Ocho iniciativas que ponen en riesgo la competitividad de México
En el marco del Aniversario de la Constitución Mexicana, el 5 de febrero de 2024 el presidente Andrés Manuel López Obrador presentó una serie de 20 reformas (18 constitucionales y dos legales) que buscan materializar cambios en la política social, la arquitectura institucional, el régimen económico y las dinámicas de infraestructura del país. Las reformas no solo son ambiciosas en su alcance, sino que, de llevarse a cabo, demandarían cambios institucionales profundos, incluída una reforma fiscal que permitiera financiar -especialmente- la modificación al sistema de pensiones.
Si bien la actual conformación del Congreso permite anticipar la baja probabilidad de aprobación de estas reformas en este periodo de sesiones, su presencia y discusión en la agenda pública y en la agenda legislativa provoca incertidumbre que afecta la estabilidad económica, política y social. Además, en el marco de las elecciones, la presentación de una serie de reformas de largo alcance puede impactar las dinámicas y los resultados electorales.
Por este motivo, el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO) resalta algunas de las implicaciones sociales, económicas e institucionales para ocho de las reformas planteadas: la de pensiones, la de salario mínimo, la de educación y empleo, la que desaparece a los órganos autónomos, la del poder judicial, la político-electoral, y las referentes al agua y la energía eléctrica.
Reforma en materia de pensiones: Una propuesta fiscalmente cuestionable
La dinámica de envejecimiento poblacional, el incremento de la esperanza de vida en México y los problemas estructurales en el funcionamiento del mercado laboral plantean una serie de desafíos al sistema de pensiones. Para garantizar su sostenibilidad, una reforma en la materia demanda la implementación de políticas públicas fiscalmente responsables, progresivas y con una perspectiva de género que incrementen el número de personas adultas mayores que acceden a una pensión, así como sus montos.
El Ejecutivo envió al Congreso dos iniciativas que pretenden modificar dos artículos de la Constitución relacionados con el funcionamiento del sistema de pensiones:
- Artículo 123. Establecería la obligación del Estado mexicano de garantizar que la pensión que reciban los trabajadores sea igual a su último salario base de cotización, hasta por un monto equivalente al salario promedio de los trabajadores afiliados al Instituto Mexicano del Seguro Social –IMSS– (16,777.68 pesos). Esto garantiza una tasa de reemplazo del 100% para los trabajadores cuyos salarios sean inferiores a este umbral.
Esta medida aplica tanto a empleados del sector privado que empezaron a cotizar en el IMSS a partir de julio de 1997, como a funcionarios públicos que cotizan en el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) desde abril de 2007, siempre y cuando se pensionen –cumplan el mínimo de edad y el número de semanas cotizadas– después de la entrada en vigor del decreto.
Para financiar este compromiso, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público constituirá un Fondo de Pensiones para el Bienestar, el cual se integrará con aportaciones del Gobierno Federal provenientes de distintas fuentes, entre ellas: un porcentaje de los ingresos que obtenga el Instituto para Devolver al Pueblo lo Robado; los recursos que se obtengan por la extinción de 13 fideicomisos del Poder Judicial; los recursos financieros y economías que se generen con la eliminación de órganos autónomos; y los recursos de la subcuenta de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez de los trabajadores del IMSS y de la subcuenta de vivienda del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit) a los 10 años de ser exigibles (aunque se garantiza el derecho de los trabajadores a reclamarlos).
- Artículo 4. Reduciría de 68 a 65 años la edad a partir de la cual la población tiene derecho a exigir al Estado mexicano una pensión no contributiva, es decir, financiada con cargo al erario. En el caso de las personas indígenas y afromexicanas, la edad para acceder a esta pensión se mantiene en los 65 años.
Implicaciones: La iniciativa contraviene el objetivo principal del sistema de ahorro para el retiro vigente actualmente, que fue garantizar la sostenibilidad fiscal del país. A mediados de 1997, transitó de un esquema de “beneficios definidos” a uno de “contribuciones definidas”, es decir, de un esquema en el que el Estado financiaba pensiones prácticamente idénticas al último salario de los trabajadores con cargo a los impuestos que pagaban los contribuyentes, a uno en el que cada trabajador financia su propia pensión con los ingresos obtenidos a lo largo de su trayectoria laboral.
En caso de ser aprobada, una reforma de esta naturaleza responsabilizará al Estado mexicano de un pasivo que se incrementará a medida que aumente la población de 65 años y más en el país, la cual se prevé que se duplique en los siguientes 26 años, de 11.4 millones en 2024 a 24.9 millones en 2050. Este compromiso financiero se adquiriría en un momento en el que las pensiones ya constituyen una parte significativa y creciente del gasto del sector público federal (22% del total, incluyendo las Pensiones para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores), por lo que un incremento adicional limitaría aún más la capacidad del Estado para proveer bienes y servicios, en detrimento de distintos sectores de la población y de la competitividad del país.
Reforma al salario mínimo: Incrementos anuales que deben ser balanceados
Un incremento en el Salario Mínimo (SM) puede ser una herramienta para sostener las condiciones de trabajo de la población del país al mantener el poder adquisitivo de los ingresos laborales de los trabajadores que se benefician por el aumento. Como política, se enfrenta a limitaciones: los beneficiarios directos representan apenas 1.5 de cada 10 trabajadores en el país, mientras que el impacto sobre el resto de la población ocupada es indirecto o puede ser incluso nulo, particularmente en un mercado laboral en el que 55.1% de los trabajadores tienen un empleo informal que no les garantiza el cumplimiento de sus derechos laborales.
La iniciativa de reforma constitucional en materia de salarios propone modificar un artículo de la Constitución:
- Artículo 123 (Apartado A, fracción VI), que propone que la fijación anual de los salarios mínimos generales o profesionales nunca deberá estar por debajo de la tasa de inflación anual observada en el año. El cambio va en línea con lo ocurrido desde 2015; en la última década, los incrementos al SM han superado la inflación anual.
- Además, en la fracción IV del Apartado B se adiciona que, entre los Poderes de la Unión y sus trabajadores, docentes de nivel básico de tiempo completo, policías, guardias nacionales, integrantes de la Fuerza Nacional permanente, médicos y enfermeros recibirán un salario mensual que no podrá estar debajo del salario promedio de los trabajadores registrados ante el IMSS.
Implicaciones: La evolución del SM es, además de un asunto social y personal para los trabajadores, un tema económico, por lo que es importante considerar siempre el contexto en que se modifica. En caso de ser aprobada, la reforma requerirá de una implementación balanceada, en la que los incrementos al SM tomen en cuenta -además de la inflación- factores como el crecimiento económico, la productividad, la evolución del salario medio y los costos de operación de los empleadores. De lo contrario, pueden representar un incentivo para la informalidad o un obstáculo para el crecimiento y la generación de empleos, al ejercer presión sobre los costos enfrentados por los productores.
El diseño de una política de salarios mínimos estrictamente ligada al comportamiento de la inflación impone una rigidez al mercado laboral para ajustarse ante diferentes escenarios del comportamiento del ciclo económico. En un entorno de crecimiento dinámico y bajas presiones inflacionarias, los incrementos al SM pueden impulsar no solo un aumento en el poder adquisitivo, sino una reducción en variables como la informalidad o la pobreza. Incluso con presiones inflacionarias moderadas, una senda de alto crecimiento puede compensar los aumentos y resultar en un bajo impacto sobre el entorno macroeconómico.
Por el contrario, un contexto de bajo crecimiento económico y alta inflación puede complicarse por un incremento demasiado alto en el SM, que presione los costos enfrentados por los productores y les incentive a contratar a sus empleados informalmente para evitar el cumplimiento de la legislación laboral. Así, el aumento en los costos puede representar un obstáculo adicional para una recuperación económica.
Reforma para garantizar la educación y el empleo: La apuesta por los jóvenes
Jóvenes Construyendo el Futuro es uno de los programas sociales emblema de la actual administración. Inició en 2019 con el objetivo de impulsar el desarrollo de habilidades para promover la inserción al mercado laboral por medio de capacitaciones a jóvenes entre 18 y 29 años que no estudian ni trabajan, es decir, busca atender una población objetivo de 4.5 millones. De acuerdo con el último dato disponible, la Secretaría del Trabajo y Previsión Social (STPS) reporta 2.95 millones de personas beneficiarias (58% mujeres y 42% hombres). Sin embargo, el programa ha recibido críticas por la falta de transparencia e inconsistencias en el registro del padrón de becarios. Además, la Auditoría Superior de la Federación ha reportado irregularidades en el gasto.
La iniciativa busca elevar a rango constitucional el Programa Jóvenes Construyendo el Futuro por lo que propone adicionar el siguiente párrafo:
- Artículo 123. Estipulará que el Estado otorgue un apoyo económico mensual equivalente al menos a un salario mínimo a jóvenes entre 18 y 29 años que no trabajen ni estudien para que se capaciten por hasta 12 meses.
Implicaciones: La capacitación que ofrece el programa dura máximo un año, periodo en el cual los y las jóvenes reciben seguro médico a través del IMSS y una beca mensual de $7,572 pesos. Este monto se calcula con base en el salario mínimo, por lo que presenta un incremento real anual de 60% desde 2019.
Para 2024, se aprobó un presupuesto de 24.2 mil millones de pesos para atender el programa, lo que representa 85% de los recursos destinados a la STPS (Ramo 14). Además, desde el inicio del programa, se ha ejercido un total de 131 mil millones de pesos reales. Este cambio legislativo pondría una presión adicional en las finanzas públicas del país sin tener información sobre cuántos jóvenes que recibieron la capacitación han logrado incorporarse al mercado laboral formal. Es decir, se seguirán destinando recursos públicos a un programa cuya efectividad para contribuir a la inclusión laboral de los jóvenes no ha sido medida ni comprobada.
Desaparición de órganos autónomos: Mayor concentración de poder y menos rendición de cuentas
Los órganos autónomos son instituciones técnicas, con independencia en sus decisiones, que constituyen un contrapeso a los poderes públicos. Por este motivo, son esenciales para la efectividad gubernamental, la democracia, la transparencia y la rendición de cuentas. Sus funciones no son fácilmente transferibles a otras instituciones porque requieren especialización técnica y garantía de gestión independiente dado el carácter regulador que varios tienen.
La propuesta presentada implica la modificación de trece artículos constitucionales (3, 6, 26, 27, 28, 41, 76, 78, 89, 105, 113, 116 y 123) para eliminar tres órganos constitucionales autónomos (INAI, Cofece, IFT), dos órganos reguladores coordinados (CRE, CNH) y dos organismos descentralizados que cuentan con autonomía (Mejoredu y Coneval). La iniciativa plantea el traspaso de las funciones de estos organismos a dependencias de la Administración Pública Federal. A continuación, se enlistan los órganos autónomos eliminados en la propuesta y la institución a la que se trasladarían sus funciones:
Además, la transferencia de funciones de los organismos autónomos reguladores en materia de competencia y telecomunicaciones constituye una violación a las obligaciones pactadas en el marco del T-MEC. Particularmente, de eliminarse Cofece y trasladar sus funciones a la Secretaría de Economía, se incumpliría el artículo 21.1.4, que establece que cada parte debe garantizar la existencia de una autoridad de competencia responsable de la aplicación de leyes en la materia. Aunque la Secretaría de Economía pudiera cumplir esta función reguladora, no existiría una autoridad única y competente en la materia. Asimismo, de eliminarse el IFT se incumpliría el capítulo 18 del T-MEC, que establece las obligaciones del organismo regulador de telecomunicaciones, que debe garantizarse por cada una de las partes del Tratado.
Por otra parte, la eliminación del INAI implicaría un retroceso de los avances en materia de transparencia, dada la desintegración de la Plataforma Nacional de Transparencia y de los estándares homologados de publicación. En este mismo sentido, la eliminación de Coneval y de Mejoredu significaría la realización de evaluaciones y análisis sin la autonomía y experiencia necesarias para tener impacto en la toma de decisiones y, por ende, en la política educativa del país.
Por último, en el caso de la CRE y la CNH, la reforma implicaría una concentración de funciones especializadas de regulación en una secretaría de Estado, cuya imparcialidad sería cuestionable, dado que entre las entidades reguladas están empresas estatales. Esto impactaría negativamente la certidumbre jurídica y, en consecuencia, la inversión en estos sectores.
Reforma al Poder Judicial: Un atentado contra su independencia y profesionalización
La reforma propone modificar:
- Artículo 94. Sustituiría el Consejo de la Judicatura Federal (CJF) por dos organismos: uno de administración judicial y un Tribunal de Disciplina Judicial. También cambia la conformación de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de 11 a nueve integrantes y establece su funcionamiento únicamente en Pleno y ya no en Salas.
- Artículo 96. Establecería que las y los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, las y los magistrados de circuito, jueces de distrito, y magistrados del Tribunal de Disciplina Judicial sean elegidos de manera directa por la ciudadanía, a partir de listas conformadas por los Poderes de la Unión. Actualmente, los jueces son designados por el Consejo de la Judicatura Federal a partir de criterios objetivos, o propuestos por el poder Ejecutivo y ratificados por el Legislativo.
Implicaciones: Estos dos cambios pondrían en riesgo la independencia del Poder Judicial dado que la elección popular implicaría la politización de procesos que deben regirse por criterios técnicos y objetivos. Una posible intervención directa de los partidos políticos en los perfiles de quienes tienen a su cargo la impartición de justicia tendría graves consecuencias, las cuales se acentúan en un contexto de alta impunidad como el que atraviesa México actualmente.
Además, es importante destacar que la elección por voto popular es una alternativa que no tiene coherencia con ningún diagnóstico riguroso enfocado en los problemas actuales de la justicia en México. Además, la desaparición del CJF implicaría un retroceso en materia de profesionalización del Poder Judicial, sobre todo si se considera que la propuesta de reforma no diferencia claramente las funciones que tendría el nuevo organismo administrativo judicial.
Reforma electoral: Elecciones sin competencia e imparcialidad
En 2024, México celebrará las elecciones más grandes en su historia. En este contexto, la reforma electoral planteada implicaría un cambio sustancial a las estructura, reglas y principios que rigen el sistema electoral mexicano. Entre las reformas planteadas se incluye modificar:
- Artículo 35. Trasladaría facultades relacionadas por los derechos de la ciudadanía del Instituto Nacional Electoral (INE) al Instituto Nacional de Elecciones y Consultas (INEC). Asimismo, se cambia de 40% a 30% la participación mínima necesaria (de la lista nominal de electores) para que los ejercicios de consulta sean vinculatorios.
- Artículo 41. Propone el cambio del INE al INEC en todas sus funciones, así como determinar que los cargos de las y los comisionados del nuevo organismo electoral sean electos por elección directa a nivel nacional. También se propone cambiar las reglas de financiamiento a partidos bajo el argumento de su baja credibilidad ciudadana. Se plantea que el cálculo para establecer el financiamiento de las actividades de los partidos políticos cambie: actualmente es el resultado de la multiplicación de la cantidad de personas inscritas en el padrón electoral por 65% del valor de la unidad de medida y actualización (UMA); se propone que este porcentaje se reduzca a 35%.
Además, postula la unificación de las autoridades electorales, es decir, que los órganos públicos locales (OPL) –instituciones electorales estatales– desaparezcan para que sus funciones las realice el INEC. Actualmente, el INE y los OPL mantienen una dinámica compleja, porque en conjunto llevan a cabo los procesos electorales locales, pero, en ocasiones, el INE absorbe las funciones de los OPL. La reforma sugiere que el INEC, con la estructura descentralizada que posee el INE actualmente –a través de las Juntas repartidas en los distritos electorales (300) y en cada entidad (32)–, sea la que lleve a cabo los procesos electorales locales con mayor homologación.
- Los artículos 52, 54 y 56. Se propone reducir a 300 curules la Cámara de Diputados -eliminando así a los diputados plurinominales-, y a 64 escaños el Senado -eliminando así la primera minoría y los legisladores plurinominales-.
Implicaciones: Si bien la reforma que desaparece los OPL es coherente con los retos institucionales que enfrenta el INE en la organización de elecciones locales, los otros elementos de la reforma representan riesgos que no son triviales para la democracia del país. Particularmente, la eliminación de los cargos plurinominales reafirma el poder del grupo dominante electoralmente, lo que deja a partidos con menos representación sin voz en el espectro político. En su diseño, los plurinominales sirven para evitar que una mayoría pueda tomar decisiones sin considerar a una minoría.
Además, si bien existen áreas de oportunidad en el financiamiento a partidos, la propuesta de cambio en las reglas de juego podría implicar en la práctica una mayor concentración del poder en un solo grupo y, por ende, un retroceso en la democracia del país.
Reformas en materia de energía y agua: ¿Se asegura el acceso a insumos para la población?
El acceso a insumos básicos para las actividades personales y económicas es un asunto de suma importancia para el país. En un contexto de gestión deficiente del agua y un entorno nuevo y cambiante por el cambio climático, y en el que se carece de un avance decidido en la construcción y operación de infraestructura eléctrica que conduzca hacia la transición energética, se requieren políticas públicas que permitan un acceso a insumos básicos que sea seguro, eficiente, limpio y fiscalmente responsable.
La iniciativa de reforma en materia energética pretende plasmar en la constitución que la Comisión Federal de Electricidad (CFE) tendrá prevalencia sobre sus contrapartes privados en el sector eléctrico, asunto que ya ha sido abordado por propuestas anteriores y recientemente invalidado por la Suprema Corte. Por su parte, en materia de aguas se propone cancelar las concesiones para usos distintos al doméstico en zonas con baja disponibilidad.
Se propone modificar los siguientes artículos constitucionales en materia de energía y agua:
- Artículo 4. Establecería que el agua para consumo humano tendrá preferencia sobre cualquier otro uso.
- Artículo 25. Propone cambiar la naturaleza de las empresas productivas del Estado por la de empresas públicas, notablemente la Comisión Federal de Electricidad (CFE).
- Artículo 27. Cancela las posibilidades de inversión privada en la transmisión y distribución eléctrica. Se agrega que las empresas privadas en ningún caso tendrán prevalencia sobre la empresa pública del Estado, cuya esencia es cumplir con su responsabilidad social y garantizar la continuidad y accesibilidad del servicio público de electricidad. Se prohíbe el otorgamiento de concesiones de agua en zonas con baja disponibilidad de agua en cantidad y calidad salvo asignaciones destinadas a centros de población para garantizar el consumo personal y uso doméstico.
- Artículo 28. Agrega el servicio de internet que provea el Estado al listado de áreas estratégicas, y se establece que los objetivos de la planeación y el control del sistema eléctrico nacional serán preservar la seguridad y autosuficiencia energética y proveer electricidad al menor precio posible, evitando el lucro, para garantizar la seguridad nacional y soberanía a través de la empresa pública del Estado.
Implicaciones: Estas reformas tienen seis implicaciones centrales para el manejo de los recursos naturales y la política energética del país.
- Las reformas enviarían un mensaje de incertidumbre jurídica que no solo se limitaría a las inversiones directamente afectadas, sino que se reflejaría en toda la economía nacional como un mensaje de que el Estado mexicano no tiene un compromiso creíble con el estado de derecho.
- Al desincentivar la entrada de nuevos jugadores en el mercado de generación eléctrica, se eliminan los incentivos a la eficiencia que reducen los costos eléctricos.
- Favorecer a la CFE por criterios políticos tendría un impacto negativo en la transición energética al reducir y desincentivar las posibilidades de inversión privada en energías renovables.
- Eliminar los mecanismos de inversión privada existentes en la transmisión y distribución eléctrica (asociaciones público-privadas o instrumentos financieros como los CKD, Cerpi o Fibra E) obligaría a la CFE a incurrir en la totalidad del gasto de capital necesario para expandir y modernizar la infraestructura de redes.
- Eliminar el mandato de la CFE de crear valor económico y rentabilidad para el Estado mexicano como su propietario para transitar hacia el carácter de empresa pública sin fines de lucro permite que la empresa opere con pérdidas y cause un daño a la hacienda pública.
- La redacción de las modificaciones al artículo 27 abre la puerta no solo a la prohibición de nuevas concesiones de agua para uso industrial, sino también para uso agropecuario, lo que impactaría al sector en zonas afectadas por sequías.
El proceso legislativo debe conducirse con debates basados en datos y evidencia y con tiempo suficiente para analizar las implicaciones de cada reforma planteada. La selección de análisis de las ocho iniciativas abordadas del universo de los 20 cambios propuestos responde a sus implicaciones directas en la competitividad del país, entendida como su capacidad de generar, atraer y retener inversiones y talento.
México debe aprovechar el cambio estructural que representa la relocalización de las cadenas globales de valor, así como implementar políticas que detonen mayores niveles de desarrollo y bienestar. Estas ocho propuestas van en el sentido contrario, y podrían tener implicaciones graves para el Estado de derecho en el país, el bienestar de su población, la sostenibilidad de las finanzas públicas, la provisión de insumos básicos y las relaciones comerciales que mantiene con países con los que ha firmado tratados.