Índice de competitividad internacional 2019

*El presente caso de estudio se elaboró a partir de la entrevista realizada a Juan Carlos Rivera Castellanos, Secretario de Turismo del Gobierno del Estado de Oaxaca. Agradecemos su tiempo, conocimientos y disposición para colaborar en la construcción de este texto.

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El nuevo oro negro

En los últimos años, Oaxaca le ha dado un giro al concepto de oro negro. Y no, no es porque se hayan encontrado yacimientos petrolíferos en su territorio, más bien esta entidad ha redescubierto otro tipo de riqueza: su mole. Pero el mole oaxaqueño es tan solo una alegoría de lo que este estado tiene para ofrecerle al mundo y de la manera en que está aprovechando las oportunidades para detonar el turismo. Actualmente, Oaxaca es un ejemplo para otros estados que necesitan desarrollar una agenda para la promoción del turismo como una palanca de desarrollo.

El éxito que ha experimentado esta región en los últimos años no se debe únicamente a su cocina. Hay que sumarle el mezcal, la arquitectura, el folclore, las playas y las buenas políticas públicas. Más allá de su acervo cultural y natural, que son un imán para atraer turistas, las estrategias de política pública han jugado un rol importante en el crecimiento del sector. En 2017, con el cambio de administración y con el objetivo de posicionar a Oaxaca como uno de los principales destinos para el turismo nacional e internacional, se reestructuró la estrategia turística estatal para adecuarse a las nuevas tendencias del mercado. Como resultado, esta región se ha colado en las competitivas listas internacionales de ciudades para visitar^[1]. La derrama económica del estado aumentó un 51%^[2] y entre 2016 y 2019 el número de turistas internacionales se incrementó en un 56%^[3]. Ahora hay 30 rutas aéreas que conectan a Oaxaca con el resto de México y el mundo, en contraste con las tres que operaban al inicio de la actual administración.

Sin embargo, Oaxaca no siempre ha sido una historia de éxito. Durante los últimos 20 años la economía de los servicios culturales y recreativos, así como la de los sectores de hoteles y restaurantes, ha representado alrededor del 3% del producto interno bruto (PIB) del estado^[4]. En comparación con otros territorios, el turismo en Oaxaca no ha sido su principal motor de desarrollo. En Quintana Roo, la industria turística equivale al 25% del PIB, en Baja California Sur y Nayarit esta cifra es cercana al 15%. No obstante, si el crecimiento de los sectores turísticos oaxaqueños continúa la tendencia registrada entre 2016 y 2018, es probable que hacia finales del 2020 el turismo genere entre un 4 y un 4.5% del PIB. La inminente crisis para el sector turístico, derivada de la pandemia global relacionada con el COVID-19, pone en riesgo su crecimiento en la entidad. Sin embargo, continuar con esta estrategia permitirá una recuperación relativamente rápida, en comparación con otros estados.

Históricamente, la actividad turística de Oaxaca ha dependido principalmente de la demanda nacional, pues tres de cada cuatro visitantes provienen del interior de la República Mexicana.^[5] Como consecuencia de la inseguridad y los conflictos magisteriales, la cifra de visitantes internacionales se redujo significativamente entre 2010 y 2015, pues solo representó el 3% del flujo de turistas, lo que situó a Oaxaca en el lugar 16, a nivel nacional, en la captación de turismo internacional.^[6]

Los tres pilares de la estrategia turística de Oaxaca

• Mayor conectividad aérea a través de acuerdos y alianzas estratégicas con aerolíneas

Desde 2019, Oaxaca cuenta con cinco nuevas rutas aéreas nacionales y siete internacionales. Esta nueva oferta de vuelos es el resultado de diversas gestiones concretadas entre el Gobierno de Oaxaca y diversas aerolíneas nacionales como VivaAerobús, Interjet y Volaris, además de American Airlines, las cuales definen la viabilidad de abrir una nueva ruta y el número de operaciones con base en diagnósticos y estudios de factibilidad.^[7] De acuerdo con las aerolíneas mencionadas, los destinos turísticos de Oaxaca representan un mercado atractivo y de alta rentabilidad, por lo que entre 2015 y 2019 incrementaron en un 77% el número de asientos disponibles en todas las rutas a este estado.^[8]

Gráfica 1. Comparativo de asientos ofertados en todos los vuelos a Oaxaca^[9]

Fuente: Elaborado por el IMCO con datos de Aeropuertos y Servicios Auxiliares (ASA) y Aeropuertos del Sureste (Asur).

Entre 2017 y 2019, durante los primeros tres años de la presente administración, se lograron  concretar seis rutas nuevas o reabiertas en el mercado nacional. Algunas de ellas son estratégicas, como las rutas desde y hacia la CDMX y Cancún, que son los aeropuertos con más vuelos internacionales en el país, lo que representa una potencial conectividad entre Oaxaca y el resto del mundo.

Además, para incrementar los niveles de competitividad turística de la entidad, el Gobierno estatal ha enfatizado la necesidad de expandir la conectividad aérea de los principales destinos turísticos de Oaxaca con Estados Unidos y Canadá, a través de siete nuevas rutas internacionales. Entre ellas destacan las conexiones directas con Los Ángeles, Dallas, Chicago y Vancouver.

Si bien, es cierto que Oaxaca recibe al 1% de los turistas internacionales que visitan México, es decir, 268 mil extranjeros al año, la cifra se ha incrementado en un 56% entre 2016 y 2019.^[10] Además, ahora se hospedan un 8% más tiempo que hace tres años.^[11] Por tales motivos y con el propósito de tener la infraestructura necesaria para abrir más rutas e incrementar la conectividad aérea, se prevé la remodelación del Aeropuerto Internacional de Oaxaca, lo cual contribuirá a que la entidad reciba una afluencia total de 5.3 millones de visitantes nacionales y extranjeros a partir de 2022.^[12]

• Diversificación de las actividades turísticas y promoción nacional e internacional

Oaxaca es un destino turístico de “sol y playa”. Las costas de Ixtapa y Huatulco fueron reconocidas como Centros Integralmente Planeados (CIP)^[13] desde 1974 y 1984, respectivamente. Sin embargo, los acervos naturales, étnicos, arqueológicos y culinarios de Oaxaca, además de ser un referente de la cultura mexicana, representan un área de oportunidad para la atracción de turistas. Por tal motivo, el Gobierno estatal ha impulsado algunas acciones para diversificar su oferta turística:

1. Rutas turísticas y Pueblos Mágicos. Una de las metas prioritarias en 2022 es la consolidación de estos destinos turísticos para convertirlos en nodos o centros distribuidores del flujo de visitantes en beneficio de un mayor número de comunidades.^[14] Por tal motivo, se impulsa la restauración, conservación y uso responsable de las zonas arqueológicas y los monumentos arquitectónicos, así como la inclusión social de grupos minoritarios.
2. Turismo de romance. Las playas y ciudades de la entidad son muy atractivas para realizar bodas y ceremonias religiosas, por lo que en 2019 se realizaron más de 85 eventos (un 40% en la región costera y un 60% en los valles centrales). Esto representó una derrama económica de 60 mdp en la entidad.^[15]
3. Festivales. Para promover el turismo de internación^[16] y dar a conocer los múltiples destinos de Oaxaca, el Gobierno del estado impulsa la promoción asertiva de una amplia cartera de festivales y caravanas, entre los que destaca la Guelaguetza, la máxima festividad étnica de la entidad y que en 2019 generó una derrama económica de 423 mdp.^[17] Otros de sus festivales y eventos representativos son: Oaxaca Flavors, Vibra Oaxaca, Oaxaca FilmFest, el Festival Nudista, la Carrera Atlética por la Inclusión, el Torneo Internacional de Pesca Deportiva del Pez Vela y el Festival Internacional San Agus Fest, entre otros. El objetivo de estas acciones es brindar experiencias culinarias, promover el deporte, la equidad de género, la tolerancia y la diversidad sexual.^[18]

En complemento a la diversificación de actividades turísticas, se ejecutan programas para promocionar a Oaxaca como un atractivo destino de viaje. Por ejemplo, el programa “Oaxaca lo tiene todo”, integra la oferta de turismo estatal y promueve los destinos de las Rutas turísticas y Pueblos Mágicos. Por su parte, la marca “¡Oaxaca lo tiene todo!”, difunde las riquezas culturales de las ocho regiones de la entidad a través de influencers^[19] y una estrategia digital en redes sociales como Facebook, Twitter, YouTube e Instagram.^[20]

En términos de recursos fiscales, el incremento en el presupuesto para turismo en 2015 y 2016 puede explicar esta capacidad actual de promoción turística en el estado. Para 2013 y 2014 el presupuesto para este rubro rondaba en poco más de 300 mdp, sin embargo, en 2015 se incrementó en un 85% en términos reales respecto del año anterior, además de mantener un nivel similar para 2016.^[21] Entre 2017 y 2020, el ámbito  turístico ha experimentado recortes graduales desde su máximo alcanzado en 2016, sin embargo, en términos reales los recursos destinados a turismo no han disminuido en comparación con 2013.

• Posicionamiento como una entidad cada vez más segura

Entre 2016 y 2018, Oaxaca logró reducir la prevalencia delictiva en un 10%,^[22] así como la incidencia de delitos en un 6%.^[23] Como resultado, en dos años mejoró la percepción de la población respecto a la seguridad pública en un 5.4%.^{[24] [25]} Además, para garantizar la seguridad de las y los visitantes nacionales y extranjeros, el Gobierno del estado cuenta con una Policía Turística que realiza operativos y recorridos de seguridad, disuasión y vigilancia.

En contraste, la percepción de seguridad en otras entidades turísticas se ha deteriorado. En 2016, Quintana Roo reportó que el 59% de los adultos se sentían inseguros en esta entidad. Hacia 2019, esta cifra se incrementó hasta el 82%. En Nayarit este indicador pasó del 49% al 61% en el mismo periodo. Por otra parte, en Baja California Sur también se registró una mayor percepción de inseguridad. Oaxaca, por el contrario, ha disminuido sus niveles de percepción de inseguridad, a pesar de que aún se mantiene en niveles altos (el 75% de los adultos se sentía inseguro en 2019).

IMCO Propone

El turismo puede ser una opción para estimular la economía local de varias entidades. Para ello, el caso de Oaxaca ofrece varias lecciones, con base en las cuales el IMCO plantea las siguientes recomendaciones:

• Aumentar recursos y capacidades de las agencias locales de promoción turística. Las oficinas y las dependencias encargadas del turismo son la columna vertebral de una estrategia de intervenciones públicas y comunicación para atraer visitantes. El trabajo de inteligencia de estas agencias es fundamental para posicionar una marca, como en el caso de Oaxaca. Además, tienen un importante papel al coordinar y articular los esfuerzos dispersos por explotar el acervo cultural y natural de las entidades.
• Crear alianzas y acuerdos estratégicos con aerolíneas para incrementar la conectividad del estado, especialmente la internacional. Oaxaca trabajó en este tipo de colaboraciones para abrir nuevas rutas aéreas nacionales e internacionales que le permitieron al estado conectarse directamente con ciudades en el extranjero con demanda por servicios turísticos.
• Impulsar la verificación y certificación de servicios. Oaxaca cuenta con un programa a través del cual se realizaron 170 visitas de verificación a hoteles, agencias de viajes y expendios de alimentos en 2019. Sin embargo, aumentar la oferta de bienes y servicios verificados y certificados brindará mayor certidumbre a los consumidores, lo que permitirá atraer más turistas a las entidades.
• Asesorar a los artesanos y a los empresarios para facilitar la exportación de sus productos y servicios, especialmente turísticos. En los últimos tres años, la exportación de insumos textiles y otras manufacturas ha permanecido constante.^[26]
• Extender la visión y cobertura del Plan Estratégico Sectorial Turismo (PES) hasta 2030. El turismo es un sector trascendental para el crecimiento económico y social en México, por lo que además de alinear la política turística a los ODS, es necesario incorporar acciones de desarrollo urbano a mediano plazo y establecer una ruta que dé continuidad a las buenas prácticas que se están realizando.
• Promover el ecoturismo. Si bien, es cierto que existe una falta de comprensión de este nicho de mercado debido a que sus servicios no son homogéneos, está comprobado que el perfil de los ecoturistas es de personas responsables con el medio ambiente y con el turismo socialmente responsable.^[27]
• Consolidar el Modelo Nacional de Policía y Justicia Cívica (MNPJC). Su implementación contribuye al desarrollo de una política integral de seguridad ciudadana.

^[1] Megan Spurrel, “All the New Places to Eat, Drink, Stay, and Play in Oaxaca, Mexico”, CN Traveler, (2020), https://www.cntraveler.com/story/why-everyone-will-be-traveling-to-oaxaca-this-year (Consultado el 26/03/2020).

^[2] Sectur, “Información y Estadística”, Gobierno del estado de Oaxaca, https://www.oaxaca.gob.mx/sectur/informacion-de-interes/estadisticas/

^[3] Sectur, Compendio Estadístico del Turismo en México 2018 (México: Sectur, 2018), https://www.datatur.sectur.gob.mx/SitePages/CompendioEstadistico.aspx (Consultado el 26/03/2020).

^[4] Datos del Banco de Información Económica (BIE) del Inegi.

^[5] Gobierno del Estado de Oaxaca, Plan Estratégico Sectorial Turismo 2016-2022 (México: Gobierno del Estado de Oaxaca, 2016), https://www.finanzasoaxaca.gob.mx/pdf/planes/planes_esectoriales/2016-2022/PES_Turismo.pdf (Consultado el 21/02/2020).

^[6] Sectur, Cuarto Informe de Labores de la Secretaría de Turismo 2015 – 2016 (Ciudad de México: Sectur, 2016), http://www.sectur.gob.mx/wp-content/uploads/2018/09/CuartoInformeDeLabores_Final.pdf (Consultado el 26/03/2020).

^[7] Gobierno del Estado de Oaxaca, Tercer Informe de Gobierno Oaxaca 2018-2019 (Oaxaca de Juárez: Gobierno del estado de Oaxaca, 2019), https://www.oaxaca.gob.mx/TercerInforme/ (Consultado el 22/02/2020).

^[8] Sectur, Compendio Estadístico del Turismo 2019, Base de datos; Sectur, Almanaque Estadístico de Turismo 2010-2016 (Oaxaca: Sectur, 2016), http://www.sectur.oaxaca.gob.mx/wp-content/uploads/2017/09/Almanaque-Estad%C3%ADstico-de-Turismo-Oaxaca-2010-2016.pdf (Consultado el 18/02/2020).

^[9] El comparativo es de todos los asientos ofertados desde todos los orígenes hacia Oaxaca en el periodo enero-septiembre de 2017 y 2019.

^[10] Sectur, Compendio Estadístico del Turismo 2018, Base de datos.

^[11] Sectur, Almanaque Estadístico de Turismo 2010-2016, 110-119.

^[12] Gobierno del Estado de Oaxaca, Plan Estratégico Sectorial Turismo 2016-2022, 30.

^[13] Los CIP son centros turísticos de gran escala e impacto nacional, desarrollados por el Fondo Nacional de Fomento al Turismo con una visión a largo plazo.

^[14] Gobierno del Estado de Oaxaca, Tercer Informe de Gobierno 2018-2019, 209.

^[15] Gobierno del Estado de Oaxaca, Tercer Informe de Gobierno 2018-2019, 220.

^[16] Es aquel en el que los turistas pasan por lo  menos una noche en algún tipo de alojamiento, independientemente de si el medio de transporte es aéreo o terrestre.

^[17]  Gobierno del Estado de Oaxaca, Tercer Informe de Gobierno 2018-2019, 214.

^[18] Entrevista realizada a Carlos Rivera Castellanos, titular de la Secretaría de Turismo de Oaxaca.

^[19] Son personas con fuerte presencia y credibilidad de opinión en redes sociales.

^[20] Gobierno del Estado de Oaxaca, 2019, Tercer Informe de Gobierno 2018-2019, 215.

^[21] Transparencia Presupuestaria, “Marco programático Presupuestal”, Gobierno del Estado de Oaxaca, http://www.transparenciapresupuestaria.oaxaca.gob.mx/marco_programatico.html

^[22] La cifra bajó de 19,687 a 17,757 víctimas por cada cien mil habitantes para la población de 18 años y más.

^[23] La cifra bajó de 27,897 a 26,221 delitos por cada 100 mil habitantes para la población de 18 años y más.

^[24] La percepción de la población respecto a la inseguridad pública bajó del 76.6% al 71.2%.

^[25] Inegi, Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (Envipe) 2015-2019 (México: Inegi, 2019), https://www.inegi.org.mx/programas/envipe/2019/ (Consultado el 26/03/2020).

^[26] Inegi, Sistema de Cuentas Nacionales de México: fuentes y metodologías: año base 2013 (México: Inegi, 2018), https://www.inegi.org.mx/contenidos/programas/pibact/2013/metodologias/METODOLOGIA_CBYSB2013.pdf (Consultado el 28/02/2020).

^[27] Marika Valtonen, “Ecotourism and Sustainability: Social Impacts on Rural Communities” (tesis de licenciatura, Universidad de Ciencias Aplicadas Laurea, 2013), https://www.theseus.fi/bitstream/handle/10024/63100/Valtonen_Marika.pdf?sequence=1

*El presente caso de estudio se elaboró a partir de la entrevista realizada a Brando Alan Flores Pérez, Subsecretario de Transporte en la Secretaría de Movilidad del Gobierno de la Ciudad de México. Agradecemos su tiempo, conocimientos y disposición para colaborar en la construcción de este texto.

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Para lograr que un estado funcione de manera eficiente y le ofrezca una mejor calidad de vida a su población es necesario incorporar nuevas tecnologías en su operación e impulsar el uso de datos en la planeación y monitoreo de los servicios públicos. En el mundo, existen múltiples gobiernos que lo han logrado exitosamente^[1]. Sin embargo, los gobiernos locales en México muestran rezagos importantes^[2].

Hasta ahora, uno de los proyectos más robustos en el uso de tecnología y datos del país es la regularización del transporte público y el servicio de taxi en la CDMX. La Secretaría de Movilidad de la Ciudad de México (Semovi), en colaboración con la Agencia Digital de Innovación Pública (ADIP), han iniciado el desarrollo de un padrón de identidad de operadores, junto con un inventario de unidades y rutas para mejorar el monitoreo del servicio con el objetivo de disminuir los actos delictivos.

Hacia mejores servicios públicos: transporte más seguro

De acuerdo con la última Encuesta Origen Destino (EOD), publicada en 2018 por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), en un día entre semana se realizan aproximadamente 34.6 millones de viajes en la zona metropolitana. De estos, 15.6 millones (45.1%) se realizan en transporte público. Sin embargo, los usuarios que utilizan este servicio enfrentan grandes problemas en sus traslados: la violencia y la inseguridad.^[3]

Según el estudio La Victimización en el Transporte en la Ciudad de México y la Zona Metropolitana de Beatriz de Magaloni ^[4], el grave problema de inseguridad se concentra en dos modos de transporte: los colectivos (microbús, pesero o combi) y los taxis.

En el estudio de Magaloni, en el cual se lleva a cabo una encuesta sobre seguridad y  victimización en el transporte, se muestra que los medios de transporte más inseguros son los colectivos, pero también son los más utilizados por la población, al mover diariamente a 6.1 millones de personas (más que los autos particulares [3.1 millones] o el metro [2.4 millones])^[5].

Además, la probabilidad estimada de haber sido víctima, al menos una vez, de un delito en el transporte colectivo (al momento de la encuesta) es del 11% para las mujeres y del 15% para los hombres. Más aún, el 90% de las mujeres y el 85% de los hombres tienen miedo de ser víctimas de un delito al transportarse por este medio, según datos de la misma investigación.

En contraste, esta probabilidad es del 1% en los servicios de aplicaciones como Uber, Cabify o DiDi, por lo que tienen una mayor percepción de seguridad (el 21% de los encuestados dijo que era nada probable y el 33% que era poco probable ser víctima de un delito al utilizar dichos medios de transporte)^[6].

Las opciones de transporte que utilizan aplicaciones en teléfonos inteligentes permiten, entre otras cosas, conocer la identidad de los conductores, monitorear viajes vía GPS o solicitar ayuda inmediata a través del dispositivo, lo que ilustra cómo el uso de tecnología es crucial para la mejora de los servicios públicos.

Atendiendo este grave problema, la Semovi y la ADIP iniciaron un ambicioso programa de registro, regularización y sustitución de unidades de transporte público y de servicio de taxis. El objetivo es contar con un padrón que identifique claramente a los conductores y las unidades en operación, así como su estado administrativo y mecánico. Como un efecto adicional, el programa busca facilitar el proceso del trámite, lo cual permite que las personas interesadas puedan llevarlo a cabo personalmente, lo cual elimina a los intermediarios y reduce las oportunidades de corrupción.

El modelo de administración basado en concesiones, así como la mala gestión de la información sobre los operadores de transporte público y sus registros puntuales, ocasionaron la proliferación de unidades funcionando de forma irregular e, incluso, ilegal. Muchas de estas unidades (incluyendo aquellas en regla) no se encontraban en ningún registro, se desconocía su estado administrativo o mecánico y no existía información sistematizada sobre los conductores. Estos datos son esenciales para que las autoridades actúen con información oportuna y veraz cuando sucedan hechos delictivos.

El enfoque principal del nuevo programa de la CDMX es la mejora de la percepción del servicio y, con ello, atender el problema de inseguridad ligado a la ausencia de información para diferenciar unidades legales e ilegales, así como el anonimato de los conductores de taxi y operadores de transporte colectivo.  

En el caso de los taxis, la Semovi estima que 140 mil unidades circulan a diario. De ellas, 114 mil cuentan con concesiones auténticas y 26 mil son unidades ilegales o piratas^[7]. Desde el inicio del Registro de Operadores del Transporte Público y Privado en 2019^[8], se han regularizado y registrado 70 mil unidades de taxi que representan el 50% del total en circulación. La meta del programa es que las 114 mil concesiones auténticas se regularicen para enfocar esfuerzos en la eliminación de 26 mil unidades ilegales, donde es altamente probable que se concentren los actos delictivos. Actualmente, estas representan el 19% de todos los taxis que circulan en la ciudad^[9].

En el caso de los microbuses, el Programa Integral de Mejora del Transporte Concesionado (PIMTC)^[10], que inició en marzo de 2020, busca poner en regla 20 mil unidades de transporte (autobuses, microbuses, combis o vagonetas). Estas representan el 83% del total de 24 mil unidades estimadas en circulación (legales e ilegales)^[11]. Actualmente, solo 12 mil están registradas en sus sistemas.

Además del registro y regularización, el PIMTC considera la colocación de tecnología de verificación, seguimiento y vigilancia a 15 mil 500 unidades. Estas contarán con seguimiento en tiempo real para verificar puntos de ascenso y descenso, así como el respeto de la ruta establecida. También se instalarán botones de pánico y cámaras de seguridad. La Agencia también se encargará de desarrollar y monitorear una aplicación móvil que generará un sistema de registro de horarios de trabajo para que los conductores tengan acceso a seguridad social.

El presupuesto asignado al PIMTC es de mil millones de pesos^[12], equivalente, por ejemplo, a poco más de un tercio de la inversión total para la línea siete del Metrobús^[13].De igual manera, el programa de sustitución de unidades de taxi es de aproximadamente 300 millones de pesos^[14] con los que se espera sustituir cerca de seis mil taxis^[15]. El desarrollo de las plataformas de gestión, aplicaciones móviles y el sistema de registro estuvo a cargo de la ADIP, cuyo presupuesto anual total en 2020 es de  176 millones 461 mil 128 pesos, de acuerdo al Presupuesto de Egresos de la Ciudad de México^[16].

Estos esfuerzos tienen un enorme potencial para mejorar los servicios de transporte público, elevar los niveles de seguridad y mejorar la calidad de vida de las personas usuarias al contribuir a una ciudad con traslados más eficientes. Sin embargo, para que se mantengan los buenos niveles de servicio y calidad en el transporte, es necesario llevar a cabo medidas complementarias que no dependan de la voluntad política ni de los cambios de administración.

La certeza en la operación, la capacidad para dar seguimiento al servicio y la recolección de datos, ofrecen oportunidades para implementar estrategias orientadas a lograr la sostenibilidad financiera del sistema, lo cual asegura que posteriormente no se requieran inyecciones constantes de presupuesto.

Un sistema de transporte debe cubrir sus costos operativos con los ingresos de las personas que lo utilizan. Esto implica reflejar los costos de operación en las tarifas, al aplicar subsidios focalizados solo para personas en situaciones de vulnerabilidad. Los subsidios generalizados no asignan los recursos de manera eficiente y atentan en contra de la durabilidad del servicio. Además, las herramientas tecnológicas actualmente disponibles hacen que esta diferenciación sea posible.

Otra acción para asegurar sistemas de transporte que perduren en el tiempo, sin disminuir su calidad, es transitar a un modelo que permita la operación regulada de taxis y transporte colectivo provistos por empresas privadas mediante tarifas diferenciadas. Aunque estos no son accesibles para toda la población, es posible utilizar herramientas fiscales para financiar la mejora del servicio de transporte más asequible.

Además, la diferenciación de servicios atraería rápidamente a quienes usan habitualmente el automóvil, lo cual tendría un impacto positivo en la mejora de las condiciones de movilidad de las ciudades.

Gobierno capaz, eficiente y con planeación inteligente

Incorporar el uso de nuevas tecnologías en la administración pública implica mucho más que solo la compra de infraestructura. Lograr un cambio sustancial implica generar capacidades institucionales dentro del Gobierno, que gestionen herramientas tecnológicas y aprovechen la generación de datos para la planeación de estrategias de política pública y mejora de servicios.

Un indicador de éxito de un Gobierno inteligente deben ser los proyectos en los que la tecnología y los datos se utilicen de forma transversal para facilitar y mejorar la acción de todas las dependencias que conforman la administración pública.

Incorporar la tecnología en la mejora de servicios públicos debe de ser una prioridad para los gobiernos locales en México. Gobiernos exitosos como el de Singapur y Finlandia^[17] han optado por esta ruta, con lo que han logrado tomar mejores decisiones de política pública y un gasto más eficiente. Los esfuerzos de la CDMX por integrar talento especializado y fortalecer la experiencia en el uso de tecnologías, empiezan a mostrar algunos resultados favorables.

Por ejemplo, con la renegociación de contratos con proveedores de telecomunicaciones y tecnología, se redujo el costo en compras públicas de la CDMX. En 2019, los programas Ciudad Segura^[18] y Ciudadanía Digital^[19] reportaron un ahorro de 103 millones de pesos, derivado de la mejora de contratos para conectividad wifi, cámaras de seguridad, bibliotecas digitales e infraestructura de fibra óptica.^[20]

Además, se han logrado avances en mejora regulatoria y en el proceso de interacción entre los ciudadanos y el sector público, al aprovecharse el uso de sistemas electrónicos para recabar datos, tomar decisiones e iniciar la construcción de una agenda basada en la transparencia.

En su corta existencia, la ADIP ha impulsado la generación y el aprovechamiento de datos para que el Gobierno de la CDMX dirija sus esfuerzos en problemas identificados, sea más eficaz y fortalezca el vínculo entre el ciudadano y la administración. Este enfoque debe ser el referente para aprovechar el potencial de la gestión de información en todos los niveles de gobierno.

El punto de partida

Con la implementación del padrón de operadores, ligado a un proceso de registro más formal y sin intermediarios, así como con la regularización de unidades de transporte público en la CDMX, se esperaría que el desempeño en indicadores relacionados con la inseguridad, la corrupción y la mejora regulatoria muestren un avance significativo para las siguientes ediciones del ICE.

La oportunidad para mejorar la calidad de vida de la población es aún más importante, pues tener un servicio más ordenado y con mejor monitoreo, puede derivar en la disminución de la delincuencia en el transporte público. En el largo plazo, un buen programa de regularización del transporte, apoyado por herramientas tecnológicas, puede impactar en:

• Mejorar la percepción de seguridad y calidad del servicio.
• Disminuir los tiempos de traslado al hacer el transporte más eficiente, formalizar los puntos de ascenso, descenso y horas de llegada y salida regulares.
• Mejorar la percepción del costo-beneficio en el transporte público.
• Disminuir la percepción de corrupción de las entidades reguladoras.
• Reducir el costo y el tiempo en trámites administrativos para los prestadores de servicios de transporte.
• Aumentar la información disponible para las personas usuarias de los sistemas de transporte.
• Facilitar la interacción entre el Gobierno y la ciudadanía por medios electrónicos.

Tras la implementación de los programas de seguridad y movilidad, será necesario realizar evaluaciones constantes para monitorear los índices de delincuencia en el transporte público y la percepción de seguridad. De esta forma, los esfuerzos estarán orientados en la toma de decisiones a través de datos.

La actual administración de la CDMX está utilizando la tecnología y la innovación como herramientas de transformación. La ADIP parece ser una iniciativa robusta que, con la suma de mejores mecanismos de participación ciudadana, puede transformar profundamente la administración pública.

IMCO propone

Uno de los retos más importantes para las  iniciativas que buscan mejorar el transporte público, como la que encabezan la Semovi y la ADIP, es lograr que las capacidades generadas y las mejoras implementadas sobrevivan a los cambios de administración. Por ello, cualquier iniciativa que busque impulsar la innovación a su interior, debe lograr que los proyectos derivados de su gestión se conviertan en instrumentos indispensables para la operación de las instituciones.

A continuación se presentan algunas propuestas para lograr que así suceda y se repliquen en otros estados:

• Atraer y generar talento especializado en gestión y uso de herramientas tecnológicas y datos.
• Evaluar toda adquisición tecnológica y de gestión de datos con expertos en el uso de herramientas.
• Crear los incentivos adecuados para que las dependencias del Gobierno incorporen las aportaciones de los tecnólogos y la información generada por otras instancias en sus estrategias.
• Impulsar herramientas tecnológicas que representen un beneficio real para los operadores de transporte público y con ello, generar incentivos claros para su adopción. En el caso de los microbuses y taxis, son necesarios los incentivos para el registro voluntario, como el apoyo para combustible y los créditos para la renovación de unidades, entre otros.
• Considerar un organismo independiente que vigile el uso correcto de la información. Esta institución debe determinar los protocolos y estándares para publicar, resguardar y transferir datos. Además, debe vigilar los mecanismos de control de versiones de datos públicos y respaldos automatizados para generar confianza en los usuarios.

^[1] IMCO, Índice de Movilidad Urbana (México: IMCO, 2019), https://imco.org.mx/wp-content/uploads/2019/11/I%CC%81ndice-de-Movilidad-Urbana_Documento.pdf (Consultado el 31/03/2020). Ejemplo de ello es la agencia de transporte de Londres, “Transport for London”.

^[2] Embajada Británica en México, Hacia una estrategia de IA en México: Aprovechando la revolución de la IA (México: Fondo de Prosperidad, 2018), https://7da2ca8d-b80d-4593-a0ab-5272e2b9c6c5.filesusr.com/ugd/7be025_ba24a518a53a4275af4d7ff63b4cf594.pdf (Consultado el 31/03/2020).

^[3] Beatriz Magaloni, La victimización en el transporte en la Ciudad de México y la Zona Metropolitana (Stanford: Poverty Violence Governance Lab, Stanford, 2019), https://cddrl.fsi.stanford.edu/sites/default/files/inseg_transp_v.9_0.pdf (Consultado el 31/03/2020).

^[4] Ibíd.

^[5] Onésimo Flores, “10 conclusiones preliminares del transporte en la ZMVM”, Animal Político, (2018),preliminares-del-transporte-la-zmvm/ (Consultado el 31/03/2020).

^[6] Magaloni, La victimización en el transporte de la CDMX y ZM, 3.

^[7] Información obtenida mediante entrevistas con funcionarios de la Semovi.

^[8] ADIP, “Registro de Operadores del Transporte Público y Privado”, Gobierno de la Ciudad de México, (2019), https://adip.cdmx.gob.mx/comunicacion/nota/registro-de-operadores-del-transporte-publico-y-privado (Consultado el 26/02/2020).

^[9] Información obtenida en entrevistas con funcionarios de la Semovi.

^[10] Semovi, Programa Integral de Mejora del Transporte Concesionado, Gobierno de la Ciudad de México, (2020), https://semovi.cdmx.gob.mx/storage/app/media/Mejora%20de%20transporte%20concesionado.pdf (Consultado el 28/02/2020).

^[11] Información proporcionada por la Semovi.

^[12] Semovi, “Presentan SegobCDMX Y Semovi Programa Integral de Mejora del transorte colectivo”, https://www.semovi.cdmx.gob.mx/comunicacion/nota/boletin-conjunto-presentan-segobcdmx-y-semovi-programa-integral-de-mejora-del-transporte-publico (Consultado el 31/03/2020).

^[13] Wendy Roa, “Línea 7 del Metrobús costó 2 mil 800 millones de pesos”, Excélsior, (2018), https://www.excelsior.com.mx/comunidad/2018/02/15/1220552 (Consultado el 05/03/2020).

^[14] Semovi, Sustitución Taxi 2019, Gobierno de la Ciudad de México, (2019),   https://www.jefaturadegobierno.cdmx.gob.mx/storage/app/media/pdf-sustitucion-taxis.pdf (Consultado el 26/02/2020).

^[15] Jorge Almazán, “Van por sustituir 6 mil taxis en CdMx durante 2019”, Milenio, (2019), https://www.milenio.com/politica/comunidad/gobierno-cdmx-presenta-programa-sustitucion-taxis (Consultado 05/03/2020).

^[16] SAF, Presupuesto de Egresos 2020 (Ciudad de México: Gobierno de la Ciudad de México, 2020), https://cdmxassets.s3.amazonaws.com/media/files-pdf/presupuesto-2020/Presupuesto_de_Egresos_2020.pdf (Consultado el 28/02/2020).

^[17] WEF, The Global Information Technology Report 2016: Innovating in the Digital Economy (Ginebra: WEF, 2016), http://www3.weforum.org/docs/GITR2016/WEF_GITR_Full_Report.pdf (Consultado el 26/02/2020).

^[18] Sistema de servicios, alertas y ubicaciones que desembocan en la atención inmediata a la ciudadanía en casos de emergencia.

^[19] Sistema de transformación digital cuyo objetivo es fortalecer la relación entre los ciudadanos y el Gobierno, a través de la provisión servicios que simplifiquen procesos administrativos.

^[20] ADIP, “Ganancias para la Ciudad de México por nuevo acuerdo de servicios de telefonía e internet con Telmex”, Gobierno de la Ciudad de México, (2018), https://adip.cdmx.gob.mx/comunicacion/nota/ganancias-para-la-ciudad-de-mexico-por-nuevo-acuerdo-de-servicios-de-telefonia-e-internet-con-telmex (Consultado el 26/02/2020).

*El presente caso de estudio se elaboró a partir de las entrevistas realizadas a los siguientes funcionarios del Gobierno del Estado de Chihuahua: Mónica Vargas, secretaria de Función Pública, Nancy Vivar, directora general de Gobierno Abierto, Gabriela Gómez, directora de Información Gubernamental, Víctor Martínez, director de Contrataciones Públicas y Sergio Ruiz, director Jurídico y de Responsabilidades. Agradecemos su tiempo, conocimientos y disposición para colaborar en la construcción de este texto.

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El combate a la corrupción no es una tarea sencilla y requiere más que simple voluntad política y buenas intenciones. Esta lucha, necesita de estrategias y esfuerzos conjuntos destinados a cerrar espacios de discrecionalidad, mejorar la transparencia y generar condiciones propicias para la participación ciudadana.

Desde 2016, Chihuahua ha realizado una serie de políticas importantes que, de manera coordinada, buscan mejorar el marco legal e implementar políticas innovadoras para combatir la corrupción. Esto solo es posible en la medida en que las acciones del Gobierno fortalezcan seis etapas clave en la batalla contra la corrupción: prevención, detección, investigación, sanción, recuperación de activos y reparación del daño a las víctimas. 

Enfocar las acciones solo en alguna de estas etapas, sin tomar en cuenta el resto, resultaría en una política anticorrupción deficiente que, al contrario, podría generar espacios cada vez mayores para la impunidad. Cuando un acto de corrupción es detectado y revelado, puede terminar en un escándalo mediático con efectos en la opinión pública. Sin embargo, si este acto no es investigado y posteriormente sancionado, ¿cuáles son los incentivos para que esto no vuelva a ocurrir?

Por lo tanto, es fundamental limitar los espacios de discrecionalidad de los gobiernos al momento de decidir cómo y en qué se gasta el dinero público^[1]. Una buena práctica al respecto consiste en el desarrollo de herramientas de transparencia que le permitan a la ciudadanía acceder a la información pública para vigilar el uso y destino de los recursos públicos.

Cinco acciones coordinadas para combatir la corrupción

Transparencia presupuestaria y de gasto

En los últimos años, la transparencia y publicación de la información presupuestal en Chihuahua tuvo un progreso fundamental. Producto de un trabajo en conjunto entre la Secretaría de Hacienda del estado y el IMCO, Chihuahua obtuvo, por segundo año consecutivo, un cumplimiento del 100% en los 116 criterios evaluados por el  Índice de Información Presupuestal Estatal (IIPE), el cual mide la calidad de la información presupuestal disponible a la ciudadanía de las 32 entidades federativas. Esta calificación ubicó al estado en el primer lugar a nivel nacional^[2].

Con respecto al Índice de Información del Ejercicio del Gasto (IIEG) 2019, el cual analiza la disponibilidad y calidad de la información sobre el ejercicio de los recursos públicos de los 32 poderes ejecutivos estatales, Chihuahua obtuvo una calificación de 74.3, la cual ubicó al estado en la novena posición a nivel nacional, cuatro lugares arriba en comparación con el año anterior.

Compras públicas

La legislación deficiente en materia de compras públicas ha permitido que las prácticas de corrupción sean normalizadas y aceptadas hasta convertirse en grandes escándalos con daños económicos y sociales cada vez mayores.

Por ello, es fundamental detectar y corregir carencias en el marco legal para cerrar espacios de discrecionalidad y promover procesos de compra que favorezcan la transparencia y la competencia económica. De esta manera, el Gobierno podrá comprar bienes y servicios de la mejor calidad y al mejor precio, en beneficio de la ciudadanía.

El 2018, el Congreso del estado de Chihuahua expidió una nueva Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas del Estado de Chihuahua y realizó una serie de reformas a la Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Contratación de Servicios del Estado de Chihuahua.

Esto con el objetivo de regular el proceso de contratación y la ejecución de los recursos. Los cambios legislativos atienden y corrigen serias deficiencias del marco legal anterior, entre las que destacan:

• La inclusión de la figura del testigo social como un proceso claro que permite la participación y vigilancia ciudadana en los procesos de compra^[3].
  
• La delimitación de supuestos de excepción a la licitación pública para asegurar que las adjudicaciones directas e invitaciones restringidas sucedan sólo en casos plenamente justificados. Esto ha obligado a las dependencias a realizar una mejor planeación de las contrataciones, tarea que era prácticamente inexistente en el Estado.
  
• La incorporación de impugnaciones o procedimientos de inconformidad que le permitan a los participantes denunciar vicios en los procesos de compra.
  
• La obligación legal de publicar información y documentos de los procesos de compra pública en un Sistema Electrónico de Contrataciones del estado.

Innovación y Tecnología

En 2018, el estado de Chihuahua inauguró su nuevo Portal de Contrataciones Abiertas. El portal cristalizó las políticas para garantizar la transparencia y la vigilancia del gasto, la ejecución y control de este. La plataforma estatal permite el monitoreo y vigilancia ciudadana de las distintas fases dentro de una contratación pública.

El portal contiene las compras del estado a partir del ejercicio fiscal 2019. Esto equivale a más de 3 mil procedimientos de contratación y un catálogo de mil 400 proveedores del Gobierno. El desarrollo de este no requirió de la contratación de proveedores externos, ya que se realizó con el análisis y programación del propio personal de la Secretaría de Función Pública. Únicamente fue necesaria la compra de un servidor para hospedar el portal.

Este ejercicio de transparencia proactiva permite a la ciudadanía conocer la información de las contrataciones, acceder fácilmente a ella y descargarla en formatos de datos abiertos para realizar ejercicios de contraloría social. Estos datos permiten alimentar otras herramientas tecnológicas, como es el caso de Mapeando la Corrupción, una herramienta digital que le permite al Gobierno y a la ciudadanía detectar riesgos y redes de corrupción en compras públicas.

Además del portal de contrataciones propio, la Secretaría de Función Pública de Chihuahua ha implementado MapeandoLaCorrupciónMx como una herramienta para generar un  mapa de riesgos de corrupción en los procesos de compra de medicamentos. De esta forma, es posible enfocar los procesos de auditoría e investigación de una manera transparente y eficiente.

Reparación del daño

En octubre de 2018,  el Gobierno de Chihuahua presentó el Fondo de Reparación Justicia para Chihuahua, un fondo que tiene como objetivo resarcir los daños ocasionados por casos de corrupción mediante la construcción de obras de gran impacto social, utilizando los recursos recuperados de estos actos.^[4]

El dinero del fondo se obtiene por dos principales vías: multas y sanciones a personas físicas o morales que cometieron infracciones fiscales, o bien, por medio de embargos a las personas involucradas en los actos de corrupción.

En noviembre de 2019, el Ejecutivo estatal anunció que la recuperación de activos asciende a un monto de 345 millones 285 mil 296 pesos, de los cuales 307 millones 129 mil 130 fueron detectados por medio de auditorías y créditos fiscales. Esto permitió seguir la ruta del dinero e identificar los depósitos y transferencias bancarias.

El resto, 38 millones 156 mil 166 pesos, fueron recuperados por concepto de reparación del daño y las multas derivadas de 14 sentencias condenatorias en contra de 11 personas por el delito de peculado^[5].

Los recursos del Fondo serán destinados a obras y acciones para la ciudadanía chihuahuense, con el objetivo de generar un mecanismo de reparación del daño. Algunas de las obras contempladas por el Fondo son la ampliación de servicios de salud para comunidades marginadas, la ampliación y equipamiento de las instalaciones de los Centros de Justicia para las Mujeres, la construcción de caminos y puentes rurales, entre otros.

Hasta la fecha, con los recursos del Fondo de Reparación Justicia para Chihuahua, el Gobierno del estado ha realizado dos entregas de transporte escolar: 15 camiones y nueve camionetas tipo Van en octubre de 2019, lo que equivale a una inversión de 9 millones 992 mil 808 pesos.

De igual manera, en febrero de 2020, fueron entregadas 37 unidades para el programa Ronda Escolar, las cuales incluyen 10 camionetas tipo Van, 19 camiones grandes y ocho camiones medianos. Esto equivale a una inversión de 17 millones 46 mil pesos^[6].

Este fondo no solo es innovador por ser uno de los primeros ejercicios de recuperación de activos por casos de corrupción a nivel estatal, sino también por la búsqueda de resarcir el daño a las víctimas de estos a través de bienes, servicios y obras de gran impacto social, un mecanismo diferente a la posibilidad de adquirir bienes obtenidos mediante actividades ilícitas.

Asimismo, se trata de un fondo público, el cual fue emitido mediante un acuerdo, lo que significa que su vigencia trasciende la administración actual mientras no exista otro que lo sustituya.

Participación ciudadana

Las acciones en el combate a la corrupción no sólo han sido una iniciativa gubernamental. La participación ciudadana y las organizaciones de la sociedad civil en el estado de Chihuahua han sido aliadas fundamentales en este tema.

Organizaciones como Red por la Participación Ciudadana, Plan Estratégico de Juárez y Wikipolítica Chihuahua, han luchado por años para que la participación ciudadana se convierta en una herramienta de poder para las personas. Tras la constante presión, en 2018 fue publicada la Ley de Participación Ciudadana que decreta, por primera vez, la participación colectiva como un derecho humano en todo el estado de Chihuahua.

En 2019, organizaciones ciudadanas en Chihuahua formaron el colectivo Chihuahua Decide^[7], el cual activó otro mecanismo de participación ciudadana: el primer Plebiscito en la historia del estado, para consultar sobre el proyecto de concesionar y privatizar 15 años de alumbrado público del municipio por una suma de 6,200 millones de pesos. El 24 de noviembre de 2019, más de 62 mil personas salieron a votar, de las cuales 35 mil 229 lo hicieron por el NO (57.28%) al alumbrado^[8].

Además, organizaciones como Plan Estratégico de Juárez y Karewa han monitoreado las compras públicas y el presupuesto de Juárez y Chihuahua por varios años, desarrollando distintas herramientas tecnológicas para la ciudadanía, como Obras en Público y Monitor Karewa.

IMCO propone

En la medida en que estas acciones continúen madurando y fortaleciéndose, Chihuahua habría implementado una política integral en el combate a la corrupción institucionalizada, de manera que los efectos perdurarán en el tiempo y serán independientes de la voluntad de las personas y los intereses partidistas.

A partir de los aprendizajes y las acciones realizadas en el estado de Chihuahua, otras entidades federativas que busquen desarrollar una política coordinada en el combate a la corrupción, así como la correcta implementación y seguimiento, deben realizar una serie de cambios fundamentales.

El IMCO propone las siguientes recomendaciones:

• Garantizar la transparencia presupuestaria y de gasto. Es esencial contar con información suficiente que permita conocer los planes y acciones del Gobierno en materia presupuestaria para saber a dónde va el dinero y cómo fue ejercido.

• Transparentar todos los pasos de una compra pública. Para facilitar la detección de riesgos en un proceso de compra, es necesario que las dependencias del gobierno transparenten todos los documentos generados en un proceso de compra.

• Cerrar espacios de discrecionalidad en los procesos de compra pública. Modificar las leyes para establecer criterios claros en los procesos de contratación, que favorezcan la competencia económica.

• Utilizar herramientas tecnológicas para detectar e investigar prácticas de riesgo de corrupción. El desarrollo y aplicación de herramientas para monitorear toda la información, específicamente de las compras públicas, es fundamental para identificar las etapas, las fallas y las posibles soluciones. Estos medios pueden ser plataformas electrónicas que incluyan la planeación, conducción y monitoreo de las compras públicas de forma abierta y en tiempo real.

• Recuperar activos y reparar el daño. No existe un verdadero combate a la corrupción sin la recuperación de activos. Por lo tanto, es fundamental generar las herramientas jurídicas y financieras para que los recursos formen parte del patrimonio del Estado, establecer la forma en que se van a administrar y el destino que se les dará, con el objetivo de cubrir las necesidades más urgentes de la población.

^[1] Pablo Montes, “¿De dónde surge la impunidad de los gobernadores?”, Letras Libres, (2017), https://www.letraslibres.com/mexico/revista/donde-surge-la-impunidad-los-gobernadores (Consultado el 02/03/2020).

^[2] Los estados con un 100% de cumplimiento en el IIPE son Baja California, Chihuahua y Guanajuato.

^[3] Artículo 32 de la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las Mismas del Estado de Chihuahua.

^[4] Gobierno del estado de Chihuahua, “Fondo de Reparación Justicia para Chihuahua ascenderá a 3 mil 250 mdp destaca gobernador en Juárez”, Gobierno del estado de Chihuahua (blog), (2019), http://chihuahua.gob.mx/contenidos/fondo-de-reparacion-justicia-para-chihuahua-ascendera-3-mil-250-mdp-destaca-gobernador-en (Consultado el 02/03/2020).

^[5] Gobierno del estado de  Chihuahua, “Se revelan las operaciones exitosas para reintegrar lo robado y crear el Fondo de Reparación Justicia para Chihuahua”, Gobierno del estado de Chihuahua (blog),(2019),http://chihuahua.gob.mx/contenidos/se-revelan-las-operaciones-exitosas-para-reintegrar-lo-robado-y-crear-el-fondo-de (Consultado el 02/03/2020).

^[6] Redacción Juárez a Diario, “Con el fondo de Reparación de Justicia para Chihuahua entrega Gobernador 37 Unidades más de Ronda Escolar”, Juárez a Diario,(2019), https://www.juarezadiario.com/estado/con-el-fondo-de-reparacion-justicia-para-chihuahua-entrega-gobernador-37-unidades-mas-de-ronda-escolar/ (Consultado el 02/03/2020).

^[7] Integrado por la Red por la Participación Ciudadana, Somos más de Tres, Pública, Wikipolítica y muchas personas comunes.

^[8] Si bien, el plebiscito no alcanzó el porcentaje requerido para ser una decisión vinculante, fueron registrados 62 mil 32 votos en total, de los cuales 26 mil 501 fueron por el SI (42.72%) mientras que 35 mil 229 lo hicieron por el NO (57.28%).

*El presente caso de estudio se elaboró a partir de la entrevista realizada a C. Rafael Hernández Kotasek, Secretario Técnico de Planeación y Evaluación del Gobierno del Estado de Yucatán. Agradecemos su tiempo, conocimientos y disposición para colaborar en la construcción de este texto.

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En los últimos meses, el estado de Yucatán encabezó las listas como uno de los mejores estados en términos de seguridad, desarrollo urbano, turismo y progreso, entre otros. En 2018, con el cambio de administración, esta entidad buscó mejorar la toma de decisiones y el diseño de políticas particulares para que tuvieran un mayor impacto en la sociedad. Para ello, en los primeros días de la administración actual, el Gobierno del estado de Yucatán instaló el Consejo Consultivo del Presupuesto y Ejercicio del Gasto.

Actualmente, el ciclo presupuestario limita a los agentes involucrados. La secretaría de finanzas del estado es el órgano encargado de planear y presupuestar el año fiscal, sin embargo, es el Poder Legislativo quien lo analiza y aprueba. Durante el ejercicio de los recursos las asignaciones pueden ser ampliadas o reducidas a discreción. Al final del ciclo presupuestario la Auditoría estatal se encarga de la fiscalización de los recursos públicos. La creación de un Consejo Consultivo complementa esta dinámica al introducir un sector especializado y ciudadano en el análisis y en la toma de decisiones.

Gráfica 1. Intervención del Consejo Consultivo en política pública

Fuente: Wayne Parsons, Public Policy: An Introduction to the Theory and Practice of Policy Analysis (Aldershot: Edward Elgar, 1992), 77.

La importancia del Consejo Consultivo radica en su intervención en distintas etapas del proceso de elaboración de una política pública. Primero, ayuda a identificar un tema prioritario para la ciudadanía en la agenda pública y en la discusión con las autoridades. Después, se establecen todos los actores relevantes e involucrados en distintas problemáticas, principalmente en el ejercicio y control de las finanzas públicas. Una vez que se discuten soluciones y alternativas para la atención de los problemas planteados, la secretaría de finanzas planea y programa el presupuesto asignado. Por último, las autoridades estatales y los integrantes del consejo generan información y documentación para su futura evaluación.

Por ejemplo, una de las acciones de gobierno que se vio beneficiada por la creación del Consejo Consultivo fue la iniciativa Yucatán Seguro, la cual tiene el objetivo de preservar la seguridad de cada municipio de la entidad a través la adopción de tecnología para el monitoreo. Esta iniciativa fue producto del Consejo Consultivo, ya que para implementarla fue necesario que la ciudadanía señalará la seguridad del estado como un problema prioritario, y así posibilitar que el consejo llevara la discusión a las autoridades, quienes después de un análisis, planearon y presupuestaron los recursos asignados. Se gestionaron 2 mil 600 millones de pesos para invertir en acciones de seguridad, como la instalación de nuevas cámaras,  botones de pánico, embarcaciones de vigilancia costera, cámaras vecinales, drones de vigilancia, la actualización del centro de monitoreo Estatal (de un C4 a un C5i) y la modernización de otros centros de monitoreo.

El Consejo de Yucatán^[1] está integrado por 17 miembros: ocho forman parte del Poder Ejecutivo Estatal y nueve provienen de cámaras empresariales, instituciones educativas y sociedad civil organizada.

El consejo no ha implicado costos para el estado, ya que la participación de todos los miembros es probono (sin costo). Dentro de los integrantes del consejo en Yucatán se incluye a los siguientes actores:

1. El gobernador del estado, como presidente del consejo.
2. La Secretaría de Administración y Finanzas, que funge el rol de secretaria ejecutiva.
3. La Secretaría General de Gobierno.
4. El Consejero Jurídico.
5. La Secretaría de la Contraloría General.
6. El titular de la Coordinación General de Asesores.
7. El director general de la Agencia de Administración Fiscal de Yucatán.
8. El secretario técnico de Planeación y Evaluación, quien será secretario técnico.
9. Un representante de los siguientes organismos:
   • La Cámara Nacional de la Industria de la Transformación, Delegación Yucateca.
   • La Cámara Nacional de Comercio, Servicios y Turismo de Mérida.
   • La Confederación Patronal de la República Mexicana, Centro Empresarial de Mérida.
   • El Colegio de Contadores de Yucatán, A.C.
   • El Instituto Mexicano de Ejecutivos de Finanzas, A.C. Grupo Yucatán.
10. Dos representantes de instituciones educativas que impartan materias relacionadas con el objeto del consejo.
11. Dos representantes de organizaciones de la sociedad civil, que serán designados por los miembros del consejo a propuesta del presidente.

Desde su inauguración se han realizado seis sesiones en las que se han discutido los paquetes fiscales y de presupuesto de egresos del estado en 2019 y 2020. Actualmente, están programadas  cuatro reuniones trimestrales para conocer los avances en el ejercicio del gasto, además de presentar el Paquete Económico ante el seno del consejo para que sea respaldado y enviado al Congreso de la Unión.

El consejo ha tenido como objetivo enfrentar los siguientes retos institucionales: 1) Baja comunicación y diálogo entre la ciudadanía y el Gobierno. 2) Decisiones presupuestales unilaterales y sin contrapesos que permitan el fortalecimiento de las políticas de finanzas sanas. 3) Espacio fiscal reducido y generación de recursos  propios. 4) Déficit de mil 800 millones de pesos en las finanzas estatales. 5) Bajo vínculo entre los instrumentos de planeación y los de programación. 6) Estructura gubernamental muy grande y con poco impacto en el beneficio de la ciudadanía.

Para lograrlo, el consejo emprendió las siguientes acciones:

• Planeación:
  • Plan Estatal de Desarrollo (PED) 2018-2024^[2]: Se consultó a 123 mil 554 personas para identificar sus necesidades, propuestas, ideas y proyectos que sumaran a la construcción de la visión de este gobierno.
  • Programas de mediano plazo: Se publicaron los 12 Programas prioritarios del Gobierno de Yucatán en tiempo y forma.
• Programación: Una vez encontrados los objetivos que atienden las necesidades más apremiantes de la ciudadanía, así como los indicadores que evalúen el desempeño del actuar gubernamental, los programas presupuestarios fueron reestructurados.
• Seguimiento, transparencia y rendición de cuentas: Como principales atribuciones del consejo se encuentran: velar por la correcta aplicación del marco legal para la elaboración del presupuesto, realizar las recomendaciones al Proyecto de Presupuesto de Egresos, conocer, analizar y emitir opiniones respecto al ejercicio del Presupuesto de Egresos; conocer y emitir opiniones sobre el ejercicio de los ingresos, así como de los proyectos de financiamiento y el destino que se tenga; además de presentar las recomendaciones.
• Plan de austeridad: Para hacer frente al déficit presupuestario, el plan tiene como objetivo incrementar la eficiencia del gasto mediante un ahorro en rubros que no impacten la entrega de bienes, prestación de servicios e infraestructura en beneficio de la ciudadanía.

Una de las principales características que tiene el fortalecimiento de las finanzas públicas es su transversalidad en el impacto hacia otros sectores del Gobierno. El impulso de la política pública, en conjunto, se refleja en el actuar gubernamental en condiciones de legitimidad y gobernanza.

En este sentido, los ciudadanos se benefician mediante:

• La mejora en la toma de decisiones gracias al involucramiento de la sociedad civil y el sector privado en un órgano que permite el diálogo e impacto.
• Un impulso en las finanzas, ya que el Gobierno no solo obtuvo 1,000 mdp para subsanar el déficit, también consiguió una política que permite generar ahorros constantemente.
• Con ayuda del Consejo Consultivo las decisiones gubernamentales mejoran al basarse en evidencias, lo que permite diseñar mejores programas que beneficien a la sociedad a  largo plazo.
• La rendición de cuentas y el monitoreo constante a través de los reportes trimestrales vinculados al ejercicio del gasto. El avance en la gestión y en los indicadores identificará fallas en la planeación que se traduzcan en un gasto no eficiente.
• Mediante el consejo, se discutió el mecanismo de financiamiento del Programa Yucatán Seguro, que contempla un empréstito para financiar infraestructura y equipamiento en materia de seguridad.
• Con el objetivo de incrementar el empleo formal y sus prestaciones para la población, se instaló una mesa especializada en el diseño de políticas particulares.

Para poder evaluar si el diseño de la política es el idóneo, es necesario contar con métricas ideales. Actualmente, el estado de Yucatán muestra avances en el primer año de gestión en los siguientes indicadores:

• Yucatán obtuvo el puntaje de 95.48 en el Índice de Transparencia y Disponibilidad de la Información Fiscal de las Entidades Federativas (ITDIF)^[3], valor por arriba del promedio nacional que es de 79.3 puntos. El estado se posicionó en el tercer lugar, lo que significó un aumento de 3.13 puntos y mantuvo su posición respecto al mismo periodo del 2018.

• El estado presenta un endeudamiento bajo en el indicador Deuda Pública y Obligaciones sobre Ingresos de Libre Disposición^[4], con un índice del 26.9%, valor por debajo del promedio nacional, que es del 58%. La entidad se posicionó en el sexto lugar de este rubro, lo que significó una mejora de 1.6 puntos porcentuales y una posición mayor respecto al mismo periodo del 2018.

De acuerdo con los resultados del ICE, Yucatán ocupa el primer lugar en un sistema de derecho confiable. Esto quiere decir que genera condiciones idóneas para prevenir, perseguir, sancionar y reinsertar socialmente al infractor de la norma, manteniendo la paz y el orden público. Sin embargo, en el manejo sustentable del medio ambiente se posicionó en el lugar 26, mientras que la CDMX ocupó el primer lugar. 

Las áreas de oportunidad en Yucatán consisten en aprovechar de mejor manera las relaciones internacionales, siendo la segunda entidad con el peor desempeño (posición 31) después de  Chiapas. En el resto de los subíndices, Yucatán se encuentra entre las primeras 16 posiciones.

IMCO propone

La creación de un Consejo Consultivo es indispensable para aumentar la participación ciudadana, que a su vez contribuye al fortalecimiento, transparencia y rendición de cuentas en las finanzas públicas. Las decisiones que cualquier administración tome son un reto importante y cuando estas se relacionan con las finanzas hay que tomar en cuenta su transversalidad, es decir, su impacto en otros sectores del Gobierno.

• Implementar Consejos Consultivos. Este tipo de mecanismos de participación ciudadana es una buena práctica en materia de planeación y presupuestación. La discusión y el consenso en la determinación de las prioridades del gasto permiten que las políticas públicas se conviertan en una realidad, al asignarles un presupuesto.
• Institucionalizar y aplicar reformas legales en materia de planeación. Además de la participación de los distintos sectores a través del Consejo Consultivo del Presupuesto y Ejercicio del gasto, los estados requieren realizar ajustes y reformas legales que permitan la institucionalización de este tipo de mecanismos. Las reformas legales deben convertir en obligación el uso  de las evaluaciones de impacto y resultados de fiscalización de los programas presupuestarios para informar la asignación de recursos públicos para años subsecuentes. Es decir, destinar  recursos a aquello que generó un beneficio a la población y eliminar aquellas partidas de gasto, que de acuerdo a la evidencia, no aportaron al bienestar de la población, ni a  la competitividad del estado.
• Documentar sesiones, participación ciudadana y funciones. Es necesario que se documente la existencia de mecanismos de participación ciudadana, como el Consejo Consultivo, mediante reportes de estructura, operación, funcionamiento y sesiones que sigan los siguientes objetivos:
  • Transparencia sobre las sesiones y seguimiento a las decisiones tomadas.
  • La documentación contribuirá al debate de las políticas públicas basadas en evidencia. 

^[1] Gobierno del Estado de Yucatán, “Decreto 1/2018, por el que se regula el Consejo Consultivo del Presupuesto y Ejercicio del Gasto del Gobierno del Estado de Yucatán”, Diario Oficial del Gobierno del Estado de Yucatán, no. 33, 691, (2018), http://www.yucatan.gob.mx/docs/diario_oficial/diarios/2018/2018-10-01_2.pdf (Consultado el 05/05/2020).

^[2] Gobierno del Estado de Yucatán 2018-2024, “Plan Estatal de Desarrollo 2018-2024” (Mérida: Gobierno del Estado de Yucatán, 2019), http://www.yucatan.gob.mx/docs/transparencia/ped/2018_2024/2019-03-30_2.pdf (Consultado el 05/05/2020).

^[3] ARegional Índices, “Índice de Transparencia y Disponibilidad de la Información Fiscal de las Entidades Federativas”, ARegional, http://www.aregional.com/?target=analisis&op=verAnalisis&id=29451 (Consultado el 05/05/2020).

^[4] Secretaría de Hacienda y Crédito Público, “Sistema de Alertas”, Gobierno de México, https://www.disciplinafinanciera.hacienda.gob.mx/es/DISCIPLINA_FINANCIERA/Entidades_Federativas_2019 (Consultado el 05/05/2020).

El COVID-19 nos ha impuesto una nueva realidad. Así como algunos medicamentos tienen efectos secundarios o provocan reacciones adversas en ciertas ocasiones, las medidas necesarias de distanciamiento social, impuestas por las autoridades a nivel mundial para contener la propagación del virus y limitar la pérdida de vidas humanas, han provocado una crisis económica sin precedentes en cuanto a su naturaleza y magnitud.

De esta forma, lo que inició como una crisis sanitaria se convirtió rápidamente en una crisis económica que el Fondo Monetario Internacional ha denominado El Gran Confinamiento: una crisis con el potencial de convertirse en la recesión económica más importante en casi 100 años, solo después de la Gran Depresión de 1929.

México no es la excepción. La súbita interrupción de las relaciones entre individuos, empresas y sectores económicos, que dábamos por sentadas hasta hace unos meses, han afectado en mayor o menor medida a todos los sectores en los que se clasifica la actividad económica nacional, particularmente a los considerados como no esenciales.

El estado de las cosas en México y en el mundo ha cambiado tanto en tan poco tiempo que es difícil prever cuáles serán las consecuencias de estas crisis en el corto, mediano y largo plazo, cual sea su intensidad y duración dependerá, en gran medida, de cómo se articulen las respuestas de los distintos órdenes de Gobierno del país, y en particular, de cómo respondan las autoridades de las 32 entidades federativas.

Más allá de las acciones que implemente el Gobierno federal, serán los gobiernos estatales quienes, en el ámbito de sus facultades, desempeñen un papel fundamental en reactivar la economía nacional. Como ya lo ha señalado el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), los programas y acciones que implementen los gobiernos estatales deberán enfocarse en proteger los ingresos de las familias, conservar los puestos de trabajo y evitar el cierre de las micro, pequeñas y medianas empresas. En pocas palabras, los estados deberán implementar medidas que eviten que una crisis de liquidez se convierta en una crisis de solvencia.

Lo anterior no es un reto menor. Se trata de una situación extraordinaria que pondrá a prueba a cada una de las entidades federativas del país y que llevará al límite sus capacidades institucionales y presupuestales. Durante estos meses, sus fortalezas serán evidentes, pero sobre todo se manifestarán sus debilidades; mismas que se analizan en el presente estudio.

En la octava edición del Índice de Competitividad Estatal se analiza a los 32 estados a través de 97 indicadores, con el objetivo de identificar las fortalezas y desafíos de cada entidad para atraer y retener talento e inversiones y que, en el marco de la contingencia que enfrentamos, les permitirán responder con la máxima efectividad.

Las entidades con menores niveles de informalidad y pobreza, mayor diversificación económica, menor dependencia de las transferencias de recursos del Gobierno federal y, en general, con las mejores calificaciones en las distintas dimensiones de la competitividad analizadas podrán afrontar más eficientemente la circunstancia actual.

Por otra parte, este documento desarrolla cuatro estudios de caso que analizan las buenas prácticas implementadas por distintos gobiernos estatales en los últimos años. En estos casos, los gobiernos de Chihuahua, la Ciudad de México, Oaxaca y Yucatán comparten al público en general, pero sobre todo a sus contrapartes, lo que han hecho en los últimos años para convertirse en referencias en el desarrollo de diversas políticas públicas en materia de turismo, ejercicio del gasto público, combate a la corrupción e innovación. Posteriormente, se incluye un análisis de cuatro políticas públicas alentadoras que han ejecutado los gobiernos de la Ciudad de México, Guanajuato, Jalisco y Veracruz.

En la medida en la que el resto de las entidades del país repliquen las buenas prácticas que se analizan en este estudio, así como aquellas que el IMCO ha documentado a lo largo de los últimos 14 años en los que ha realizado este ambicioso proyecto institucional, los estados serán más competitivos y estarán en mejores condiciones para hacer frente a contingencias de distinta naturaleza. Como lo dice el título de este índice: estados prevenidos valen por dos. O mejor dicho: estados competitivos valen por dos.

Lic. Valentín Diez Morodo 

Presidente del Consejo Directivo del IMCO.

Estudios de caso

Coordinación: Fátima Masse

Supervisión: Alexandra Zapata, Guadalupe Mendoza, Manuel Molano

Elaboración: Jesús Alarcón, Fernanda Avendaño, Ingrid Chávez, Carolina García, Manuel Guadarrama, Pablo Montes, Oscar Ruiz y Luis Mauricio Torres

Revisión y auditoría de datos: Ivania Mazari

Revisión ortotipográfica y de estilo: Diego Rodríguez y César Ruiz

Resultados

Coordinación    Diego Díaz

Revisión y auditoría de datos: Ivania Mazari y Oscar Ruiz

Elaboración: Jesús Alarcón, Diego Díaz e Ivania Mazari

Pruebas estadísticas y estimación de pesos: Oscar Ruiz

Construcción de indicadores e IMCO propone: Jesús Alarcón, Fernanda Avendaño, Ingrid Chavez, Pablo Clark, Manuel Guadarrama, Fatima Masse, Ivania Mazari, Manuel Molano, Pablo Montes, Mariana Olvera, Arturo Piñeiro, Oscar Ruiz, Ramiro Suárez y Luis Mauricio Torres

Tecnología y Ciencia de datos

Coordinación: Oscar Ruiz

Desarrollo y programación: Joel Bravo y Michel Gamiño

Comunicación del proyecto

Coordinación y estrategia: Romina Girón

Coordinación visual: Enrique de la Sota

 Revisión y administración de libro electrónico: Ivania Mazari y Diego Rodríguez

Diseño de libro electrónico: Enrique de la Sota, Mayra Dorantes y Adolfo Pérez 

Presentación: Ivania Mazari, Manuel Molano, Virgilio Muñoz,  Diego Rodríguez y Luis Mauricio Torres

Producción audiovisual: Aline Barranco

Planeación de evento y difusión con medios de comunicación: Paola Gurrola

Guiones: Diego Rodríguez y César Ruiz

Difusión en redes sociales: Aline Barranco, Hugo Cruz,  Diego Rodríguez y César Ruiz

Agenda y apoyo general: Laura Serrano

Administración y pagos: Verónica Palacios

Interpretación en Lengua de Señas Mexicana con el apoyo de la Alianza Éntrale