Diez propuestas en materia de Finanzas Públicas (2024-2030)
- La implementación de una reforma fiscal debe condicionarse a un cambio estructural en el ejercicio de los recursos públicos.
- Se necesita una Oficina de Infraestructura que evalúe y autorice los proyectos de obra pública del Gobierno Federal.
- Se debe vincular la asignación de recursos públicos con los resultados de los programas presupuestarios.
Como se documenta en el reporte trimestral “Hacienda en la Mira”, que elabora el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), el sector público federal enfrenta múltiples desafíos en materia de finanzas públicas que amenazan su capacidad para proveer bienes y servicios en el mediano-largo plazo.
Para el IMCO es necesaria una reforma fiscal que garantice una mayor provisión de bienes y servicios públicos de calidad para la población mexicana. Para lograrlo, además de incrementar los ingresos públicos, es fundamental realizar cambios estructurales en la manera en la que se ejercen: desde vincular la asignación de recursos a programas sociales con sus resultados hasta evitar la construcción de obras de infraestructura cuyos costos sean mayores que sus beneficios para la sociedad.
Como consecuencia de un incremento desproporcionado del gasto, en comparación con el crecimiento de los ingresos, se prevé que en 2024 el déficit del sector público federal alcance su mayor nivel en términos absolutos (1.70 billones de pesos) y como porcentaje del producto interno bruto –PIB– (5.0%) desde 1990. Como consecuencia de este déficit (y los observados en años anteriores), el saldo de la deuda del sector público ascenderá a 17.05 billones de pesos y su costo financiero será de alrededor de 1.23 billones de pesos (monto equivalente al 14.2% del gasto total estimado).
Frente a este panorama, en el marco de las elecciones del próximo 2 de junio, el IMCO presenta 10 propuestas de política pública que se enfocan –principalmente– en mejorar el uso de los recursos públicos para que cada peso de que disponga el sector público federal (un promedio de 69 mil 124 pesos por habitante en 2024) se administre con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, tal como lo establece el artículo 134 de la Constitución.
El IMCO Propone:
- Complementar los apoyos que el Gobierno Federal otorga a Petróleos Mexicanos (Pemex) con requerimientos de mejora operativa y financiera. El IMCO estima que el Gobierno Federal apoyó a Pemex con un total de 1.65 billones de pesos entre 2019 y 2023, monto que equivale a 1.8 veces el presupuesto ejercido en conjunto en 2023 por las secretarías de Bienestar (412.8 mmdp), Educación Pública (421.3 mmdp) y Salud (105.8 mmdp).
La efectividad limitada de la estrategia de rescate de la petrolera estatal –que se refleja en su desempeño financiero y operativo– se atribuye a la naturaleza misma de las ayudas otorgadas, que se han limitado solo a transferencias sin cambios de fondo en la gestión de la empresa. Por este motivo, se propone complementar las ayudas del Gobierno, que tienen un elevado costo de oportunidad, con la implementación de ajustes estructurales en su modelo de negocio.
- Rediseñar el Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo (FMPED) para ahorrar una mayor proporción de los ingresos petroleros. Actualmente, solo se ahorran recursos en la reserva de ahorro de largo plazo del FMPED –bolsa de recursos destinada a ahorrar la renta petrolera– si los ingresos anuales que obtiene el Estado mexicano por la extracción de hidrocarburos son mayores a 4.7% del PIB, lo que en la práctica se traduce que los ingresos petroleros no se ahorren e inviertan en el sistema financiero en beneficio de las generaciones futuras. Muestra de ello es que al cierre de 2023, el saldo de esta reserva de ahorro de largo plazo ascendió a apenas 18.3 mmdp o 0.51% del total de ingresos petroleros obtenidos por el Fondo desde enero de 2015 (3.63 billones de pesos). Por ello, se propone reformar la Constitución para reducir este umbral al 1.5% del PIB y garantizar que una proporción significativa de la renta petrolera se ahorre en el FMP en beneficio de las siguientes generaciones.
- Incrementar la proporción de los ingresos petroleros que se destina a los fondos de estabilización. Al cierre de 2023, el saldo disponible en el Fondo de Estabilización de los Ingresos Presupuestarios (FEIP) y el Fondo de Estabilización de los Ingresos de las Entidades Federativas (FEIEF) registró niveles históricamente bajos, lo que limita el margen de maniobra tanto del Gobierno Federal como de los gobiernos estatales y municipales ante caídas imprevistas en los ingresos estimados. Aunque la legislación contempla distintos mecanismos para incrementar el saldo de los dos fondos, estos están sujetos, principalmente, a la coyuntura económica (p. ej. obtención de ingresos excedentes) y a la discrecionalidad del Ejecutivo federal (p. ej. aportaciones de activos financieros propiedad del Gobierno Federal). Para dotar a los fondos de estabilización de un mecanismo relativamente estable y significativo de financiamiento, se recomienda aumentar el porcentaje de los ingresos petroleros que se les destina vía el Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, ya que actualmente solo el 2.2% de los ingresos petroleros estimados cada año en la LIF se asigna al FEIP y el 0.64% al FEIEF.
- Invertir más en infraestructura pública de calidad. A pesar de la importancia que tiene la infraestructura pública productiva en la capacidad del país para crecer de manera sostenida y atraer y retener talento e inversiones –especialmente en el contexto del nearshoring– el gasto en inversión física (sin incluir a Pemex) en 2023 (571.1 mmdp) fue (-)18.8% menor, en términos reales, a la observada en 2014 (463.2 mmdp). Por ello, es fundamental promover más y mejor inversión pública en áreas clave que garanticen un suministro confiable y a precios competitivos de electricidad limpia, disponibilidad de agua e infraestructura logística de calidad (p. ej. puertos, aeropuertos, carreteras).
- Crear una Oficina de Infraestructura que autorice los proyectos de obra pública del Gobierno Federal. Para garantizar que la infraestructura pública que se construya en el país genere más beneficios que costos para la sociedad, se propone la creación de una Oficina de Infraestructura. Esta oficina debería ser independiente del Gobierno Federal y estar conformado por expertos en infraestructura y evaluación socioeconómica de proyectos, quienes elaborarían los estudios técnicos necesarios para el desarrollo de proyectos de infraestructura desde su planeación. Esto incluye diagnósticos de necesidades de infraestructura federal, estudios de factibilidad legal, manifestaciones de impacto ambiental y análisis costo-beneficio, entre otros. A partir de estos estudios, la junta de gobierno del organismo tendría la facultad de aprobar o rechazar los proyectos de infraestructura propuestos por el Gobierno y sus decisiones serían vinculantes. En resumen, ningún proyecto de obra pública a nivel federal sería ejecutado sin la aprobación de este órgano colegiado.
- Vincular la asignación de recursos públicos con los resultados de los programas presupuestarios. Es necesario vincular las asignaciones presupuestarias con los resultados cuantitativos y cualitativos del desempeño de los programas del sector público. Esta medida evitaría incrementos injustificables de presupuesto a programas cuyas evaluaciones de diseño, consistencia, resultados e impacto, por mencionar algunas, no demuestren técnicamente un impacto positivo en la población beneficiaria que justifique su costo. Para ello se propone emplear el Índice de Seguimiento al Desempeño (ISeD) que publica anualmente la Secretaría de Hacienda como un “insumo estratégico para la toma de decisiones en materia de asignaciones presupuestarias”.
- Evitar duplicidades en el gasto con el sector privado. Ante las restricciones presupuestales que enfrenta el sector público, es fundamental que este se concentre exclusivamente en aquellas áreas en las que el sector privado, por su naturaleza, no tiene incentivos para participar (p. ej. provisión de bienes públicos) o que por temas de seguridad o equidad deban permanecer bajo el control público. Al hacerlo evitará duplicidades en el gasto con la iniciativa privada que distraigan recursos públicos de áreas prioritarias para la población, como seguridad, educación, salud, inversión pública, entre otras. Este es el caso, por ejemplo, de Mexicana de Aviación (Aerolínea del Estado Mexicano, S.A. de C.V.) y los complejos hoteleros que administrará el Gobierno mexicano a lo largo de la ruta del Tren Maya.
- Asignar recursos a fondos de reserva y mecanismos de gestión de riesgos para hacer frente a los desastres naturales. Entre 2000 y 2023, se registraron en México 2 mil 325 muertes y pérdidas económicas por un total de 54.1 mil millones de dólares relacionadas con desastres naturales. Ante esta vulnerabilidad, que se verá exacerbada por el cambio climático, resulta urgente la creación de programas a nivel federal que permitan una gestión integral de los riesgos de desastres. Estos programas deben abordar la mitigación, respuesta y recuperación ante un evento. Para lograrlo, es necesario adoptar un enfoque que vaya más allá del ya desaparecido Fondo de Desastres Naturales (Fonden), complementando un fondo similar con mecanismos de anticipación y una planificación financiera adecuada para prevenir pérdidas humanas y reducir la probabilidad de un impacto económico que pueda comprometer el desarrollo del país.
- Focalizar el programa de Pensiones para el Bienestar de las Personas Adultas Mayores (PBPAM). De acuerdo con las reglas de operación de este programa aplicables en 2024, todas las personas de 65 años o más son elegibles para recibir una pensión no contributiva de 3 mil pesos mensuales, independientemente de su nivel de ingresos, por lo que se recomienda acotar los beneficios de este programa únicamente a aquellas personas adultas mayores que acrediten la necesidad de este apoyo. Esta medida dotaría de progresividad al programa al beneficiar más a la población de menores ingresos y reduciría su costo para la hacienda pública que, en 2024, ascenderá a 465.0 mmdp o 5.1% del presupuesto total estimado (9.07 billones de pesos).
- Destinar más recursos a investigación y desarrollo. La inversión en investigación y desarrollo es fundamental para impulsar el crecimiento económico. Sin embargo, en 2021, México apenas destinó 0.28% del PIB a la ciencia e investigación y desarrollo, por debajo del promedio de América Latina y el Caribe (0.55%) y significativamente inferior al promedio de países con economías similares (1.56%). Para el año 2024, el gasto aprobado del sector público para esta categoría es de 59.9 mmdp, lo que representa una disminución real del (-)13.0% en comparación con 2018 (51.5 mmdp). Además, la nueva Ley General en Materia de Humanidades, Ciencias, Tecnologías e Innovación suprimió el mínimo del 1.0% del PIB como proporción necesaria de gasto público nacional en este ámbito, por lo que se recomienda restablecer esta base.
La administración que tome posesión el próximo 1 de octubre tendrá a su disposición una bolsa de recursos de alrededor de 7.77 billones de pesos durante su primer año de gobierno. Para maximizar el impacto positivo de esos recursos en la calidad de vida de la población, el nuevo gobierno, junto con los recién electos integrantes del Congreso, deberá implementar políticas que prioricen la efectividad, la transparencia y la responsabilidad en el manejo de los fondos públicos.