Democratizar la política energética en México
Ciudadanos y consumidores ante la transición energética
Introducción
Aunque no existen recetas universales para desarrollar la política energética de un país, hay objetivos puntuales a los que los países deben aspirar en materia energética. La seguridad energética, el bienestar de los consumidores y el cuidado del medio ambiente son posiblemente las cuatro metas transversales más importantes que debe perseguir una política energética que ponga en el centro al ciudadano y al consumidor. En el fondo, se trata de democratizar la política energética y la toma de decisiones en el sector.
La apuesta por fortalecer a las empresas productivas del Estado solo será exitosa si logra responder a estas necesidades sin comprometer las finanzas públicas. Petróleos Mexicanos (Pemex) y la Comisión Federal de Electricidad (CFE) no deben ser fines en sí mismas, las empresas productivas del Estado le son útiles al Estado mexicano en la medida que sean rentables, sustentables y provean el suministro de los energéticos a precios competitivos.
Es menester preguntarse, ¿pueden Pemex y la CFE cumplir por sí solas estos tres objetivos? ¿Pueden Pemex y la CFE garantizar la seguridad energética de los mexicanos? ¿Qué hay del bienestar de los consumidores? ¿Es realista afirmar que todavía pueden ser palancas de desarrollo económico? ¿Pueden dos empresas con recursos públicos hacerle frente a la demanda de energía sin comprometer el potencial de desarrollo del país? ¿Apostar por estas empresas es congruente con la transición energética? ¿Cuál es el esquema más eficiente para impulsar la competitividad de México?
La respuesta a estas preguntas es evidente. También es clave para que los ciudadanos puedan juzgar si la reconcentración de los mercados energéticos en Pemex y la CFE está en el mejor interés del país y por tanto de sus ciudadanos y consumidores. La diferenciación entre ciudadano y consumidor no es trivial, sino necesaria para entender a las personas como miembros de una sociedad con derechos que el Estado debe reconocer, por ejemplo, a la salud y al medio ambiente, pero también como consumidores de energéticos que buscan maximizar su bienestar a partir de más y mejores productos y servicios a precios competitivos. La política energética debe proteger derechos ciudadanos y maximizar el bienestar de los consumidores. ¿Han demostrado Pemex y la CFE ser capaces de hacerlo? Los cambios legales y regulatorios tanto al sector hidrocarburos como al eléctrico deben estar al servicio de los ciudadanos y consumidores, no de las empresas, sean estas privadas o propiedad del Estado.
- ¿Por el rescate de la soberanía?
Es necesario diferenciar entre los conceptos de soberanía y seguridad energética. La soberanía energética, una idea anclada en la autarquía, se refiere a producir todos los energéticos que consume un país dentro de su territorio y en sí misma no está relacionada con la seguridad energética. Incluso, se puede afirmar que en sistemas de soberanía energética la seguridad energética es más difícil de lograr que en sistemas abiertos.
Quizá la definición más clara de seguridad energética es la de la Agencia Internacional de Energía (AIE), que define el concepto de seguridad energética como “la disponibilidad ininterrumpida de fuentes de energía a precios asequibles” (2019). Esto tiene implicaciones de largo y corto plazo:
“Seguridad energética de largo plazo se refiere principalmente a inversiones oportunas para proveer energía de acuerdo con las necesidades del desarrollo económico y ambiental. Por otro lado, la seguridad energética de corto plazo se enfoca en la capacidad de un sistema energético de reaccionar rápidamente a cambios en oferta y demanda” (AIE 2019).
Bajo esta definición, la seguridad energética requiere, por un lado, contar con instrumentos comerciales que garanticen el acceso a fuentes de energía en diferentes mercados y, por el otro, contar con la infraestructura suficiente para transportar los energéticos desde el mercado de origen hasta el de consumo (líneas de transmisión y distribución, ductos, puertos, terminales de almacenamiento y reparto, etc.) (IMCO 2020).
¿Perseguir la soberanía energética con Pemex y la CFE como buques insignia abona a la seguridad energética del país? ¿Esto abona al desarrollo económico del país? ¿Se puede tener al mismo tiempo soberanía energética y seguridad energética? Si se parte de la definición de la AIE, la respuesta es negativa. Centrar la política energética en la soberanía va en detrimento de la seguridad energética de los países. Es un tema simple de diversificación de riesgos por lo que es necesario optar por la estrategia que esté en el mejor interés del ciudadano y del consumidor: asegurar la seguridad energética.
- ¿Las empresas productivas del Estado como palancas de desarrollo económico?
Uno de los pilares de la apertura del sector energético en 2013/14 fue el tránsito de una organización dominado por las dos empresas del Estado a un mercado de energía, con múltiples participantes en distintos mercados compitiendo por ofertar mejores productos y servicios al consumidor. No es casualidad que los sectores donde México ha sido más exitoso durante las últimas tres décadas sean aquellos que se abrieron a la competencia en el marco de la liberalización comercial del país, desde la agricultura hasta la industria automotriz, y que los que se mantuvieron más cerrados se hicieran pequeños, como la industria textil.
En este contexto, la Comisión Reguladora de Energía (CRE) estableció cuatro ejes para la regulación del sector:
- Establecer un piso parejo donde todos los jugadores pudieran participar en el mercado.
- Crear nuevos mercados a lo largo de toda la cadena de valor.
- Promover las inversiones en el mercado energético.
- Promover un mercado energético más dinámico (CRE 2015).
El eje transversal era promover la competencia económica en el sector. En el fondo, inyectar competencia a Pemex y la CFE es la mejor forma de apoyar a estas empresas y de maximizar el bienestar de los consumidores al aumentar las posibilidades de producción en un entorno de mercado que haga que las empresas productivas del Estado se puedan enfocar en sus áreas más rentables, como la exploración y producción en el caso de Pemex o la transmisión, distribución o comercialización de combustibles en el caso de la CFE. El concepto fundamental es la intersección entre rentabilidad y uso eficiente de los recursos públicos.
El éxito en la promoción de la competencia económica depende de la capacidad de promover un entorno de certidumbre jurídica y de respeto al Estado de derecho en México para atraer y retener inversiones y talento. Aumentar los márgenes de discrecionalidad regulatoria en el espíritu de las reformas a la Ley de la Industria Eléctrica y la Ley de Hidrocarburos en flagrante violación a la Constitución y a los tratados comerciales internacionales de los que México es parte minan el ambiente de predictibilidad que México ha promovido en sus políticas de comercio exterior e inversión por casi tres décadas desde la apertura comercial a inicios de los años noventa.
Los cambios legales y regulatorios de los últimos dos años intentan regresar al país a un escenario donde se dependerá de los presupuestos de estas empresas para expandir la oferta y garantizar el suministro de productos energéticos. Al final del día, ciudadanos y consumidores pagarán las consecuencias de la aversión a la competencia y el regreso a los monopolios energéticos estatales en una época donde la tendencia mundial va en sentido contrario.
Es una verdad de Perogrullo afirmar que un sector energético competido y competitivo es un precursor indispensable para el desarrollo económico. Éste define en buena medida el tipo de industrias y de empleos que se pueden instalar en un país. Las entidades más desarrolladas del país son precisamente aquellas que tienen energía a precios competitivos. De igual manera, el rezago de los estados del sur-sureste del país se explica parcialmente por la falta de infraestructura energética. Una política energética que incentive el desarrollo tendría que empezar por promover la inversión en estos estados más allá de construir una refinería cuyas posibilidades de rentabilidad el IMCO ha estimado son de 2% (IMCO 2019). Las empresas productivas del Estado no son sino dos jugadores –preponderantes– en un ecosistema mucho más complejo. El mercado energético global no entiende de autarquías.
- ¿Empresas de hidrocarburos, empresas eléctricas o empresas de energía?
La transición energética se trata de una descentralización y de una democratización de la política energética (Grunstein 2021). La naturaleza misma de las energías renovables y la realización de que encontrar soluciones al cambio climático es algo impostergable y que pasa por una minimización de los gases de efecto invernadero obliga a descentralizar la planeación y la toma de decisiones en el sector energético y promueve una democratización al incorporar nuevos actores como gobiernos estatales y municipales, empresas de diversos tamaños y la sociedad civil e involucrar a los ciudadanos y consumidores de formas que antes no eran posibles, como la generación distribuida o el almacenamiento eléctrico.
Una tendencia a nivel mundial es que los grandes actores del sector energético ya no se conciben necesariamente como empresas de hidrocarburos o empresas eléctricas, sino como empresas de energía. Este cambio de paradigma refleja una convergencia que se da en el marco de la transición energética donde, por ejemplo, las empresas de hidrocarburos invierten en energías renovables. En particular, el cambio tecnológico ha hecho posible la generación de electricidad sin el uso de hidrocarburos. Este cambio de paradigma en sí mismo representa una revolución para todo el sector.
Los objetivos de Pemex y la CFE de acuerdo con sus planes de negocio van en la dirección opuesta al anclar ambas empresas a los combustibles fósiles. La apuesta por aumentar la capacidad de refinación con la construcción de la refinería de Dos Bocas o la cartera de proyectos de la CFE que no incluye planes de expansión de la capacidad renovable son dos muestras de esto.
El marco legal propuesto en el que se pretende que operen ambas empresas refuerza esta visión. Los cambios a la Ley de Hidrocarburos apuestan por la recuperación de una participación mayoritaria del mercado de Pemex a lo largo de toda la cadena de valor de los hidrocarburos, en lugar de incrementar la rentabilidad de la empresa al invertir en líneas de negocio congruentes con la transición energética.
En materia eléctrica, alrededor de 76% de la generación se produce con tecnologías no limpias bajo un modelo que prioriza la eficiencia económica y por ende recibe en primera instancia energía en la red de fuentes de generación renovable. Una vez eliminado este incentivo y para favorecer a las plantas de la CFE (más contaminantes), es de esperar una participación todavía mayor de combustibles fósiles en la matriz energética, alejando al país de sus obligaciones en la ley mexicana y de sus compromisos en instrumentos internacionales como el Acuerdo de París de 2015 (IMCO 2020 bis).
¿Pueden las empresas productivas del Estado transitar hacia negocios de energía modernos que apuesten a las renovables? Mientras el gobierno federal a través de sus empresas –Pemex y la CFE– insista en seguir por el camino de los combustibles fósiles queda claro que el ciudadano no está en el centro de la política energética al atentar contra el derecho a la salud y el medio ambiente; tampoco lo está el consumidor al insistir en ofrecerles productos de menor calidad y más costosos.
- Hacia una democratización de la política energética
La evolución tecnológica de la matriz energética, ligada al reto ambiental y de cambio climático, obliga a la evolución del marco legal y regulatorio del sector energético para responder adecuadamente a las necesidades cambiantes de los ciudadanos y los consumidores. La centralización quizá era congruente con un sistema eléctrico tradicional. Sin embargo, los recursos públicos siempre han tenido usos alternativos más rentables socialmente. La realidad es que la inversión necesaria para hacerle frente a la demanda es de tal magnitud que ningún presupuesto público puede con esa carga. Además, la tecnología hoy permite la participación de una diversidad de actores en el sistema eléctrico. LA distinción entre consumidor y productor se ha desdibujado y hoy pueden ser la misma persona.
La planeación central del sector energético es entonces incongruente con la transición energética, con la batalla contra el cambio climático, y con el bienestar de ciudadanos y consumidores. Una política energética que atienda las necesidades del México actual requiere de competencia, es decir, incrementar el número de actores involucrados en su diseño, así como transparentar sus procesos de deliberación y toma de decisiones. Entre otras cosas, se requiere un mayor involucramiento de gobiernos estatales e inclusive municipales. De igual forma, es necesario escuchar a todos los participantes de los mercados, más allá de si su propietario es el Estado o los privados. Autoridades, reguladores y empresas del Estado deben entender esta realidad.
Pemex y la CFE no son útiles si no le son útiles al ciudadano y al consumidor. En la medida que tengan que cargar con la responsabilidad de hacerle frente a la demanda nacional sin competencia serán incapaces de ayudar a que el país alcance la seguridad energética, de que el sector energético provea sus bienes en servicios a precios competitivos en favor de los consumidores, de que al proveer energía competitiva se promueva el desarrollo económico y de que todo esto se logre en condiciones de sostenibilidad compatibles con la transición energética. Una política energética que no reconozca esta realidad es una política fallida que, por el contrario, mucho daño le hará a la competitividad del país.
*Las opiniones expresadas en esta columna son personales y no reflejan la postura institucional.
Publicado en la Revista Pluralidad y Consenso 48 "La reforma energética en México" del Instituto Belisario Domínguez.
08-07-2021
