Por: Jesús Carrillo y Jorge Andrés Castañeda
Es comprensible y deseable buscar el fortalecimiento de la Comisión Federal de Electricidad (CFE) al ser una empresa pública, propiedad de todos los mexicanos. Sin embargo, la reforma al sector eléctrico propuesta en octubre de 2021 por el Ejecutivo Federal representa un riesgo sistémico para la economía nacional y las finanzas públicas. De ser aprobada en los términos en que fue presentada, la economía, el empleo y bienestar de las familias mexicanas se verían afectadas en el corto plazo, lo mismo que en los próximos lustros.
Como han comentado diversos expertos, aprobar esta propuesta como fue planteada inhibiría la inversión en un sector que será determinante para los prospectos de crecimiento y desarrollo en las próximas décadas. Cambiar los criterios de despacho tendría en el corto y mediano plazo un impacto sobre los costos de generación que se traduciría en mayores tarifas —principalmente en el sector industrial— o mayores subsidios —sobre todo en el sector residencial— poniendo presión sobre las finanzas públicas.
Por si fuera poco, la cancelación inmediata de los contratos privados vigentes detonaría una serie de litigios internacionales que desembocarían en indemnizaciones y, con ellas, más presiones fiscales. Al mismo tiempo, esta propuesta implicaría poner un freno a los miles de millones de dólares que estaban listos para invertirse en México para acelerar la transición energética y que ahora buscarán destinos menos riesgosos. Sin esta inversión, que solo puede venir del sector privado por las limitantes presupuestarias del Estado mexicano, nuestra economía está condenada a un crecimiento raquítico y poco sustentable, fuera de las tendencias globales en términos tecnológicos y ambientales —en su estudio más reciente sobre la economía mexicana, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) recortó la estimación del crecimiento potencial a un 1.5 %—.
Esto no quiere decir que el estado actual de la industria eléctrica sea el mejor posible. Todos los marcos normativos y las políticas públicas se pueden mejorar y la reforma de 2013 no es distinta, por lo que se necesita hacer un corte de caja y contrastar lo que funcionó y lo que no. Solo a partir de estos aprendizajes se pueden plantear las mejoras necesarias en un sector que será determinante para el desarrollo de México y el mundo en los próximos años.
Hacia adelante, es fundamental asegurar la existencia, autonomía técnica e independencia política de los reguladores del mercado, específicamente la Comisión Reguladora de Energía (CRE) y el Centro Nacional de Control de Energía (Cenace). Sin estos organismos es imposible garantizar la imparcialidad de la regulación y un funcionamiento competitivo en los mercados eléctricos. Al mismo tiempo, cualquier cambio propuesto debe mantener un criterio de despacho económico que tome en cuenta las externalidades negativas de las fuentes de energía contaminantes. Si el criterio de despacho no sigue un orden económico, la presión sobre las tarifas o sobre el Presupuesto de Egresos de la Federación, será insostenible al mediano plazo, además de que México quedará imposibilitado para cumplir con sus compromisos ambientales y se reducirá su competitividad (y afectará a la de toda la región) en materia de comercio internacional.
Sin embargo, sí existen áreas de oportunidad importantes para mejorar el funcionamiento de los mercados eléctricos en México. A continuación proponemos una serie de medidas que permitirían garantizar precios justos y competitivos, desarrollar un sistema organizado de competencia, proteger los bienes de la nación e impulsar el crecimiento económico. Ninguna de estas medidas necesita un cambio constitucional; todas pueden implementarse a través de leyes secundarias y fortaleciendo la regulación.
1. Acelerar la migración de contratos legados, tanto de autoabastecimiento como de Productores Independientes de Energía (PIES) a los regímenes establecidos en la Ley de la Industria Eléctrica (LIE). Esto implica facilitar la obtención de permisos por parte de la CRE a generadores y cargas y la flexibilización de requisitos técnicos. Durante el periodo que dure esta migración, se deberá actualizar o revisar las metodologías de cálculo y ajuste de las tarifas en general y las tarifas de porteo estampilla de los autoabastecimientos renovables en particular (las tarifas que se cobran por acceder a la red de transmisión y que se parecen a las estampillas postales al no depender de la distancia entre el origen y el destino de lo que se vende). No se requiere cambiar leyes para este objetivo, sino voluntad de las partes para negociar y para mejorar la regulación vigente.
2. Modificaciones a la LIE para que CFE Suministro Básico pueda celebrar contratos de cobertura y transacciones de manera transparente y competitiva y en condiciones favorables, sin limitarse únicamente a las subastas de largo plazo del Cenace. Para evitar que se dé un esquema en que cualquier empresa subsidiaria de CFE en el sector de la generación se vea favorecida sin una verdadera competencia, se podría implementar un mecanismo similar al de la migración de contratos establecido en el sector de exploración y extracción de hidrocarburos, con el que Pemex debe demostrar que un proyecto puede mejorar su rentabilidad operativa si una asignación se convierte en un contrato, sea con o sin socio.
3. Al mismo tiempo, las dependencias del Estado —más allá de la CFE— deben buscar los mecanismos para incentivar la inversión privada en capacidad de generación renovable y de ciclo combinado en el sur y sureste para detonar el desarrollo económico. A través de las secretarías de hacienda, de economía, de energía y otras dependencias, se deben generar las condiciones para atraer inversión mientras se garantiza el suministro de gas natural.
4. Reforzar la inversión y reducir las mermas en los segmentos de transmisión y distribución, cuya operación es exclusiva del Estado mexicano y que le proporcionan la mayor parte de sus beneficios económicos a la CFE. Estos segmentos, además, constituyen uno de los dos pilares de la seguridad en el sector, siendo el otro el acceso a combustibles y fuentes de generación suficientes. Se propone generar un modelo en el que se reinviertan dichas utilidades en transmisión y distribución, y en el que se asigne presupuesto federal o financiamiento privado a CFE para modernizar la Red Nacional de Transmisión y llevar a cabo las inversiones estratégicas más urgentes. Esto implicaría la expansión de la red y, en consecuencia, aumentaría los ingresos para la CFE sin incrementar el nivel de deuda para el gobierno, pues el financiamiento se pagaría sólo vía incremento de los ingresos.
5. Incluso se podría crear una empresa subsidiaria de la CFE que esté a cargo de las energías limpias y que desarrolle nuevos proyectos renovables, incluido en generación geotérmica, que es energía base firme, es decir, que proporciona energía continua, así como energías variables (solar y eólica). Esto permitiría a la CFE tomar el liderazgo en la transición energética del país. Para ello, no es necesario modificar ninguna ley.
En conclusión, el fortalecimiento de la CFE y la preservación de la rectoría del Estado sobre el Sistema Eléctrico Nacional no es, de ningún modo, contrario a la participación de inversión privada en la industria eléctrica. Esto es especialmente cierto en lo que respecta a la generación, la cual por su desarrollo tecnológico dejó de ser desde hace tiempo un monopolio natural. Por el contrario, se trata de aprovechar recursos privados para aliviar la carga de la CFE en la compleja tarea de mantener la disponibilidad y garantizar un acceso confiable, suficiente y asequible a la energía para todos los mexicanos.
Las presiones fiscales existentes y por venir —sobre todo de pensiones— y la falta de un Estado capaz de recaudar de forma eficaz, en conjunto con los requerimientos de inversión del sector eléctrico, hacen fundamental la participación del sector privado. Actuando solo, el Estado mexicano será incapaz de hacer frente a todos estos desafíos en el sector, mismos que se harán más complejos y pesados en los próximos años. Por eso, cualquier reforma que limite de forma arbitraria la participación del sector privado en la generación eléctrica provocará una subinversión crónica que derivará en mayores costos —tarifarios o fiscales— y en una capacidad de generación insuficiente. Esto no implica subordinar el sector a los intereses privados. Al contrario. Lo que se necesita es un Estado que regule el mercado a través de órganos independientes y a partir de criterios técnicos, y que mantenga la exclusividad en los sectores que son de verdad estratégicos, tales como la transmisión y la distribución. Por eso, es fundamental que cualquier reforma conserve la autonomía de la CRE y el Cenace y mantenga los criterios de despacho económicos.
Cualquier intervención estatal en el sector debe regular al mercado para asegurar tarifas competitivas e incentivar la inversión para aumentar la generación a partir de fuentes más limpias. El Estado debe regular a sus propios monopolios para garantizar el acceso equitativo y libre a los mercados asociados. Fomentar el respeto al estado de derecho además permitirá contar con la certidumbre necesaria para el crecimiento económico del país y generar bienestar a los mexicanos. Para lograr todo lo anterior, no se requiere modificar la Constitución.
Publicado en Nexos.
10-03-2022
