Compras públicas estatales: seis casos de estudio

Compras públicas estatales 2021

Jalisco, Ciudad de México, Oaxaca, Tlaxcala, Veracruz y Sinaloa

Con el objetivo de monitorear la información disponible e identificar prácticas de riesgo en las compras públicas, el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) sistematizó los datos de los procesos de compra de las instituciones estatales realizados durante 2021 disponibles en la Plataforma Nacional de Transparencia (PNT). La Plataforma presenta ineficiencias, lo que limita el acceso a la información. A pesar de ser una obligación de transparencia, las instituciones omiten publicar información sobre los procesos de compra.

Además, el IMCO diseñó una plataforma con datos y visualizaciones de las compras públicas realizadas por algunos gobiernos estatales. En esta actualización, se suman seis estados: Jalisco, Ciudad de México, Oaxaca, Tlaxcala, Veracruz y Sinaloa, los cuales fueron seleccionados de acuerdo con los resultados de una encuesta disponible en la plataforma de compras públicas estatales del IMCO.

Este ejercicio describe algunos ejemplos de limitaciones a la información y falta de transparencia en las compras públicas de estos estados, así como una síntesis de los principales indicadores de riesgo que la información disponible permite identificar en tres componentes: competencia, transparencia y cumplimiento de la ley. 

El registro parcial, erróneo y deficiente de las compras públicas no solo constituye una falta al acceso a la información pública, sino que aumenta la opacidad y dificulta el monitoreo de los recursos públicos, es decir, las deficiencias representan un riesgo de corrupción. Las instituciones estatales aún presentan retos en la calidad y transparencia de los datos de compras y sobre todo, en la documentación de los bienes y servicios contratados. Algunas de las ineficiencias en el acceso y consulta de la información de compras públicas son:

• Enlaces genéricos de los contratos: Las compras estatales incluyen enlaces que llevan a páginas de inicio de las instituciones públicas o a sitios generales que contienen información de compras pero no permiten consultar el documento específico. Por ejemplo, el Instituto de Espacios Educativos del Estado de Veracruz registró en la PNT mil 269 procesos con el mismo enlace al documento del contrato que dirige a un listado de compras públicas. La falta de documentos de compra impide corroborar los detalles de los bienes y servicios adquiridos, lo que aumenta los riesgos de corrupción, al no existir una forma eficiente y efectiva de monitorear cuánto y en qué se gasta.
• Variables sin información relevante: Las bases de datos de compras cuentan con variables sin información útil, lo que se traduce en un llenado de información con datos insuficientes para monitorear el gasto. Entre las frases que se añaden están “No se genera información para este trimestre”, “No hubo procedimientos”, “Información no disponible”.
• Contratos sin monto: Existen contratos que, aunque tienen proveedor, descripción y tipo de procedimiento, no incluyen el monto. Este fenómeno impide conocer el ejercicio total de compras públicas de 2021 y se observa, con diferente magnitud, en los seis estados analizados. La Ciudad de México observó el 3% del total de contratos reportados sin monto, Jalisco 3%, Veracruz 1%, Tlaxcala 0.88%, Oaxaca 0.44% y Sinaloa 0.18%.
• Procesos de compra sin RFC del proveedor: El Registro Federal de Contribuyentes (RFC) es un dato fundamental para identificar el proveedor y realizar cruces de bases de datos que permitan el análisis de riesgos de compras. En 4 mil 252 procesos de los seis estados analizados, que suman 2 mil 709 millones de pesos, no es posible conocer el RFC del proveedor. 

A pesar de las limitaciones en la estructura y homologación de información, el IMCO realizó un análisis de compras públicas de los estados con la información disponible. En la medida en la que la captura de compras sea completa, confiable y de calidad, será posible identificar prácticas de riesgo de corrupción más precisas. Estos son algunos de los resultados relevantes por estado.

Un acercamiento a las prácticas de riesgo de corrupción en compras estatales

Jalisco

Jalisco es el octavo estado que más recursos destinó a compras públicas y registró en la PNT, con un monto de 10 mil 342 millones de pesos distribuidos en seis mil 164 contratos y 37 instituciones (39% de los sujetos obligados) que cumplieron con la obligación de transparentar esta información 

Limitaciones en el acceso completo a la información

En las compras públicas de Jalisco es posible analizar algunas instituciones que omiten la información sobre el proveedor o contratista, sustituyendo este dato por la descripción del contrato o por las siglas “ND”. En particular, 152 contratos del O.P.D. Servicios de Salud Jalisco, que representan 57% del gasto registrado por la institución en 2021, no cuentan con RFC del contratista, lo que limita el cruce de información para la detección de proveedores riesgosos.

Asimismo, Jalisco presenta errores en las fechas reportadas. Por ejemplo, tres contratos de la Secretaría de Administración tienen los años 2000 y 2031 como fechas de firma del contrato, a pesar de analizar los contratos del año 2021.

Existen enlaces genéricos o rotos que no permiten consultar directamente el documento del contrato. Jalisco cuenta con 445 procesos de compra (7% del total) con enlaces al contrato que dirigen a las páginas generales de las instituciones o bien, al apartado general de compras públicas. 

Competencia 

• La licitación pública es el procedimiento más recurrente en 2021: 55% del monto registrado por Jalisco se asignó a través de concursos y 32% a través de invitaciones restringidas.
• En el mismo periodo, las instituciones públicas de Jalisco registraron 928 adjudicaciones directas por un monto de mil 189 millones de pesos (11% del total). 

Transparencia

• Las compras públicas de Jalisco se caracterizan por el alto porcentaje de concursos (licitaciones e invitaciones restringidas) que no cuentan con un enlace funcional para los documentos de todas las etapas del proceso. En total, 78% de los concursos carecen de la documentación completa, lo que significa que hay, al menos, un enlace a la documentación poco accesible, funcional o no disponible.
• Al analizar las adjudicaciones directas sin contrato accesible, el porcentaje de adjudicaciones sin documentación completa es de 58.7%. 

Cumplimiento de la ley

• Las instituciones públicas de Jalisco contrataron 121.7 millones de pesos con empresas de reciente creación (1% monto total de compras). La institución que asignó más recursos a proveedores de reciente creación fue la Coordinación General Estratégica de Gestión del Territorio (Medio Ambiente, Desarrollo Territorial, Infraestructura, Obra Pública, Transporte, Gestión Integral del Agua) a través de 13 procedimientos por 110 millones 383 mil 146 pesos. Seguida de esta institución se encuentra el Hospital Civil de Guadalajara que destinó 7 millones 34 mil 483 pesos a una empresa creada el año anterior a la firma del contrato. 
• En 2021 Jalisco asignó al menos 2 millones 704 mil 892 pesos a proveedores sancionados por la Secretaría de la Función Pública o bien, por las instituciones estatales. Aunque esto representa solo 0.03% del monto total de compras públicas disponible en la PNT, con los datos disponibles no es posible determinar la cifra total. Sin embargo, es importante enfatizar que estos indicadores tienen como objetivo monitorear las prácticas de riesgo de corrupción, por pequeño que sea el monto registrado, con el objetivo de detectarlas y minimizarlas.

Oaxaca

En 2021, 52 instituciones públicas de Oaxaca (55% de los sujetos obligados) reportaron dos mil 41 registros de procesos de compra pública en la PNT, los cuales representaron un gasto total de 10 mil 37 millones de pesos. De acuerdo con los datos disponibles, la Comisión Estatal de Vivienda fue la institución que más gastó en compras públicas con un monto de 4 mil 989 millones de pesos.

Limitaciones en el acceso completo a la información

En las compras públicas de Oaxaca algunos enlaces que deberían dirigir directamente al documento del contrato son genéricos o falsos. Por ejemplo, en 29 procesos se añade el enlace “http://El sujeto obligado no cuenta con los conocimientos necesarios para la versión pública y así no violentar la Ley de protección de datos personales.” 

El diseño de la Plataforma no favorece la captura fácil y correcta de la información. Dado que es obligatorio llenar todos los campos de las compras públicas, aunque estos no apliquen o carezcan de información, las bases de datos presentan enlaces falsos o variables poco útiles para el análisis de riesgos de corrupción o el monitoreo de recursos. 

Competencia 

• En 2021, 9 de cada 10 pesos que se pueden rastrear con la información disponible y asignados por las instituciones de Oaxaca fueron a través de las modalidades de licitación pública (88% del monto total) e invitación restringida (2%). En contraste, solo 10% del monto registrado en la PNT fue gastado en procesos de adjudicación directa. 

Transparencia

• Oaxaca es uno de los cinco estados con menor nivel de publicación y accesibilidad a los documentos de los concursos (junto con Hidalgo, Tamaulipas, Guanajuato, y Guerrero), ya que solo 21% de los procesos de compra cuentan con un enlace accesible a la convocatoria, el acta de apertura, el acta de la junta de aclaraciones, el contrato y el fallo de adjudicación.

Cumplimiento de la ley

• En 2021 las instituciones públicas de Oaxaca destinaron, como mínimo, 588.6 millones de pesos a proveedores riesgosos (6% del monto total de compras). 538 millones de pesos se asignaron a una empresa sancionada, 48 millones a empresas de reciente creación, y 1.9 millones a una empresa fantasma.
• La Secretaría de las Infraestructuras y el Ordenamiento Territorial Sustentable firmó un contrato con una empresa de arquitectura que se encuentra en la lista de empresas fantasma o con operaciones simuladas. En la justificación del contrato, el sujeto obligado afirma que la selección de esta empresa se sustentó en que fue la propuesta que reunió los requisitos legales, técnicos y económicos solicitados, además de ser la más baja en costos.

Ciudad de México

En 2021, las 65 instituciones de la Ciudad de México que cuentan con información registrada en la PNT y representan 76% de los sujetos estatales obligados, realizaron 9 mil 721 procesos de compra pública por un monto total de 47 mil 502 millones de pesos.

Limitaciones en el acceso completo a la información

La falta de información completa también se asocia con el monto del contrato. Del conjunto de contratos realizados por las instituciones públicas de la Ciudad de México, 381 procesos no cuentan con ningún monto o se establece $0 como el importe del contrato. De estos, 5% no cuentan con ningún enlace para consultar el documento del contrato. Si bien es un porcentaje pequeño con respecto al total de compras, conocer el monto de los contratos imposibilita analizar la idoneidad de la propuesta ganadora, el cumplimiento de los principios de eficiencia y economía, y sobre todo, el monto total gastado en compras públicas estatales.

Competencia 

• En 2021, 48% (22 mil 587 millones de pesos) del monto total asignado a compras públicas y disponible en la PNT correspondió a licitaciones públicas.
• Las instituciones públicas de la Ciudad de México realizaron 6 mil 788 adjudicaciones directas por 19 mil 268 millones de pesos (41%).

Transparencia

• La Ciudad de México es la entidad, de las 32 analizadas con mayor transparencia y acceso a los contratos de adjudicaciones directas disponibles en la PNT, con solo 1% de los enlaces inaccesibles o sin publicar.
• Al revisar las licitaciones públicas e invitaciones restringidas, la Ciudad de México cuenta con 89% de los concursos con documentación accesible.

Cumplimiento de la ley

• Las instituciones de la Ciudad de México asignaron 376.6 millones de pesos a proveedores sancionados. Específicamente, 48 contratos fueron firmados con empresas de este tipo, de los cuales 24 fueron adjudicaciones directas, siete invitaciones restringidas y 17 licitaciones públicas. Uno de estos concursos tuvo la restricción de contar con un único participante. A pesar de la condición de empresa sancionada, la Secretaría de Obras y Servicios de la Ciudad de México afirmó que la decisión se justificaba porque los proveedores cumplían con los requisitos legales, financieros, técnicos y económicos. 
• El organismo descentralizado Servicios de Salud Pública de la Ciudad de México firmó 11 contratos por un monto de 4.8 millones de pesos con tres empresas de reciente creación, las cuales contaban con menos de tres meses de constituidas al momento del inicio del contrato. Específicamente, la empresa Garantía en Productos y Soluciones de México, S.A de C.V., contratada para dar mantenimiento a 125 electrocardiógrafos por un mes y un monto máximo de 2.4 millones de pesos, fue creada 84 días antes de la firma de inicio del contrato. Entre los objetos de esta empresa, según consta en el documento del contrato está la prestación de servicios consistentes en el equipamiento, reparación y mantenimiento de material y equipo hospitalario de todo tipo. Sin embargo, no es posible consultar algún sitio web asociado a esta empresa y no hay información adicional en el Padrón de Proveedores vigente de la Ciudad de México.

Tlaxcala

Durante 2021, 26 instituciones estatales de Tlaxcala (41% de los sujetos obligados) registraron 4 mil 20 procesos de compra por un monto total de 2 mil 357 millones de pesos.

Limitaciones en el acceso completo a la información

En 44 procesos de compra pública de Tlaxcala, el campo del RFC se encuentra vacío o registrado con un guión. Cuando este dato se omite o se captura mal, el cruce de bases de datos sobre proveedores sancionados o con operaciones simuladas se ve limitado.

Competencia 

• Del monto total gastado en 2021 por las instituciones de Tlaxcala, 978 millones de pesos se destinaron a adjudicaciones directas, lo que corresponde a 42% del monto total registrado en la PNT. 33% se asignó mediante licitación pública y 22% a través de invitaciones restringidas.

Transparencia

• 47% de las adjudicaciones directas registradas por las instituciones de Tlaxcala no cuentan con un enlace funcional que permita consultar de forma directa el documento del contrato. 
• En contraste, Tlaxcala se encuentra entre los estados que transparentaron en mejor medida sus concursos, tanto licitaciones públicas como invitaciones restringidas, con 81% que cuentan con documentación completa y accesible. 

Cumplimiento de la ley

• Entre los registros disponibles, Tlaxcala documentó haber contratado 3 millones 786 mil pesos con empresas de reciente creación y 2 millones 436 mil con empresas sancionadas.
• 18.5% de los procesos de excepción, que suman 539.2 millones de pesos, no cuentan con una justificación legal para realizar estos procesos, es decir, la celda se encuentra vacía. Un proceso de excepción sin fundamento legal es una violación a las leyes de transparencia y compras públicas, y representa un riesgo de decisiones discrecionales y ambiguas en los procesos que limitan la competencia.

Veracruz

Veracruz se ubica como el quinto estado con el mayor porcentaje de instituciones que publicaron compras en la PNT, ya que 77% de las instituciones estatales cumplieron con la obligación de transparentar esta información. Estas registraron 19 mil 212 contratos por un monto de 17 mil 667 millones de pesos durante 2021. 

Limitaciones en el acceso completo a la información

En las compras realizadas por las instituciones públicas de Veracruz se observa una limitación para conocer el proveedor: en 674 procesos de contratación la celda correspondiente al RFC de la empresa o persona física no contiene este dato (se incluyen, por el contrario, las leyendas “NA”, “NO APLICA” o “0”). Las compras públicas sin RFC concentran el 0.2% del monto total registrado en 2021.

Además, 116 contratos presentan una descripción genérica del contrato que no proporciona información útil sobre el objeto o servicio. Esta información es fundamental para contrastar el monto o importe del contrato con el monto pagado. Por ejemplo, dentro de las descripciones proporcionadas están conceptos generales como papelería, otros bienes muebles, otros arrendamientos y equipos.

Competencia 

• 56% del monto gastado en compras públicas fue a través de licitaciones públicas. En cambio, en 2021, se destinaron 3 mil 479 millones de pesos a adjudicaciones directas, lo que equivale al 20% del monto total de compras públicas.

Transparencia

• 78% de las adjudicaciones directas registradas por las instituciones de Veracruz no contaron con un enlace funcional para la consulta del documento del contrato.
• El acceso completo a los documentos aumenta un poco para los concursos, pero persiste como una falla en la transparencia. 54% de las licitaciones e invitaciones restringidas tienen documentación inaccesible en una o más etapas del proceso.

Cumplimiento de la ley

• Veracruz es el cuarto estado con el mayor monto otorgado a empresas de reciente creación, el cual asciende a 75 millones de pesos en 2021. Esta cifra representa 0.43% del monto de compras públicas registrado en la PNT por el estado, sin embargo, es una práctica que representa riesgos en el ejercicio eficiente de los recursos. Es importante monitorear estos contratos, aunque sean de un monto bajo con respecto al gasto total reportado.
• En las compras públicas de Veracruz, el monto destinado a empresas sancionadas es de 89 millones de pesos. Los contratos firmados en 2021 con empresas sancionadas corresponden principalmente a la adquisición de insumos médicos y productos químicos. La institución que concentra el mayor monto contratado con este tipo de proveedores es la Secretaría de Salud con 76 millones de pesos.

Sinaloa

En 2021, 27 instituciones de Sinaloa (38% de los sujetos obligados) cuentan con información registrada en la PNT, las cuales registraron 13 mil 922 procesos de compra pública por un monto total de 2 mil 257 millones de pesos.

Competencia 

• 62% (mil 405 millones de pesos) del monto en compras ejercido por las instituciones públicas de Sinaloa se asignó a través de concursos abiertos. 35% del monto fue gastado en procesos de excepción: 662.4 millones de pesos en adjudicaciones directas y 128 millones de pesos por invitaciones restringidas.

Transparencia

• Sinaloa presenta un alto porcentaje de adjudicaciones directas sin enlace accesible para consultar el documento del contrato: nueve de cada 10 adjudicaciones directas realizadas y publicadas en 2021 carecen de este documento. 

Cumplimiento de la ley

• Las instituciones públicas de Sinaloa asignaron 27.8 millones de pesos a empresas sancionadas, lo que representa 219 compras que en su mayoría corresponden a insumos médicos, medicamentos y mantenimiento de equipos de imagenología. Este tipo de patrones permiten analizar qué sectores son más vulnerables a riesgos de corrupción en determinadas zonas del país. Además, al observar a detalle estos procesos, se observa que 213 (97%) son adjudicaciones directas sin acceso al documento del contrato.
• Las instituciones públicas de Sinaloa firmaron 54 contratos con empresas con menos de un año de constitución; estos procesos suman en total 3 millones 520 mil pesos.

El análisis de las compras públicas estatales realizado por el IMCO busca aportar un insumo para que las instituciones contratantes y las encargadas de monitorear el cumplimiento de las obligaciones de transparencia puedan identificar de forma efectiva los riesgos de corrupción en las compras públicas, así como garantizar la transparencia de la información disponible en la PNT.

La falta de información y homologación de campos es una falla observada en las compras públicas estatales que implica contar con bases de datos incompletas y variables sin ninguna intencionalidad, sentido o utilidad. Con el objetivo de mejorar el proceso de captura de las instituciones contratantes, garantizar la transparencia en las compras públicas y monitorear los riesgos de corrupción, el IMCO Propone:

• Establecer un diálogo y coordinación entre las instituciones públicas para asegurar la transparencia en las compras. Es fundamental que los órganos garantes de transparencia identifiquen las necesidades de las instituciones estatales que usan la PNT para mejorar la captura de las compras públicas, el monitoreo de la información y el fortalecimiento de la Plataforma a cargo del Instituto Nacional de Transparencia (INAI) con base en los retos presentados.
• Habilitar mensajes que indiquen errores en el registro de la información. Los mensajes en la PNT bajo formularios precargados generados por el INAI pueden señalar si la información registrada tiene errores previos a la publicación de compras estatales.
• Homologar los registros de cada columna. Es importante que se habiliten respuestas predeterminadas para que las instituciones estatales registren de manera más rápida y homologada la información de sus procesos de compra y así puedan minimizar errores de captura. 
• Asegurar la calidad de los datos de compras públicas para generar metodologías precisas y útiles de riesgo de corrupción. Una captura completa, confiable y de calidad de las compras registradas por las instituciones estatales es el elemento primordial para identificar prácticas de riesgo de corrupción y asegurar que la publicidad de la información sobre los recursos tenga un valor público, tanto para las instituciones como para la ciudadanía.

El IMCO exhorta a las instituciones estatales a mejorar los procesos de captura y publicación de información para dar cumplimiento cabal a las obligaciones de transparencia y así identificar patrones de riesgos de las compras públicas estatales. 

Consulta la herramienta desarrollada por el IMCO sobre las compras estatales registradas en la Plataforma Nacional de Transparencia en 2021: https://imco.org.mx/riesgosdecorrupcion/compras-estatales/.