Ilustración: Víctor Solís
Por: Fernando Valdés, investigador y Manuel Guadarrama, coordinador de Gobierno y Finanzas
México está en una crisis de inversión. De acuerdo con las últimas cifras del Inegi, al mes de noviembre de 2021 los niveles de inversión fija bruta estaban 9.4 % por debajo de los del mismo mes de 2018.1 Además, datos del último trimestre de 2021 del Banco de México indican que las cifras de reinversión extranjera están en números negativos. Estos malos resultados pueden atribuirse a múltiples causas como el entorno macroeconómico de recesión o la incertidumbre en materia de política pública, pero aquí pondremos la lupa en el papel que las finanzas públicas y la inversión pública juegan para entender la crisis de inversión, y enfatizaremos tres problemas o posibles causas.
La primera son los niveles bajos de inversión pública. Todos los ámbitos de gobierno, sin excepción, han reducido sus niveles de inversión en la última década. Parte de esta caída podría explicarse por la forma en que los gobiernos locales y el federal han respondido a la desaceleración económica: en vez de impulsar un gasto contracíclico financiado con deuda, recortaron el gasto en capital al mismo tiempo que mantuvieron los niveles de gasto corriente.2 Es decir, se redujeron los recursos que aumentan el patrimonio público —infraestructura, obra pública— y se destinó mayor proporción a gastos operativos de los gobiernos. Aunado a esto, entre 2014 y 2020, los gobiernos estatales subejercieron los recursos aprobados para inversión física y financiera.3
El segundo problema tiene que ver con la visión de largo plazo que los gobiernos tienen sobre la inversión pública. En la última década, la Federación mantuvo su apuesta en proyectos de inversión relacionados a hidrocarburos y en otros ámbitos que han sido incapaces de catalizar inversiones privadas complementarias.
Finalmente, una parte de la caída en la inversión tiene que ver con la falta de autonomía fiscal,4 que está ligada a una deficiente planeación y regulación que contribuye a que los niveles de inversión pública estén estancados. No existe un registro homologado de la inversión pública; en cambio, abundan restricciones a la capacidad de los gobiernos locales de adquirir deuda y desarrollar proyectos de infraestructura.
Niveles de inversión bajos y decrecientes
Los niveles de inversión de todos los ámbitos de gobierno se han reducido en la última década. La Federación, que lleva a cabo aproximadamente el 82 % de la inversión pública del país,5 redujo sus niveles en 31 % en términos reales entre 2013 y 2020. Los estados, que aportan el 9 % de la inversión pública, lo redujeron en 38.5 %. Sólo los gobiernos municipales han mantenido los niveles de inversión registrando una caída de 1 %; sin embargo, su peso dentro de la inversión pública total del país apenas alcanza el 9 % del total.
La inversión federal presenta otro problema adicional: está concentrada en pocas entidades federativas. Campeche, Tabasco y Ciudad de México son las entidades que más inversión federal por habitante reciben. El resto de las entidades presentan asimetrías importantes. Por ejemplo, mientras siete entidades recibieron más de 60 000 pesos por habitante entre 2013 y 2022, a cinco entidades se les destinaron menos de 30 000 pesos.
Una causa de estas asimetrías es la concentración de la actividad petroquímica y eléctrica en Campeche y Tabasco; dichos estados, además, presentan índices de pobreza mayores al promedio nacional. Sin embargo, estas diferencias entre entidades persisten incluso cuando se descuentan los recursos destinados a proyectos de infraestructura eléctrica y de hidrocarburos, y adicionalmente se restan los fondos de aportaciones. Por ejemplo, descontando estos rubros, Ciudad de México sigue siendo una de las entidades que más inversión pública federal recibió por habitante (191 000 pesos por habitante), seguida de Campeche (111 000) y Baja California Sur (32 000). Sólo Tabasco pasa a la posición dieciséis con 17 000 pesos de inversión pública federal por habitante. En el fondo de la tabla está Veracruz (8000 pesos por habitante), seguido de Chihuahua (9000) y Morelos (10 000). En una frase: hay estados consentidos por el gobierno federal, mientras que otros se encuentran olvidados.
Además de las asimetrías de inversión que tienen su origen en la inversión pública de la Federación, los gobiernos de los estados también invierten de maneras muy dispares. Entre 2013 y 2020, doce estados destinaron más del 5 % de su gasto a inversión pública, entre los que destacan: Aguascalientes (10.9 %), Sinaloa (8.1 %) y el Estado de México (7.6 %). En contraste, siete entidades destinaron menos del 3 % de su gasto a inversión pública; Yucatán (1.2 %), Nuevo León (1.8 %) y Tabasco (1.9 %) fueron las que menor gasto tuvieron.
Los municipios, por su parte, suelen destinar un mayor porcentaje de su gasto a proyectos de inversión pública, lo cual posiblemente es resultado de su cercanía con la población y de sus facultades en materias de servicios públicos como agua potable, alcantarillado, pavimentación y alumbrado público. Entre 2013 y 2020 una quinta parte del gasto municipal del país se destinó a inversión pública. Si agregamos el gasto municipal por entidad federativa podemos observar que en veintidós estados los niveles de inversión pública representaron más del 20 % del gasto municipal. Destacan en este rubro los municipios de entidades que presentan altos grados de marginación: Chiapas (46.8 %), Oaxaca (40.9 %) y Guerrero (38.0 %). Por otra parte, los municipios que conforman la península de Baja California y los del estado de Colima presentaron los porcentajes de gasto destinado a inversión más bajos del país.
Inversión pública que no detona inversión privada
En la última década el gobierno ha destinado 11 billones de pesos a inversión pública federal, de los cuales el 39.2 % se concentró en proyectos de infraestructura de petróleo y gas natural.6 Alrededor del 20 % de la inversión pública federal se destinó a proyectos de desarrollo regional, principalmente proyectos de infraestructura social para entidades y municipios ejecutados por medio de los fondos de aportaciones. Y sólo el 10 % de esos recursos se destinó a proyectos de infraestructura carretera, ferrocarrilera, aeroportuaria y de comunicaciones (satélites, telecomunicaciones y correos).
Con excepción de la infraestructura en hidrocarburos y en salud, casi todas las funciones de inversión pública han presentado caídas importantes. En particular, la administración actual ha mantenido niveles bajos de inversión en infraestructura educativa y, con la excepción de la infraestructura ferroviaria, en comunicaciones y transportes.
El problema con esta asignación de inversión pública federal es que los proyectos que se han desarrollado son poco complementarios con la inversión privada: al relegarse en la lista de prioridades a la construcción de capacidad logística y de infraestructura educativa, para priorizar la construcción de refinerías o de trenes de dudoso beneficio para el grueso de la población, la inversión privada no ha sido estimulada por el gasto federal en inversión. En materia del gasto estatal, hay poca información disponible debido a la falta de información confiable y accesible para dicho ámbito de gobierno.
Un marco legal y regulatorio que dificulta la inversión pública
La Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (LFPRH) define la inversión física y financiera directa, los programas y proyectos de inversión;7 por otro lado, la Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios8 define la inversión pública productiva. Aunque los conceptos son similares, hay particularidades que se traducen en que la Federación, los estados y municipios reporten de forma distinta los recursos destinados a la inversión pública. En algunos casos, la inversión se encuentra acotada a obra pública y su mantenimiento; en otros casos, se incluyen en este concepto otros gastos productivos o de inversión.9
La calidad y el nivel de detalle de la regulación es igualmente heterogéneo. Mientras que a nivel federal la LFPRH establece los requisitos, procedimientos y elementos que deben considerarse para destinar recursos a programas y proyectos de inversión,10 a nivel local la regulación se enfoca en los montos, porcentajes y prelación del gasto público.11 La regulación en aspectos como la rentabilidad socioeconómica, el impacto en la reducción de la pobreza extrema, el desarrollo regional, y la concurrencia con otros programas y proyectos de inversión se lleva a cabo de diversas formas en los tres ámbitos de gobierno.
La propia distribución de competencias entre la Federación, los estados y los municipios también es otro factor para explicar la asignación de recursos a la inversión pública. Por ejemplo, en un caso hipotético, un estado puede requerir infraestructura carretera (estatal, rural o brechas mejoradas), sin embargo, la inversión federal que recibirá puede estar enfocada para atender asuntos hacendarios o de hidrocarburos.12
La inversión suele ser el rubro que los estados sacrifican más fácilmente por otras prioridades. Mientras que las entidades sobrejercen continuamente su presupuesto total, también subejercen sus recursos disponibles para inversión. De acuerdo con datos del Informe Estatal del Ejercicio del Gasto 2021,13 en 2020, los estados en conjunto ejercieron 4.7 % más del presupuesto que habían aprobado sus congresos y, al mismo tiempo, sólo ejercieron 97 713 millones de los 153 308 millones de pesos que tenían aprobados para inversión pública y financiera, es decir, subejercieron el 36.3 % de sus recursos disponibles.
Pasando al aspecto de los recursos públicos, la capacidad de invertir es completamente diferente entre los tres ámbitos de gobierno y entre los propios estados y municipios. La capacidad de invertir está condicionada en buena medida por la composición de ingresos que tenga cada gobierno. En promedio, el 82 % de los ingresos de las entidades federativas proviene de las transferencias que hace la Federación; para los municipios esto representa el 73 % de sus ingresos. Tal dependencia de los ingresos federales condiciona el destino de la inversión. En 2020, por ejemplo, el 58.5 % del gasto en inversión pública municipal se hizo con fondos etiquetados federales a través del Fondo de Aportaciones para Infraestructura Social.
Sin inversión pública no se detonará la inversión privada
La falta de inversión pública de calidad compromete nuestro futuro y la capacidad de ofrecer mejores condiciones de vida a las mexicanas y los mexicanos. La caída generalizada de inversión pública en el país debería de invitarnos a reflexionar y pensar en soluciones.
Desde la perspectiva de finanzas públicas, el primer problema analizado es aritmético: hay que aumentar la inversión pública en todos sus niveles. Es necesario que la cartera de inversión federal crezca en aquellas funciones del gasto que podrían tener un efecto multiplicador mayor en la inversión privada y además debería procurarse una distribución más equitativa de la inversión federal entre las entidades.
Los estados son clave para tener regiones y zonas metropolitanas más competitivas; no obstante, como muestran los datos, la inversión pública no parece ser una prioridad de gasto. Muchos estados destinan menos del 5 % de su gasto a inversión pública. Una mayor inversión estatal tendría que pasar por discutir la falta de generación de ingresos propios estatales y una revisión de leyes para facilitar la realización de proyectos de infraestructura.
Finalmente, por su proximidad con la ciudadanía, el ámbito municipal es el espacio estratégico para incrementar las inversiones privadas desde lo local. Sin embargo, no todos los municipios tienen capacidades para dirigir de forma transparente y sustentable proyectos de inversión. Algunos municipios de menor tamaño podrían ver beneficiados de facilitar esquemas de cooperación intermunicipales y entidad-municipio para la ejecución y vigilancia de proyectos de inversión.
El segundo problema tiene que ver con el destino que le damos a la inversión. El actual modelo de inversión federal centrado en hidrocarburos está desconectado no sólo del futuro sino del presente. La transición energética global y el reordenamiento de las cadenas de suministro representan una oportunidad ideal para mejorar la conectividad y hacer más atractivos nuestros puertos industriales mediante infraestructura carretera, ferroviaria, aeroportuaria y eléctrica de calidad. Esta desconexión puede ser resultado de la falta de interés de la Federación por construir canales de comunicación y cooperación con los gobiernos locales y el sector privado para atender necesidades que cruzan fronteras estatales y nacionales.
En los estados y municipios falta un requisito básico: datos accesibles y estructurados. En esta tarea es necesario que el Consejo Nacional de Armonización Contable impulse una agenda de datos abiertos de finanzas subnacionales que permita conocer información más desagregada de la inversión pública subnacional.
El tercer problema referente al marco regulatorio requiere de una serie de reformas de forma y fondo. La existencia de conceptos legales diferentes para referirnos a inversión pública o inversión productiva no sólo ocasiona que haya inconsistencias en los reportes, sino un problema mayor referente a la prohibición o el permiso de ingresos derivados de financiamiento. Al menos en teoría, la contratación de deuda pública tendría que tener un impacto directo en la inversión pública, cuestión que no se ve reflejada en el ejercicio de los recursos públicos.
La legislación aplicable a la planeación y programación de recursos públicos continúa con distintos estándares regulatorios sobre los requisitos y procesos para llevar a cabo proyectos y programas de inversión. El problema de planeación del gasto en inversión pública requiere de una visión de mediano y largo plazo, donde los recursos puedan destinarse a necesidades locales, regionales y nacionales. México continúa sin una cartera de proyectos de inversión que trascienda de las administraciones, que cuente con recursos públicos suficientes y que impulse la inversión privada y el crecimiento.
*Las opiniones expresadas en esta columna son responsabilidad de los autores y no representan la postura institucional.
Publicado en Nexos.
