomalías son la norma. Esto se suma a una pobre rendición de cuentas y un débil sistema de vigilancia y control.

    Por ello, el IMCO propone:

    • Crear una nueva Ley de Obra y de Adquisiciones que limite la adjudicación directa de manera adecuada. Adicionalmente, estudiar la posibilidad de que estas nuevas leyes sean generales y suplan los 33 regímenes de contratación pública diferentes en el país.
    • Rediseñar CompraNet de manera integral para garantizar que verdaderamente sea una plataforma transaccional y vigile todo el proceso: planeación, licitación, ejecución.
    • Reafirmar la capacidad de la Secretaría de la Función Pública como órgano de control y vigilancia. Se deben fortalecer los esfuerzos de detección, investigación y sanción, y enfocar el esfuerzo en las dependencias, entidades y UC identificadas como más riesgosas.
    • La creación del Instituto Nacional de Política de Contrataciones Públicas. Este instituto sería el encargado de la planeación a mediano y largo plazo de la contratación pública nacional, así como de generar políticas que ayuden a usar de mejor manera los recursos y que promuevan alternativas con el uso de la tecnología.
    • Establecer un vínculo permanente con el sector privado para mejorar las condiciones del mercado, aumentar su tamaño y potenciar la inversión internacional.

    Uno de los retos más importantes en la lucha en contra de la corrupción empieza por la readecuación de la política de contratación pública del Estado. Si de verdad pretendemos utilizar el gasto público como potenciador de nuestro desarrollo, la tarea empieza por aquí.

    [1] Áreas responsables de las contrataciones públicas dentro de las dependencias o entidades federales.

    *Max Kaiser es exdirector Anticorrupción del IMCO.

    Publicado por UOM

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