La reforma a Ley de la Industria Eléctrica (LIE), recién aprobada por el Senado, hace tres cambios sustanciales. El primero es la prioridad para inyectar electricidad a la red que le concede a las plantas de la CFE, las cuales, por cierto, usan los combustibles más caros y contaminantes. El segundo cambio es la forma en que se asignan los Certificados de Energías Limpias, lo que inhibe la transición del país hacia un sector eléctrico sustentable. Por último, limita las condiciones de competencia en el sector, provocando incertidumbre jurídica para quienes buscan invertir en México, transgrediendo además la Constitución y los tratados y acuerdos internacionales.
A partir de su entrada en vigor, veremos a las empresas amparándose contra los efectos de esta reforma. No lo harán únicamente por una disputa política, sino porque deben proteger los recursos de sus inversionistas, es decir, lo harán porque deben cumplir con su responsabilidad fiduciaria. La cuestión se resolverá en última instancia por la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Como antecedente, ésta ya invalidó la Política de Confiabilidad, Seguridad, Continuidad y Calidad en el Sistema Eléctrico Nacional, que iba en la misma dirección que la reforma actual. El antecedente no implica, sin embargo, que la reforma vaya a quedar sin efectos; no es seguro que la Corte “eche para atrás” los cambios a la ley, como muchos aseguran.
Para comprender a fondo las modificaciones implementadas por el gobierno, conviene saber que la cadena de valor de la industria eléctrica consta de cuatro partes. En la parte de la generación, un dispositivo convierte una fuente de energía primaria –la radiación solar, la química de los hidrocarburos o el viento– en electricidad. La transmisión es la siguiente etapa; en ella se conduce esa electricidad por largas distancias, con voltajes muy altos (superiores a los 69 mil voltios). La tercera, la distribución, es la parte con más ramas; lleva la electricidad a los centros de consumo a través de líneas de media y baja tensión (menos de 69 mil voltios). Finalmente, el suministro eléctrico es el “conjunto de productos y servicios para satisfacer la demanda y el consumo de energía eléctrica de los usuarios finales”.[1] Esta parte se divide entre el suministro básico, que atiende a los usuarios de bajo consumo, como las casas y los establecimientos comerciales pequeños, y el calificado, que se refiere, por ejemplo, a las fábricas.
Indudablemente, la industria eléctrica es muy importante para el bienestar y la seguridad de la población mexicana, pero eso no obliga a que el desarrollo de todas sus partes esté a cargo del Estado. La reforma de 2013, por ejemplo, optó por la diversificación y la competencia en la generación y el suministro, pero conservó la transmisión y la distribución –como áreas estratégicas– exclusivamente en manos del Estado.[2] Para garantizar el libre acceso a los mercados eléctricos e incentivar la transición hacia fuentes energéticas menos contaminantes, se diseñaron, en ese entonces, tres mecanismos principales.
El despacho eléctrico, es decir, el mecanismo que decide el orden en el que cada central eléctrica inyecta su energía a la red en un periodo determinado, quedó a cargo del Centro Nacional de Control de Energía (Cenace), y se realizaba por mérito económico, es decir, los productos con precios más bajos entraban primero a las redes de transmisión y distribución. El segundo mecanismo obligaba a los suministradores de servicios básicos a comprar los productos más baratos en subastas organizadas por el Cenace que, por ser de largo plazo, daban certidumbre a los contratos y generaban precios competitivos. Finalmente, los suministradores, entre otros participantes, estaban obligados a que un porcentaje de los productos que compraban y después vendían a los usuarios finales proviniera de proyectos de energías limpias, lo que se acreditaba con los Certificados de Energías Limpias otorgados por la Comisión Reguladora de Energía (CRE). El propósito de todo esto fue crear condiciones para que hubiera más plantas generadoras que produjeran electricidad a precios bajos y causaran menores impactos en el medio ambiente.
La reforma de 2013, entonces, diseñó un mercado que podía disminuir los precios de la energía eléctrica, pero no fue suficiente. El problema fundamental de los precios está en la infraestructura de la transmisión. Los investigadores Alejandra Enríquez, José Carlos Ramírez y Juan Rosellón encontraron que “el aumento de los precios durante los primeros años [tras la reforma energética] se explica por una creciente congestión de la red nacional de transmisión eléctrica más que por un diseño ineficiente de la competencia en el sector de generación”. La solución al problema se postergó en el gobierno de Peña Nieto y el de López Obrador canceló los proyectos más importantes para expandir las redes de transmisión. El gobierno actual no tenía que reformar la LIE para mejorar sustancialmente el desempeño del sector; en realidad, necesita invertir en transmisión y esa posibilidad está disponible para el gobierno.
En cambio, el presidente y su partido optaron por reformar la ley. Lo hicieron para modificar los mecanismos y las instituciones que ordenaban el mercado de energía eléctrica –aquellos que describí antes–, para eliminar el acceso libre a las redes de transmisión y distribución y, con ello, limitar la competencia. Sirva un ejemplo. El artículo 3º crea contratos de cobertura eléctrica con compromiso de entrega física; es decir, comprometen a quien genera electricidad y sus productos asociados a entregarlos en una fecha y hora específicos. De esta manera se excluye a las plantas que utilizan energía eólica o solar; debido a que su producción es variable, simplemente no pueden cumplir con ese requisito.
La reforma también libera a los suministradores de servicios básicos de la obligación de celebrar contratos a través de las subastas mencionadas, para que ahora puedan usar el nuevo esquema de contratación, lo cual no asegura que los precios sean más competitivos pero sí desincentiva la inversión de nuevos participantes.[3] Al respecto, el mandato de otorgar acceso abierto y no discriminatorio se limita al añadir una disposición condicional y vaga: se hará, sí, “cuando sea técnicamente factible”. [4]
Además, se modificaron los requisitos para que la CRE otorgue Certificados de Energías Limpias a las plantas generadoras que se construyeron antes de la entrada en vigor de la LIE en 2014. En el nuevo escenario, habrá una mayor oferta de certificados, lo que colmará el mercado, bajará el precio de éstos y reducirá el interés en invertir en nuevos proyectos de generación de energía limpia. [5]
Con estas medidas, se privilegian las fuentes tradicionales de generación eléctrica –en especial, el carbón y el combustóleo usados en plantas termoeléctricas– sobre otras más limpias. El principal –tal vez el único– beneficiado es Pemex, que desde agosto del año pasado produce más combustóleo que gasolina (gráfica 1) debido al afán del gobierno de incrementar los niveles de refinación, a pesar de la ineficiencia de sus procesos. Hay que subrayar que el combustóleo es un petrolífero tan contaminante que la Organización Marítima Internacional prohibió su uso a partir de enero de 2020. Con más combustóleo y pocos clientes que quieran comprarlo, no es insensato pensar que la reforma a la LIE está motivada, al menos en parte, por la necesidad de venderlo.
Gráfica 1. Elaboración propia con datos de la Secretaría de Energía.
El exceso de combustóleo supone un gran riesgo para la población; tan solo en 2017, la contaminación del aire fue responsable de cerca de 5 millones de muertes prematuras en el mundo. ¿Qué se puede esperar con una matriz eléctrica que depende más de las fuentes fósiles? Sencillo: una mayor emisión de dióxido de azufre, un gas tóxico y principal causante de la lluvia ácida; más PM2.5, son partículas microscópicas suspendidas en el aire que provocan y agravan las enfermedades pulmonares; y más gases de efecto invernadero, que contribuyen al calentamiento global. El aumento en la producción de combustóleo revertirá las tendencias en México de los últimos años, cuando el gas lo desplazó y las fuentes renovables comenzaban a ganar terreno (gráfica 2).
Gráfica 2. Elaboración propia con datos de BP.
En contra de lo que afirmó el director general de la CFE, Manuel Bartlett, las fuentes de energía favorecidas por esta reforma son más caras.[6] Los costos más altos de generación eléctrica se trasladarán a los costos de suministro y, al final, alguien tendrá que pagarlos. El gobierno podría evitar que esos aumentos mermen el presupuesto incrementando las tarifas para los usuarios, pero es poco probable que lo hagan, pues tendría costos políticos elevados.
Más probable es que decidan incrementar los subsidios a la electricidad, que para 2021 alcanzarán 70 mil millones de pesos y se estima que podrían duplicarse. Esto significa que habrá un deterioro mayor de las finanzas públicas; al respecto, el especialista Víctor Gómez Ayala, ha dicho que esos recursos podrían recortarse de otros programas y dependencias gubernamentales. Para ilustrar el deterioro próximo, se pueden comparar los 322 mil millones de pesos que ha recibido la CFE, durante los últimos cinco años, como subsidios para compensar los costos reales de la electricidad con los 345 mil millones de pesos asignados para gasto programable en educación pública en 2020. Así es, las prácticas ineficientes de la CFE limitan el desarrollo de México.
Y habrá más perjuicios económicos cuando empiecen las controversias en el marco de los tratados comerciales. México se comprometió a mantener sus niveles de apertura en el sector energético en el Tratado Integral y Progresista de Asociación Transpacífico (TIPAT) y en el Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC). Al cerrar el sector, habrá demandas, que pueden venir de empresas, lo que requerirá pagar indemnizaciones millonarias, o de los gobiernos de otros países que podrían imponer represalias en forma de aranceles contra los productos mexicanos.
En su exposición de motivos, el presidente López Obrador dejó claro que la reforma pretende apoyar a la CFE, lo cual sólo se puede hacer si ayuda a que sus empresas subsidiarias alcancen sus objetivos particulares. Sin embargo, su propuesta hace justamente lo contrario, pues relega a Generación-V, la subsidiaria con mejor desempeño de las seis empresas de generación de energía con las que cuenta la CFE. De ahora en adelante, la CFE Suministro Básico tendrá que comprar los productos más caros que venden las CFE Generación I, II, III, IV y VI, lo que va en contra de su propio objetivo, que es generar valor.
Por si fuera poco, la CFE anunció en su plan de negocios que añadirá capacidad de generación a partir de fuentes renovables hasta 2027. La apuesta de este sexenio –no hay duda de ello– no está en las tecnologías de la transición energética. Sin ellas, la CFE no será sustentable; al contrario, se estancará en producir electricidad con tecnologías costosas y contaminantes.
Así, la reforma promovida por el presidente, y aprobada por los diputados y los senadores de la República, o, en suma, la política energética del gobierno federal pone a la CFE contra la CFE. Además, ya sea por los recortes a los programas públicos, por las consecuencias en la salud y el medio ambiente, por el dispendio presupuestal, los mexicanos tendrán que soportar los costos y los efectos de todo este despropósito.
Mi agradecimiento a Luis Alberto Mejía Albarrán por sus comentarios y a la Universidad de Yale, que por medio de su Fox International Fellowship contribuyó a la realización de este trabajo.
Publicado en Gatopardo.
03-03-2022
