El federalismo mexicano tiene muchos y muy distintos rostros, pero destaca entre estos el equilibrio al que hemos convergido después de varias décadas en materia de coordinación fiscal. Lo anterior porque resulta crítico para la forma en que se distribuyen los flujos de ingreso y gasto entre la Federación y las entidades y municipios. Por el lado de la Federación, sobre la base de la Ley de Coordinación Fiscal, que data de 1978 y ha sido reformada en distintas ocasiones (la última vez a inicios de este año), hay que hablar del gasto en participaciones, contraparte natural de los ingresos que capta vía la recaudación impuestos y la renta petrolera. En cuanto a los estados y municipios, es notoria la dependencia de ingresos vía dichas participaciones y aportaciones federales, que ha creado diferentes incentivos a nivel local sobre el cobro de otro tipo de gravámenes y su endeudamiento.
El pacto de coordinación fiscal es crítico para entender el comportamiento de las finanzas públicas federales, ya que los cambios de ciertas variables macroeconómicas tienen efectos sobre las finanzas públicas tanto por el lado de los ingresos como en el comportamiento del gasto. Dos ejemplos: un año favorable para el precio del petróleo o un buen año de crecimiento, como fue el 2023. En cualesquiera de estos casos el impacto neto sobre el balance público es positivo, pero se compone de dos efectos opuestos: mayores ingresos (ya sea tributarios o petroleros), pero al mismo tiempo también un mayor gasto no programable, ¿Por qué?
Todo se debe a que el pago de participaciones que hace la Federación a las entidades federativas y los municipios se obtiene de una bolsa conocida como la recaudación federal participable, que a su vez se alimenta, entre otras cosas, de ingresos tributarios y petroleros. Por lo tanto, si la Federación recauda más por alguna de estas vías, ya sea por un buen crecimiento o un año de bonanza en el sector petrolero, también tiene que repartir más a las entidades y a los municipios. Al mismo tiempo, años críticos para el marco fiscal afectan los ingresos que reciben las entidades y los municipios desde la Federación. Si los precios internacionales del petróleo se contraen severamente, como ocurrió entre 2014 y 2015, o la economía entra en una recesión, como también sucedió en 2020 con la crisis del Covid, los ingresos que capta la Federación caen en consecuencia y el monto a repartir, la famosa “bolsa”, se hace más pequeña.
Por esta razón, el pacto de coordinación fiscal entre los diferentes niveles de gobierno es un elemento crucial para entender la forma en que se comportan las finanzas públicas y, de alguna forma, los límites que el propio diseño fiscal le impone al gobierno federal cuando registra un periodo favorable de ingresos. Justo se trata de que el pacto sea un mecanismo que logre crear fórmulas para distribuir este beneficio a nivel local, lo que en buena medida favorece que el uso de esos recursos, cuando son sorpresivos, tengan incidencia múltiple.
De esta manera las fórmulas de coordinación fiscal cumplen con que el mecanismo de recompensas y disciplina opere para los 3 niveles de gobierno y no únicamente para la Federación. Habría que añadir que este proceso ha sido paulatino y ha logrado que los ingresos de las entidades sean más estables, puesto que en la creación de esta “bolsa” es más importante el peso que tiene la recaudación de impuestos, ligada al desempeño del mercado interno, y no la renta petrolera, conectado a la volatilidad del precio del petróleo en los mercados internacionales.
Esto nos lleva a pensar en otro tipo de incentivos, muchos de los cuales estarán en la discusión de la nueva administración. Se ha discutido, por citar un ejemplo, la alternativa de elevar la recaudación de impuestos a la propiedad, como el predial, cuyo cobro es una facultad de los municipios. México se encuentra rezagado en el cobro de impuestos de este tipo frente a sus pares de la OCDE (2.0% del PIB frente al promedio de 5.6% en 2021), pero para mejorar en este rubro requiere fortalecer las capacidades de los municipios para perfeccionar sus herramientas de cobranza. Las ideas sobre cómo lograrlo son múltiples, pero la base se encuentra en las herramientas de coordinación fiscal, de ahí la importancia de comprender los límites que impone en la realidad. Será clave que cualquier propuesta que busque modificar el marco de coordinación fiscal entre la Federación y los gobiernos subnacionales se diseñe para subsistir primero por un amplio proceso de discusión y escrutinio público, empezando por el trabajo a nivel legislativo.
*Las opiniones expresadas en esta columna son responsabilidad del autor y no representan la postura institucional.
Publicado en El Financiero.
01-02-2024
