Desaparición de órganos autónomos

La desaparición de siete órganos autónomos implica riesgos para la competitividad de México

• La competitividad de México requiere garantizar la autonomía de las funciones reguladoras, evaluadoras y garantes de transparencia.

• Es necesario que las decisiones técnicas de la nueva institución encargada de garantizar la competencia económica sean independientes del Ejecutivo.

• Será necesario dar seguimiento a la evolución de las funciones de las instituciones extintas en las dependencias que las absorberán.

Esta semana tendrá lugar la discusión y, en su caso, aprobación de la reforma que busca eliminar siete órganos autónomos y trasladar sus funciones a otras dependencias. Aunque en la teoría las tareas se mantienen, es necesario que la nueva estructura administrativa garantice la autonomía de las decisiones que, por su naturaleza, deben ser técnicas e independientes de la agenda y los intereses del Poder Ejecutivo.

Generar, atraer y retener talento e inversión no es posible sin una estructura institucional que procure la certeza jurídica y garantice la imparcialidad de las decisiones de vigilancia y regulación del gobierno. En este contexto, el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) analiza los riesgos que conlleva la desaparición de los órganos autónomos. Estas son cuatro funciones que se trasladarán y sus implicaciones para la competitividad:

1. Competencia económica: El combate a los monopolios y la garantía de la competencia en beneficio de los consumidores requiere de una institución profesionalizada, técnica y con capacidades sólidas de investigación. 

Órganos autónomos por eliminar: 

• Comisión Federal de Competencia Económica (COFECE) → Funciones trasladadas a la Secretaría Economía
• Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) → Funciones trasladadas a la Secretaría de Infraestructura, Comunicaciones y Transportes

Implicaciones para la competitividad: Existe un riesgo que las decisiones de competencia, al originarse desde el Ejecutivo, carezcan de la imparcialidad necesaria que exige su naturaleza. Esto puede erosionar el clima de inversión y la certeza de las empresas sobre la existencia de órganos que emiten fallos basados en técnica y no en intereses particulares. Además, la eliminación de los órganos puede resultar en el incumplimiento de las obligaciones comerciales de México, ya que el capítulo 18 del Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC) exige la existencia de un organismo regulador de telecomunicaciones que sea independiente e imparcial, y no rinda cuentas a ningún proveedor de servicios públicos en el sector. Asimismo, el capítulo 21 determina la obligación de contar con una autoridad de competencia responsable de la aplicación de la ley y dar trato no menos favorable a personas de los países miembros.

A considerar: En este contexto, es preciso que se consolide una institución independiente, con autonomía técnica, operativa, de decisión y de gestión, con un servicio profesional propio, que se encargue de la investigación y sanción de prácticas que afecten la competencia en los mercados. 

Esta institución reguladora de la competencia económica deberá incorporar la experiencia institucional de 32 años de la Cofece, lo que implica asegurar la permanencia de la autoridad investigadora y de la secretaría técnica, así como los protocolos vigentes para el análisis de los mercados, la sustanciación de los casos y los procedimientos en forma de juicio. Será igualmente necesario que estos protocolos implementados por la Cofece se adapten al mercado de telecomunicaciones, en el escenario de que una nueva institución antimonopólica asuma también las funciones del Instituto Federal de Telecomunicaciones.

2. Regulación de los mercados de energía e hidrocarburos: El funcionamiento de los mercados energético y de hidrocarburos, estratégicos para la economía mexicana, requiere una regulación estrictamente técnica que favorezca la competencia y la inversión. 

Órganos autónomos por eliminar: 

• Comisión Reguladora de Energía (CRE) → Funciones trasladadas a la Secretaría de Energía (La Comisión Federal de Energía (CFE) asumirá la función de establecer tarifas eléctricas)

• Comisión Nacional de Hidrocarburos (CNH) → Funciones trasladadas a la Secretaría de Energía

Implicaciones para la competitividad: Existe el riesgo que el Ejecutivo sea “juez y parte” en las decisiones sobre permisos y tarifas  en los mercados de energía para beneficiar a los actores del Estado. Además, el capítulo 22 del T-MEC incluye una disposición sobre la necesidad de garantizar que los organismos reguladores de empresas del Estado -en este caso Pemex y CFE- ejerzan sus obligaciones de regulación de manera imparcial. En este escenario, la desaparición de la autonomía implica un riesgo para esta imparcialidad que exige el Tratado. Aunado a ello, la modernización del componente comercial del Acuerdo Global México-Unión Europea establece la independencia regulatoria en materia energética.

A considerar: Por esto, es pertinente que se traslade a la Secretaría de Energía la experiencia técnica de la CRE y la CNH, y se consolide una estructura de toma de decisiones con perspectiva colegiada que garantice la neutralidad de las decisiones y la imparcialidad frente a los intereses de las empresas públicas del Estado.

3. Transparencia y protección de datos personales: El derecho a la transparencia es un compromiso del Estado mexicano y una conquista de la sociedad civil que exige la existencia de mecanismos sólidos para garantizarlo. 

Órganos autónomos por eliminar: 

• Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) → Se  traslada la tutela de acceso de derecho a la información y protección de datos personales a:
  • Secretaría de la Función Pública (ahora de Buen Gobierno y Anticorrupción) 
  • Órgano de disciplina del Poder Judicial 
  • Los órganos de control de los organismos constitucionales autónomos 
  • Las Contralorías del Congreso de la Unión 
  • Instituto Nacional Electoral en lo que compete a partidos políticos
• Este modelo se replicará a nivel estatal, dada la desaparición de los organismos garantes de transparencia estatales

Implicaciones para la competitividad: La desaparición del INAI y de los órganos garantes de transparencia afectaría la capacidad de rendición de cuentas del gobierno y sus funcionarios, dada la limitación al acceso a la información; la transparencia en el ejercicio de las funciones públicas es un elemento clave para lograr los compromisos del T-MEC en materia de anticorrupción, incluidos en el capítulo 27. Además, impactaría la participación de la sociedad civil, dada la limitación para realizar solicitudes y la falta de un órgano garante.

A considerar: En este escenario, es preciso garantizar que las instancias encargadas cuenten con las facultades de sancionar la falta de transparencia de los sujetos obligados, y que se establezcan estrategias para mantener la lógica sistémica y de coordinación del Sistema Nacional de Transparencia. Esto es importante, porque en la práctica pueden existir brechas en los criterios de apertura de información gubernamental dada la duplicidad de actores encargados. 

También, es preciso que se garantice la operación de la Plataforma Nacional de Transparencia, lo que incluye poder consultar las solicitudes de información históricas y las obligaciones de transparencia publicadas por los sujetos obligados en el pasado. 

4. Evaluación de la política social y educativa: En 2022, 50.4 millones de mexicanos no contaron con acceso a servicios de salud, de acuerdo con el Coneval. Asimismo, actualmente la matrícula educativa es menor que en el ciclo escolar 2005-2006. Los retos de reducir la pobreza y mejorar la calidad educativa que enfrenta México exigen contar con instituciones sólidas, capaces de evaluar y comunicar los resultados sin presiones políticas y con base en evidencia. 

Órganos con autonomía por eliminar: 

• Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval) → funciones trasladadas al Instituto Nacional de Geografía y Estadística (INEGI)
• Comisión Nacional para la Mejora Continua de la Educación (Mejoredu) → funciones trasladadas a la Secretaría de Educación Pública (SEP)

Implicaciones para la competitividad: Sin una evaluación rigurosa de los programas sociales, como la que hoy realiza Coneval, se podrían ver afectados los principios constitucionales de eficiencia, eficacia y economía que deben guiar el gasto público, lo que significa que el gobierno estará realizando esfuerzos presupuestarios sin la evidencia necesaria.

Desde la desaparición del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) en 2019 que llevó a la creación de la Comisión Nacional para la Mejora Continua de la Educación (Mejoredu), la política educativa ha dejado de contar con una medición pertinente sobre el panorama actual de la educación en México. Los cambios frecuentes en las instituciones y la falta de medición implicará dificultades para identificar las necesidades de infraestructura, el estado del aprendizaje en el país, entre otros indicadores que son clave para trazar un plan accionable en la política educativa a largo plazo. 

A considerar: Con la eliminación de Coneval y de Mejoredu se perdería la capacidad de evaluación y análisis con rigor sin la autonomía necesaria para tener impacto en la toma de decisiones y, por ende, en la política social y educativa del país. Por esto, es preciso garantizar que las decisiones metodológicas de evaluación y medición sean independientes, y que los equipos encargados de esta tarea, al interior del INEGI y de la SEP, cuenten con la capacidad de definir su agenda.

Asimismo, es preciso que se desarrollen estrategias que garanticen la continuidad de los proyectos de Coneval que han tenido un impacto positivo para el monitoreo y la evaluación, como el Inventario Nacional de Programas, Acciones y Fondos de Desarrollo Social, la Plataforma de Consulta y Visualización del Sistema de Información de Derechos Sociales (SIDS) y la Plataforma sobre el Monitoreo de los FAF-Ramo 33 del ámbito social (PMR33), entre otros. 

En el contexto de la materialización de la desaparición de los órganos autónomos, el IMCO Propone:

• Garantizar la autonomía técnica, operativa y de gestión de los órganos desconcentrados, descentralizados o unidades administrativas -según sea el caso-, estableciendo con detalle el tipo de autonomía de cada una en la modificación posterior de las leyes que correspondan.
• Establecer un mecanismo de control legislativo que exija la comparecencia de las personas titulares de las unidades o instituciones que absorban las funciones, a fin de realizar el seguimiento de los avances del cambio administrativo y una evaluación del desempeño de sus funciones para asegurar la independencia de sus decisiones. 
• Diseñar un protocolo para que la transferencia de las capacidades institucionales (recursos humanos, conocimiento, tecnologías, metodologías, sistemas) de los órganos extintos a las instituciones sea exitosa. Para esto, es necesario considerar estrategias concretas de integración de los equipos de trabajo, así como de capacitación y coordinación intrainstitucional.
• Mantener la perspectiva de toma de decisiones colegiadas, que hoy se tiene a través de órganos de gobierno, a fin de evitar la concentración de intereses.
• Implementar manuales específicos para la gestión de los registros, padrones, plataformas y sistemas electrónicos que pasarán a formar parte del Ejecutivo Federal y el INEGI. Esto será especialmente importante en el caso de la Plataforma Nacional de Transparencia, que concentra miles de obligaciones.
• Incluir dentro de la Comisión de Seguimiento a la Implementación y Revisión del T-MEC en el Senado un equipo encargado de monitorear posibles incumplimientos al Tratado derivados de esta reforma administrativa tanto en el diseño como en la implementación de los cambios. 

Dar seguimiento, desde la sociedad civil, a la evolución de los cambios y evalúen que las funciones de regulación sean absorbidas de forma efectiva por las secretarías de Estado y por el INEGI.